民生政治视域下的基本公共服务均等化研究

田新文

（湖北科技学院 思想政治理论课部，湖北 咸宁 437100）

为政之道，以厚民为本；治国之道，必先富民。关注民生是我们党领导的社会主义国家政治制度的本质要求。只有关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，才能体现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的要求，更好地实现党的十八大提出的“全面建成小康社会”的奋斗目标。新世纪以来，党和政府越来越关注普通民众的实际生活，与人民生活密切相关的、关系到人民群众切身利益的工作都在大幅度推进，人民群众的合法权益正得到越来越多的保障，已成为党和政府工作的重心，展现出一幅崭新的民生政治路线图。因此，发展民生政治，实现基本公共服务均等化，已成为当前我国改革和发展的重点和目标之一。

一、民生政治的历史演进逻辑与内涵

政治是各种集团进行集体决策的一个过程，也是各种集团或个人为了各自的利益所结成的特定关系。政治对社会生活各个方面都有重大影响和作用。政治以关注和解决社会中最主要的矛盾为自己的最大政治任务。事实上，政治发展的内容是随着社会主要矛盾的不断演化而不断发展变迁的。

马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，在不同的经济发展阶段，政治发展也不同，侧重点也不同。从新中国成立到现在，由于国情的不同，我国政治经历了一个从政权政治、生产力政治到民生政治的发展过程。政权政治，顾名思义就是把夺取政权和巩固政权作为一个政党或国家政治生活中的最核心、最主要的任务。在新民主主义时期，如何夺取和建立政权，成为共产党首要的行动纲领和奋斗目标。新中国刚成立时，由于内外反动派并没有完全肃清，以美国为首的帝国主义还对新生的新中国政权虎视眈眈，党面临着艰巨的巩固政权、维护国家安全的任务，维护社会稳定成为当时最主要的任务。1956年社会主义制度建立，“大规模的阶级斗争已经结束，国家进入和平建设时期，……社会的主要矛盾体现为人民群众日益增长的经济文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾”。[1](p107)集中力量发展生产，提高人民的生活水平便成为党和国家最为关心的政治任务，特别是在我国经历了文化大革命后，发展经济更是成为我们国家最为重要和紧迫的政治任务，这就是所谓的生产力政治。改革开放30多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，综合国力得到显著提高，政权政治和生产力政治也明显发展。但是，也造成了许多新的问题，如贫富差距、地区差距、城乡差距、人的发展不全面以及政治、经济、社会、文化发展的不和谐等等。为此，我们党顺应时代潮流提出了“坚持以人为本，构建和谐社会”，促进人的全面发展的民生政治观。由此可见，民生政治是一个不断发展演进的过程，在不同的历史时期有不同的特征，但其实质都是一个关注和解决民生问题，以人民根本利益为宗旨，保障人民的各项基本权益，逐步提升公民待遇的不断发展过程。

对于“民生”有一个比较准确、合理、恰当的界定，是一件十分重要的事情，因为这直接影响着具体民生政策的制定和实施。民生在不同时期、不同人心中有不同的内涵，但与民众生活密切相关的基本公共服务是其永恒不变的含义，因而民生是一个坚持以人为本，把人的发展放在第一位的概念。以胡锦涛为核心的中央领导集体执政以来，与时俱进，提出了科学发展观，提出了“坚持以人为本，建设和谐社会”的民生政治思想。民生政治的精髓，胡锦涛同志曾有明确定义：“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。”习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”因此，它应该体现以下几个层面的内涵：其一，民生政治以发展为基础。民生连着国计，连着发展。关注民生必须在发展生产力、发展经济的过程中实现。只有经济得到不断地发展，综合国力得到不断地增强，才能加大解决民生问题的力度，才能提高人民群众的生活水平；其二，民生政治以构建和谐社会为宗旨。社会和谐是人类永恒的应然追求。我们要建立的社会主义和谐社会是一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。因此，人类孜孜以求的和谐社会也当然就成为了新时期民生政治的主要价值取向之一；其三，人民是民生政治建设的主体。民生建设本质上是人民自己的事业，需要依靠人民共同建设。民生政治只有坚持共同建设、共同享有的原则，以人民群众为行动主体，充分发挥政府、社会组织等的作用，着力解决人民群众最现实、最关心、最直接的利益问题，才能让人民群众平等地分享改革开放的成果，确保社会公平正义；其四，民生政治保障公民权利与权益。“它强调人民是党和政府工作的出发点和归宿。这意味着考虑任何行政工作时，都必须把尊重人民群众的意愿、实现人民群众的利益、维护人民群众的权利作为根本前提”。[2](p10,11)民生政治要求采取切实行动提高人民群众的生活质量，“把‘人民拥护不拥护’、‘人民赞成不赞成’、‘人民高兴不高兴’、‘人民答应不答应’作为制定各项政策和方针的出发点和归宿，作为衡量党的政策对不对、工作好不好的根本依据”。[3](p104)

二、基本公共服务均等化：民生政治的时代命题

随着经济社会的发展，我们党和政府高度重视民生问题，在民生方面投入了大量的人力物力财力，取得了明显的成效，正如党的十八大报告所总结的那样：“改善民生力度不断加大，城乡就业持续扩大，居民收入较快增长，家庭财产稳定增加，衣食住行用条件明显改善，城乡最低生活保障标准和农村扶贫标准大幅提升，企业退休人员基本养老金持续提高。”但由于历史等方面的原因，我国的民生政治仍然存在着很多问题，具体来看，如城乡和区域发展不平衡、贫富差距扩大、与人民群众利益直接相关的事关注太少以及人的发展不全面等，关系到人民群众切身利益的公共服务投入不足，因此必须加大财政投入和制度保障，实现基本公共服务均等化，确保民众平等地享有基本公共服务。基本公共服务均等化就是公民平等地享有国家提供的基本公共服务，而不因户籍、性别、地区、身份等等受到歧视。在关系到人民生存、发展等最基本的权利方面，国家必须义不容辞地保障全体民众有尊严的生活，确保社会公平、正义，从而建立一个和谐、健康的社会。

由此，从政治学意义上来看，实现基本公共服务均等化，不断努力推进社会的公平与正义，更多地体现为一种人文和民生关怀，是当今民生政治的时代命题。

首先，基本公共服务均等化彰显了社会公平和正义的价值诉求。公平和正义是人类社会的共同理想，是法制社会的价值追求，是党和政府义不容辞的责任。维护和实现社会公平和正义与最广大人民的根本利益息息相关，关键就在于基本公共服务均等化。“公民享受教育、健康和最低生活保障等基本公共服务属于底线公正或底线伦理范畴，是必须满足的‘基本需要’”，[4](p45)体现了生存价值，是社会公平和正义的要求。

其次，基本公共服务均等化是社会主义的本质要求。基本公共服务均等化实质在于缩小群体、区域、城乡之间在关系到人民切身利益方面的基本权利的差距，让更广大的人民群众共享改革发展的成果，生活得更加幸福。这正是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的社会主义本质所要求的。此外，基本公共服务均等化要坚持以人为本，有利于保障人权和激发人们的创造性。政府推行基本公共服务均等化的价值取向在于，以人民群众的根本利益为执政核心，把维护人民群众的权利作为工作重中之重。

再次，基本公共服务均等化关系社会稳定和国家长治久安。只有实现基本公共服务均等化，保障人民的合法权益，才能维护社会稳定和保障国家长治久安。基本公共服务均等化旨在让人民平等地享受基本公共服务，统筹城乡发展、区域发展，构建和谐社会，具有重大的社会和政治意义。政府要改变传统的城乡二元公共服务体制和重城市轻农村，改变因政策、体制等方面的原因造成的城乡经济社会发展不均衡以及民众同国不同待遇的现状，让民众平等享受改革开放的成果。

构建和谐社会，促进社会公平正义，真正解决民生问题，就必须推行基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是当今时代赋予我们的历史使命，是民生政治的时代命题，关系到科学发展观的落实，社会主义和谐社会的建设，全面建成小康社会的目标实现，中华民族的伟大复兴等。

三、基本公共服务均等化的政府作为与制度保障

政之所兴在顺民心，政之所废在轻民生。是否顺民心、重民生，直接关系人心向背，事业兴衰。基本公共服务均等化关系到人民群众的切身利益，已经成为现时代民生政治的时代命题，基本公共服务供给的状况直接影响到和谐社会的构建、政治民生的实现。从当前推进基本公共服务的实践来看，我国的基本公共服务存在着明显的非均等化，具体表现为城乡基本公共服务不均等、重城市轻农村、区域差距扩大、与人民群众利益密切相关的公共服务投入过少等。因此，推进新时代的民生政治，完成十八大提出的“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”任务，实现基本公共服务均等化，政府必须做到以下几点：

（一）树立科学的治理理念，既要重效率更要重公平。政府治理理念是在特定时期政府的基本价值取向，具体表现为效率与公平。随着时代的变迁，效率与公平这一对立统一的矛盾体也是不断发展变化的。十一届三中全会以来我国以经济建设为中心，效率优先兼顾公平，使我国经济和社会取得了重大的进步，然而也产生很多问题，如政府行为企业化、经济发展粗放、资源过度浪费、环境污染严重，特别是由于分配不公造成城乡差距、贫富差距扩大等，这些都严重地影响了我国经济社会的发展。为此，十八大报告十分明确地提出“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”这就要求我们的政府在追求经济发展的同时，要更“注重公平”，加强社会建设，保障民生，加大与人民群众利益密切相关的基本公共服务投入。怎样处理好公平与效率的关系？这就有必要从价值取向和实现机制两个层面来分析。在价值层面，效率与公平是统一的，“效率是公平的基础，公平是效率的保证”；在实现机制层面，“应从各种机制的特性出发，寻求不同机制在功能分化基础上的协同，实现效率与公平的有机统一”，“效率问题主要由市场机制解决，政策机制重点解决的是公平问题”。[5](p26)因此，政府行为应当以追求公平为首要的价值目标，在公平优先的前提下，注重效率，实现公平与效率的和谐发展。在当前，政府重公平更多地体现在加大公共服务投入力度，特别是对那些贫困地区、弱势群体，改善他们的生产生活条件，保障他们的合法权益，在关系到人民最低生活标准的基本公共服务方面必须是均等或者是大致均等的，以缩小贫富差距，实现城乡一体化，促进我国经济社会又好又快发展。

（二）完善财政体制，建立与政治民生相适应的公共财政体制。公共财政是在市场经济条件下，政府为了弥补市场的缺陷，把一部分资源投入到公共产品以满足居民的需求，提高人民生活水平的行为。从国际经验上来看，西方发达国家都有一个完善的公共财政体制，既弥补了市场不足，又履行了政府公共服务职能。但由于受计划经济体制的影响，我国的公共财政体制存在着许多不足和缺陷。从国家在公共服务的提供上来看，和国外公共服务投入的力度相比，有着相当大的差距。逐步实现基本公共服务均等化已成为我国现阶段公共财政建设的重要内容。为此，必须建立基本公共服务财政投入与我国经济发展稳定增长的机制，让公共财政的阳光沐浴到全体人民，努力提高居民公共服务水平。当前，公共服务大多是地方政府提供的，而地方政府财政压力大，很多时候不是地方政府不愿意加大投入力度，更多时候是难解“无米之炊”。加大地方政府财政收入，是破解地方政府公共服务投入少的症结所在。为此必须完善分税制改革，建立与地方公共服务相匹配的财政体制，提高地方政府的财政收入。具体来看，一要明晰中央和地方的事权，在此基础上建立与事权相匹配的公共财政体制；二要加大和完善中央对地方的转移支付；三要完善地方税收体系，可以考虑将财产税等作为地方政府的主要收入来源。实现基本公共服务均等化，政府就要提供基本的、与当前发展水平相适应的、大致均等的公共产品和服务给社会成员。这就要求我们不仅要在新增加的公共服务上平等地分配，也要求改变历史上造成的公共服务不平等，为此政府必须对农村地区、落后地区加大财政投入力度，缩小与发达地区的差距，实现城乡基本公共服务一体化，实现社会的公平正义。

（三）明确政府职责，建立事权与财权相一致的公共服务体制。提供基本公共服务并实现服务均等化是各级政府共同的责任，是时代赋予党和政府义不容辞的职责，因此要合理分摊基本公共服务的责任与成本。然而，由于受计划经济体制的影响，我国政府职能模糊，定位不清，政企不分，管了许多管不了，本也不该由政府管的事情，而很多应该由政府来做的事情，却存在缺位，特别是我国基本公共服务。因此应明确地方政府的职责，并以法律的形式确定下来，在事权清晰的基础上，应根据财权与事权一致的原则，根据我国经济社会发展水平，逐步建立财政稳步增长机制，改革地方政府财权和事权不均衡的财政体制，建立和健全横向和纵向结合的转移支付制度，加大中央政府对地方政府的转移支付力度，促使基本公共服务投入规范化、制度化、法律化。通常像义务教育、社会保障、养老等基本公共服务应该由地方政府承担，不过，为了缓解一些地方财政压力，促使公共服务均等化、区域一体化和政治稳定等，中央及上级政府也可以承担些地方基本公共服务。此外，我国区域发展很不平衡，东部地区与中西部地区差距很大，东部地区有条件有义务在财力上支持中西部地区，促使全国公共服务均等化。同时由于一些基本公共服务更适合由中央和高级政府统一来提供，这样可以减少成本，提高公共服务的水平，可以考虑将某些基本公共服务明确规定由中央政府或者高级政府提供，基层政府只起配合的作用。[6]

（四）改进政府提供基本公共服务的方式，积极推进供给模式多元化。提供公共服务是政府的基本职能之一，但公共服务的提供和生产是两种不同的事情，公共服务的生产应该以效益最高为原则。长期以来，人们一直认为为居民提供公共服务是政府的职责，非政府组织和私人企业不应当涉足到公共领域，政府包揽了公共服务的提供、生产、分配全过程，这往往导致了公共产品生产效益低。事实上，从国际范围来看，特别是新公共管理运动以来，西方很多国家都将公共服务转交给私人企业、非政府组织来提供，政府更多地只是协调者、监管者，这极大地降低了行政成本并使公共服务具有规模效应，同时也使这些非政府组织获得了政府的支持和发展。这是值得我们借鉴的。根据实际情况，当前我国基本公共服务的生产和供给可有三种基本的方式：一是政府将一些基本公共服务民营化，即政府通过制定相关标准和制度规则，将一些基本公共服务通过合同承包、特许经营、出售和并购等方式交给私人企业、非政府组织来提供；二是补助和凭单，即政府通过对生产者和公共服务提供者进行补助，从而使他们更好地向居民提供服务。或者给特定的低收入消费者发放凭单，让其用凭单来自主购买基本公共服务，比如发放低收入者医疗劵、特困学生教育券、孤寡老人福利劵等等；三是直接生产，有些基本公共服务非由政府提供不可，即政府通过所属的公共部门直接提供公共服务，如社会治安、消防等。三者结合，优势互补。同时政府还必须进一步深化公共服务机构及事业单位的内部改革，提高他们的竞争力和工作效率，以便更好地改善民生。因此，要改变过去单一的政府公共服务生产模式，逐步形成政府、企业、非政府组织等多元化的供给模式，以便更好地实现基本公共服务均等化。

（五）建立健全科学合理的绩效评估机制，促使人、经济、社会、环境和谐发展。政府绩效评估，是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为进行分析、比较、评价和测量的行为。它是规范政府行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。当前，我国经济社会发展很不协调，特别是关于民生的发展很落后，基本公共服务发展很不均衡。之所以会如此，在很大程度上与现今政府实行的绩效评估体系存在缺陷和不足是分不开的。现行政府“唯GDP论英雄”，政府政绩考核过多地关注“GDP”的增长，地方官员为了晋升，不顾市场规律、地方环境、资源承受能力，靠大规模投资拉动经济增长，忽视与民众密切相关的公共服务，造成数字出官员，官员出数字。同时，政府绩效评估的主体和方式单一，很多地方的绩效评估流于形式，难以产生实质性的效应。因此，为了使相关服务均等化，我们必须：首先，建立全面、科学、合理的政绩观。建立科学合理的政绩考核观，将科学发展观纳入到政府绩效考核指标里，促使政府按照科学发展观的要求推进各项事业的改革和发展。其次，政绩评价、考核要坚持全面的观点。这就要求在各个方面坚持以人为本，促进人的全面发展，不仅仅包括经济方面，还体现在政治、社会、文化方面都要充分实现人的自由发展，特别是要将与民众息息相关的基本公共服务纳入到政绩考核里，把提升居民的幸福指数作为政府官员晋升的重要标准。再次，政府绩效评估模式要多元化。当前在政府绩效评估中政府既做运动员也做裁判员，政绩考核往往是由某个领导、某个部门说了算，而有效地评估模式往往是政府、人大、政协、民间机构共同参与和配合。所以，“在当前和今后一个时期，应当结合我国的国情，……构建以政府为主导，人大、政协、第三部门、社会公众以及社会性评估机构共同参与的政府绩效评估模式”。[7](p91)

当前，我国正步入一个崭新的民生时代。在这样的一个新时代，让人人平等分享发展的成果，平等享受基本的公共服务，建立一个公平和谐的社会，既是时代和社会主义本质的要求，也是我们政府义不容辞的使命。虽然，基本公共服务均等化不是要求每个人平均地享受公共服务，但是，人们所享有的基本公共服务应大体均衡，在关系到生存、发展等权利方面的基本公共服务必须是平等的。这是赋予我们社会正义与和平的基础，也是民生政治这个时代对我们国家和政府所作的时代要求。如果任由基本公共服务差距不断扩大，不仅会导致这个社会畸形发展，激发社会矛盾和冲突，不利于实现科学发展观，脱离社会主义本质，更背离了民生这个时代主题。因此，只有做到如习近平总书记所指出的“必须使发展成果更多更公平惠及全体人民”，让人人平等享受基本公共服务，才能使我们的社会成为一个民生、民主、公平和谐和文明的社会，才能真正更好地建成人民心中向往的“美丽中国”。

[1]田新文.民生政治：理解政治生活变化的新视角.[J].社会主义研究，2008，（4）.

[2]姜纪垒，任阿娟.民生政治：改革开放30年政治发展的新视野[J].昌吉学院学报，2009，（1）.

[3]张敏.中国特色社会主义民生思想初探[J].湖南大众传媒职业技术学院学报，2009，（5）.

[4]周明海.政治民生视域下的基本公共服务均等化：功能与对策[J].中共天津市委党校校报，2009，（2）.

[5]陈庆云，等.论公共管理中效率与公平的关系及其实现机制[J].中国行政管理，2005，（11）.

[6]项继权.基本公共服务均等化：政策目标与制度保障[J].华中师范大学学报，2008，（1）.

[7]张立荣，冷向明.基本公共服务均等化取向下的政府行为变革[J].政治学研究，2007，（4）.