新中国成立以来我党反腐廉政建设的回顾与展望

2013-04-10张海涛朱立恒

湖北社会科学 2013年12期

关键词：领导集体治本腐败

张海涛，朱立恒

（1.中国联通集团公司综合部，北京 100033；2.国家行政学院科研部，北京 100033）

新中国成立以来我党反腐廉政建设的回顾与展望

张海涛1，朱立恒2

（1.中国联通集团公司综合部，北京 100033；2.国家行政学院科研部，北京 100033）

新中国成立以来，我党历代领导集体高度重视反腐廉政建设工作。党的第一代领导集体大力开展思想教育活动，积极发动群众，建立健全党内与党外监督机制，严厉惩罚腐败分子。党的第二代领导集体确立了“两手抓，两手都要硬”的总体方针，加强反腐法制建设，重视通过制度、体制改革遏制腐败。党的第三代领导集体确立了“标本兼治、综合治理”的指导方针，建立健全反腐体系，广泛开展国际合作。以胡锦涛为核心的领导集体，推进更加注重治本、预防和制度建设的“三位一体”反腐战略格局。立足当前，展望未来，全面深入推进反腐廉政建设，需从加强预防与治本的力度、特色惩防体系建设以及各项反腐措施的执行力等方面推进。

反腐廉政建设；综合治理；惩防体系；执行力

正如《中国的反腐败和廉政建设》白皮书所言：“腐败是一种社会历史现象，是一个世界性的痼疾，也是社会公众十分关注的问题。反对腐败，加强廉政建设，是中国共产党和中国政府的坚定立场。”新中国成立以来，我党历代领导集体高度重视反腐廉政建设工作，成效卓著，积累了丰富的经验。本文拟对这一历史进程进行回顾，并立足当前，展望未来，期冀对今后反腐廉政建设工作的有效开展有所启迪。

一、第一代领导集体

1949年新中国成立后，中国共产党由领导革命的党和局部执政的党转变为执掌全国政权的执政党，地位的变化导致党内享乐主义、特权主义、官僚主义等不良作风滋生，贪污受贿现象随之涌现，而帝国主义也对社会主义国家公开推行“和平演变”的战略活动，企图用二三十年的功夫吞没社会主义国家。在这样的国内外社会背景下，以毛泽东为核心的党的第一代领导集体充分认识到腐败现象的危害，对反腐廉政建设予以高度重视。1951年11月，毛泽东在《中央转发邓小平关于西南区党政军三个会议情况报告的批语》中指出:“需要来一次全党的大清理，彻底揭露一切大中小贪污事件，而着重打击大贪污犯，对中小贪污犯则采取教育改造不使重犯的方针，才能停止很多党员被资产阶级所腐蚀的极大危险现象，才能克服二中全会所早已料到的这种情况，并实现二中全会防止腐蚀的方针。”[1](p524)

具体而言，以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体主要从以下几个方面展开反腐倡廉建设：

1.大力开展思想教育活动。为了保持党的纯洁性，提高党的干部的政治思想水平，针对党员干部思想上存在的问题，党的第一代领导集体大力开展了整风运动。毛泽东同志指出，“要使几亿人口的中国人生活得好，要把我们这个经济落后、文化落后的国家，建设成为富裕的、强盛的、具有高度文化的国家，这是一个很艰巨的任务。我们所以要整风，现在要整风，将来还要整风，要不断地把我们身上的错误东西整掉，就是为了使我们能够更好地担负起这项任务”。[2](p275)他特别着重于从思想上建设党，提出党员不但要在组织上入党，而且要在思想上入党，经常注意以无产阶级思想改造和克服各种非资产阶级思想。这是毛泽东同志结合我国国情和我们党的实际情况，对马克思主义建党学说的丰富和发展。[3](p90)

2.积极发动群众。党的第一代领导集体始终把“和最广大的人民群众取得密切的联系，看作共产党人区别于其他政党的一个最显著的标志”，并认为“只要依靠人民，世界上就没有攻不破的‘法宝’”。[4](p153)在对待腐败问题上，也坚持这一观点，主张通过发动群众，依靠群众的力量开展专项反腐败斗争。整风运动以及“三反”、“五反”、“四清”、新“三反”、反贪污斗争、“一打三反”等实际上都是群众运动。

3.建立健全党内与党外监督机制。党的第一代领导集体十分重视监督在反腐廉政建设中的作用。党中央分别于1949年和1955年先后做出了《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》和《关于建立党的中央和地方监察委员会的决定》，各级纪律检查委员会和各级监察委员会作为党内重要的监督机构，对打击与惩治违法违纪行为和各种腐败现象发挥了重要的作用。

1949年9月第一届政协会议决定设立最高人民检察署，同年12月颁布了《最高人民检察署试行组织条例》，规定检察机关的职权包括检察各级政府机关、公务人员和国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令，从而把检察国家工作人员中的严重违法乱纪、侵犯公民民主权利的犯罪行为当作检察机关的一项重要任务。

新中国成立初期，在中央人民政府和各地新政权的人事安排中，民主党派和无党派人士占有相当的席位，在一定程度上发挥了对共产党的监督作用。

此外，党中央还非常重视舆论监督，要求“从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争……凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，应在报纸上广为揭发。”[5](p255)

4.严厉惩罚。毛泽东在《中央关于“三反”斗争必须大张旗鼓进行》的电报中指出：“轻者批评教育，重者撤职、惩办，判处徒刑（劳动改造），直至枪毙一大批最严重的贪污犯，全国可能须要枪毙二万至几万贪污犯才能解决问题。”显示出党中央严惩腐败分子的决心。比如在“三反”运动中，查实贪污1000万元以上的共10万余人，贪污金额达6万亿元（旧币），判处有期徒刑的贪污犯9942人，判处无期徒刑的67人，判处死刑的42人，死缓9人。[6](p145)

由上述，新中国成立后，特别是在社会主义改造与建设时期，党的第一代领导集体所开展的反腐廉政建设工作，清除了一批腐败分子，制止了一些违法乱纪的腐败行为，密切了党群干群关系。这对于新生的人民政权的巩固，对于执政党队伍的纯洁等具有重要意义。

二、第二代领导集体

十一届三中全会以后，全党的工作重心转移到经济建设上来，党中央作出了实行改革开放的历史性新决策。在这种新形势下，一些党员干部没有抵挡住拜金主义、享乐主义和极端个人主义等资产阶级腐朽思想与观念的侵蚀，走上了腐化堕落之路，严重影响到了社会主义各项建设的顺利推进。党的第二代领导集体敏锐地觉察到了这一状况，指出，“如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会改变面貌的问题”。[7](p402-403)

以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，在继承党的第一代中央领导集体反腐经验的基础上，反腐廉政建设工作有了以下鲜明的发展：

1.确立了“两手抓，两手都要硬”的反腐廉政建设的总体方针。以邓小平为核心的党的第二代领导集体严厉批判只抓经济建设，忽视反腐败工作的错误行为。并在此基础上创造性地提出了一手抓教育，一手抓法制；一手抓改革开放，一手抓惩治腐败；一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设等“两手抓，两手都要硬”的反腐斗争的总体方针，进而反复强调，在整个改革开放过程中都要反对腐败，越是改革开放，越要反对腐败。[8](p325)

2.强调法制建设。1983年党的十二大决定，为了使党风根本好转，从1983年下半年开始，用三年时间分期分批对党的思想、作风和组织进行全面整顿。据统计，在1987年5月，历时三年半的全国整党基本结束时，通过党员登记和组织处理，开除党籍的有33896人，不予登记的有90069人，缓期登记的有145456人，受留党察看等党纪处分的有184071人。通过这次整党，党内存在的思想、作风、组织严重不纯等状况有了明显改变。以邓小平为核心的党的第二代领导集体更加注重法制建设。邓小平曾强调指出，“现在，从党工作来说，重点是端正党风，但从全局来说，是加强法制……没有法制不行。……廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些”。[8](p163,379)

3.通过制度、体制改革遏制腐败。改革开放之初，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体就意识到领导、组织制度、体制在反腐廉政建设中的重要作用。在干部组织制度上，废除领导职务终身制，使党政机关等公共机构的工作职责、权限范围及公职人员的选拔、考核、任免、培训等制度都有明确规范。在干部人事制度方面，精兵简政，提高工作效率。在党的领导方式上，实行党企分开，党政分开，政企分开，防止以党代政、政企不分和党政干部经商办企业等现象发生，避免公务员利用企业贪污收贿，假公济私。

此外，在监督体制方面，党的第二代中央领导集体在恢复重建文革期间被取消的行政监督、检察监督的基础上，强化党内监督、人大监督、民主党派监督、舆论监督等多种监督机制。应当指出的是，在监督机制方面，党的第二代中央领导集体不提倡以群众运动的方式开展民主监督。邓小平同志曾指出，“打击经济犯罪活动，我们说不搞运动。这一是因为反腐败是一个长期的经常的斗争，不可能通过一两次政治运动就可以解决。二是因为搞运动容易“犯简单化、扩大化的‘左’的错误”。

总之，在党的第二代中央领导集体执政期间，反腐廉政建设取得了明显成效。据统计，从1982年4月至1983年4月底，全国已揭露出并依据党纪国法立案审查各类经济犯罪案件共19.2万件，全国投案自首、坦白交待各种经济犯罪问题的共2.4万人。有8500多名党员被开除党籍，近3万人被判刑。[9]另据统计，在1982年到1986年严厉打击经济犯罪斗争中，全国各级法院共受理经济犯罪案件约26万件，此间共判处经济罪犯31.3万人。1986年全国法院已判处的严重经济犯罪分子中，处10年以上有期徒刑、无期徒刑直至死刑的，比1985年增加了56.23%。[10](p44)

三、第三代领导集体

自进入20世纪90年代以来，我国开始建立社会主义市场经济体制，在新旧体制转换过程中，腐败现象滋生蔓延并呈现出一些新动向，如群体腐败呈上升趋势、腐败行为主体从基层向中层和高层领导干部发展；腐败行为从一般经济管理部门扩散到了党政领导机关、组织人事部门、行政执法机关和司法机关等要害部门、重大腐败犯罪或者说腐败大案要案呈上升趋势，等等。[11]党的第三代中央领导集体在继承和发展党的第一代、第二代中央领导集体反腐智慧的基础上，对反腐廉政建设展开了新的部署。

1.提出了“坚持标本兼治”的指导方针。尽管党的第二代领导集体的实践经验表明，依靠法制开展反腐斗争能够对腐败现象起到一定的抑制作用，但是，这种方式毕竟是头痛医头、脚痛医脚的做法，并不能从根本上遏制腐败现象的发生。因此，以江泽民为核心的中央领导集体在继承和发扬党的第一代、第二代中央领导集体反腐思想的基础上，越来越注重从源头上预防和治理腐败。1997年党的十五大报告中确立了“坚持标本兼治”的反腐廉政建设指导方针。

2．在机制上形成防止和惩治腐败的合力。第三代领导集体在反腐败斗争和党风廉政建设中，逐步形成了一套有效的领导体制和工作机制，这就是：党组织统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与。这种领导体制和工作机制突破了体制上的障碍，调动了各方面积极性，形成了整体合力。

3.广泛开展国际合作。随着全球化进程的加快，腐败行为也出现了跨国化的发展趋势，贪官携款逃往国外的现象日渐加剧。世界各国已经充分意识到腐败不再是某一个国家的内部事情，而是世界各国共同关心的话题。作为负责任的大国，我国提出了开展反腐败国际合作的原则：相互尊重主权，平等互利；承认和尊重各国不同的国情及由此产生的反腐败斗争的特殊性，反腐败体制和机制应当与各国实际相适应；合作要循序渐进，注重实际成效，重点加强司法协助、引渡、追缴和返还腐败资产等方面的有效合作。这三点原则受到了国际社会的高度赞赏，对消除分歧、促进合作起到了积极作用。[12]

第三代领导集体探索出一条适合我国现阶段基本国情的有效开展反腐倡廉的路子。根据中纪委会同有关部门调查，2002年受访群众中有74.44%的对反腐败成效表示认可、69.36%的认为腐败现象蔓延的势头得到了一定遏制、68.86%的对反腐败斗争有信心，分别比1996年的调查结果提高了12个、13个和10个百分点。国际社会对我国反腐败和廉政建设所取得的巨大成就也给予了积极评价。

四、以胡锦涛为核心的领导集体

党的十六大以来，我国改革发展进入关键阶段，反腐败斗争处于重要时期。以胡锦涛为核心的领导集体在坚持科学发展观的指导下，着力建立健全惩治和预防腐败体系，在严厉惩治腐败的同时，更加注重治本、预防和制度建设，形成了“三位一体”的反腐战略格局，反腐倡廉工作取得了新的突破。

1.更加注重治本。在深入推进改革和制度创新、进一步做好治本抓源头上谋突破，最大限度地减少腐败现象滋生的土壤和条件。深入推进干部人事制度改革，严厉整治跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题。深入推进公正廉洁执法，加快司法体制和工作机制改革，强化对司法活动的监督。继续深化行政管理体制、财税管理体制、投资体制、金融体制和国有资产管理体制改革，努力在重要领域和关键环节上取得新突破。

2.更加注重预防。在全党开展深入学习实践科学发展观活动和创先争优活动，坚持把以人为本、执政为民贯彻落实到党风廉政建设和反腐败工作中，着力解决群众反映强烈的突出问题。围绕社会主义核心价值体系建设，加强对领导干部的理想信念和宗旨教育、党性党风党纪教育、从政道德教育。广泛宣传反腐倡廉决策部署和成果经验，发布《中国的反腐败和廉政建设》白皮书。建立完善反腐倡廉网络舆情收集、研判、处置、引导机制。深入开展廉政文化创建活动，廉政文化的影响力不断扩大。

3.更加注重制度建设。加强反腐败国家立法，出台刑法修正案（七）和修正案（八），修改刑事诉讼法、行政监察法等法律，制定或修订《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内法规，反腐倡廉法规制度体系基本形成。社会信用体系建设、制度廉洁性评估等工作取得积极进展。

在以胡锦涛为核心的中央集体的领导下，反腐廉政建设取得明显成效。比如2003年至2009年，各级人民检察院共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权案件24万多件；全国共查处商业贿赂案件69200多件，涉案金额165.9亿元；2009年，共对7036名领导干部进行了问责。[13]

五、未来展望

新中国成立以来，党的历代领导集体在不同的历史发展阶段，根据当时的社会形势与需要，对反腐廉政建设进行了积极探索，每一代领导集体的探索都不乏创新思想与实践，积累了宝贵的经验，为未来我国反腐廉政建设提供了坚实的智力支持与制度基础。到目前为止，我国反腐廉政建设的总体发展方向已经基本明确，惩防体系的框架也逐渐清晰并已经付诸实施，成效显著。当前我国已经站在了全面深入推进反腐廉政建设的新起点。立足当前，展望未来，笔者认为我们可以从以下方面全面深入推进反腐廉政建设：

1.加大预防与治本的力度。根据实践中适用反腐措施相对于腐败现象发生的时间，可以分为“事前预防”与“事后惩罚”两类，虽然事后惩罚措施对于遏制腐败现象具有一定的积极意义，然而，毕竟腐败行为对国家、社会的损害已经发生，其中有些损害难以弥补、有些损害弥补所需的司法与社会成本太大，这样看来，“事后惩罚”虽然必要，但只能作为不得已的补充措施。也就是在这个意义上，才有了“预防胜于治疗”的说法。事前预防不但成本小，而且不会有实际损害的发生。另外，根据实践中反腐措施的实施效果，可以大致划分为“治标”与“治本”两种类别，其中直接针对腐败现象，在反腐斗争中能够产生立竿见影的效果的，属于“治标”一类，比如给予腐败分子刑事处罚。从根本上铲除腐败现象得以生存的土壤的做法则属于“治本”一类，比如改革腐败得以产生的制度、体制、机制环境。虽然“治标”与“治本”两类措施在腐败综合治理中都是必要的，但很显然，“治标”是权宜之计，而“治本”才是彻底消除腐败现象的出路。

在笔者看来，反腐廉政建设加大预防与治本力度的方法，一方面应当大力加强治本手段的建设。教育、制度、体制机制改革等是典型的治本手段，比如可以从丰富教育内容、完善教育方式、增强教育实效性等方面加强廉政教育工作；从完善法律制度、人事任免制度、监督制度、检查制度等内容方面加强制度建设；从深化投资体制、金融体制、司法体制改革等来健全机制。另一方面，应当从更深层次挖掘治标手段的治本作用。比如在做好查办案件工作的同时，及时通报案件查处情况，通过建立整改、反思等措施，认真分析研究案发特点、原因与规律，查找问题，提出有针对性的完善意见和改进措施，真正做到以案施教，以案促改，以案提效，从源头上预防案件的发生，充分发挥查办案件的治本功能。

2.加强各行业、单位的特色惩治与预防腐败体系的建设。《纲要》与《规划》中所描述的惩防体系毕竟是一个宏观的指导性框架，虽然其所构建的战略框架和战略目标定位是科学的、合理的，但是，每个行业毕竟都各具特点，因而《纲要》与《规划》的深入贯彻执行还必须从本地区、本部门、本单位的实际情况出发，制定出切实可行的措施，既不能借口“特殊”而不执行，也不能一切照转照搬照抄。因此，全国上下在落实《纲要》与《规划》的过程中，应该大胆探索，勇于实践，创造性地实施。这即是个体推进的涵义。比如目前国资委正在领导中央企业，结合中央企业的具体特点，探索将惩防体系植于企业内部控制和全面风险管理制度之内、融入企业管理体系之中的具有中央企业特色的“五道防线”框架体系，即“依托推进企业风险管理组织协调，构建腐败风险预警防线；依托推进企业文化建设组织协调，构建思想道德防线；依托健全公司治理结构组织协调，构建决策风险防线；依托健全企业内部控制组织协调，构建权力运行风险防线；依托健全责任追究机制组织协调，构建惩戒防线。”[14]这种探索值得推广。

在笔者看来，未来只有各个行业甚至单位，分别根据党中央的部署，建立起各自独具特色的惩防体系，惩防体系建设这一重大战略决策才会真正体现出其旺盛的生命力，才会日臻完善，切实实现对全国反腐倡廉建设工作的指导，我们建设廉洁国家、廉洁社会的宏伟目标才会最终实现。

3.保障各项反腐措施的执行力。反腐廉政建设的战略部署、策略设计等最终能够发挥实际效果，关键要看其执行力如何。正如“徒法不足以自行”，反腐廉政建设工作必须要有一定的机制督促执行。在笔者看来，确保反腐廉政建设工作的执行力，主要可以从建立健全以下机制着手：

一是激励机制。激励机制是调动反腐廉政建设工作主体积极性的机制。激励机制的建立健全有助于提高反腐倡廉工作主体自觉主动执行有关任务。实践中可以采用建立健全与奖金、福利、升职等挂钩的方式进行运作。

二是责任机制。责任机制是保证惩防体系建设工作有序化、规范化的机制。责任机制的核心是明确任务分工。未来一方面应当继续在总体上围绕责任分解、责任追究等环节，完善检查规范、完善反腐倡廉岗位责任通知书制度、第一责任人述责制度等；另一方面，还应当探索抓好二级单位、三级单位领导班子党风廉政建设责任制与增强其履行“一岗双责”的责任意识的问题，以推动责任机制的深入展开。

三是评价机制。评价机制是一定的主体对反腐廉政建设的工作成果与存在的问题进行评估，以判断其是否符合建设目标的机制，包括评价主体、评价内容、评价方法等内容。在评价主体方面，各行业都应建立评价中心，该中心可由在本行业主管部门、有关专家等组成，负责评价工作的组织、调查、分析、宣传工作。在评价内容方面，可以设置一定的评价指标体系，即将指标分类细化，设定权重与目标值，并分阶段设定，从而建立科学的评价指标体系。指标体系具体包括客观指标与主观指标。客观指标可以由惩治腐败力度增减指标、反腐法制化进程加速指标、教育、制度、监督效应指标、运用惩防体系解决突出问题指标等构成。主观指标由群众关于党风政风满意率指标、群众参与反腐相对数指标、群众信访举报结构动态指标等构成。在评价方法方面，可综合采用听取汇报、实地检查、问卷调查、网上调查、个案深度调查、定期走访、考核等多种方法。此外，对评价结果的应用也是评价机制的应有组成部分。评价的结果应用于被评价单位，对其有关问题解决的促进作用自不待言，而针对共性问题出台法律规范与政策等，其所具有的普遍指导意义与应用价值则更大。

[1]毛泽东.建国以来毛泽东文稿：第二册[M].北京：中央文献出版社，1988.

[2]毛泽东文集:第7卷[M].北京：人民出版社，1999.

[3]中共中央宣传部理论局组织.马克思主义党的建设理论学习纲要[M].北京：当代中国出版社,1991.

[4]毛泽东选集：第5卷[M].北京：人民出版社,1977.

[5]毛泽东文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999.

[6]薄一波.若干重大决策与事件的回顾（上）[M].北京：中共中央党校出版社,1991.

[7]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社,1994.

[8]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[9]党和政府决不容许腐败——新中国成立以来反腐败斗争的回顾[J].中国监察，1999，（10）.

[10]刘立宪.新世纪反贪污对策研究[M].北京：中国方正出版社，2001.

[11]何增科.中国转型期腐败和反腐败问题研究（上篇）[J].经济社会体制比较，2003，（1）.

[12]史文杰.携手布下全球反腐“天网”[N].中国纪检监察报，2005-12-11（1）.