论环境监管不作为的国家赔偿责任

邓可祝

（安徽工业大学，马鞍山 243005）

●法学论坛

论环境监管不作为的国家赔偿责任

邓可祝

（安徽工业大学，马鞍山 243005）

因环境监管不作为造成环境污染时，行政机关承担国家赔偿责任对于保证公民获得足够赔偿、促使行政机关积极履行监管职责具有重要作用。环境监管不作为的国家赔偿具有法律和司法解释的依据，而如何判断环境监管不作为是确定国家赔偿的关键。我国应根据环境监管不作为在环境污染中的作用来确立国家赔偿的责任种类，并完善各类环境监管不作为国家赔偿的程序。

环境监管不作为；国家赔偿；责任形式；赔偿程序

目前，我国每年都发生大量环境污染事件，而这些事件往往又与政府的环境监管不作为密切相关。例如，据中央电视台2013年1月26日“焦点访谈”报道：河南省永城市为了发展本地经济，违反2009年国务院“关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知”的规定，将112公顷土地分成11批次报批（目的是将每次征地的面积都控制在省级批准权限内），让原先的一个小钢铁厂急剧扩张，并且没有经过环境影响评价就让该企业从事生产。经过扩建的钢铁厂，给周围几个村庄的农民造成了连续三年烟霾污染和噪音污染的不良影响。在这一事件中，环境监管不作为与当地的污染就有着直接的关系。

当环境监管不作为是导致污染的原因时，弥补受害者的损失，可以有三种方式：一是追究企业的环境侵权责任，因为企业是直接的侵权人；二是实行国家补偿，因为企业的环境污染行为是一种有益社会的正当性行为，因此可以利用国家财政对受害者进行赔偿，即由国家承担补偿责任，特别是找不到具体的污染企业时，更是如此；①陈德敏：《环境法原理》，法律出版社2008年版，第324页。三是实行国家赔偿，因为行政机关的环境监管不作为是一种违法行为，符合国家赔偿的条件。这三种责任形式，各有其利弊：第一种方式可以有效地追究企业的责任，体现了环境责任原则，即污染者付费，但这种责任形式没有追究行政机关的不作为责任，同时，如果企业没有赔偿能力，受害者的损失就不能得到充足补救；第二种形式可以使受害者得到充足赔偿，但不能体现污染企业和国家应承担的责任；第三种形式可以弥补前两者的不足，同时也可以有效地体现公平原则，国际上许多国家都采用这样的赔偿原则，当然也存在着具体责任追究程序的实现问题。

环境监管不作为造成的环境污染赔偿，涉及到污染企业、行政机关和受害者这三个主体，企业是直接侵权人，行政机关只是间接的侵权人，但由于环境监管不作为对环境污染负有一定的责任，因此要求行政机关承担国家赔偿责任，既符合公平原则，也可以促进行政机关积极履行职责。

一、环境监管不作为国家赔偿原理

在行政法治发展的早期，国家是“夜警国家”，只承担有限的社会职能，此时的行政不作为赔偿，主要是一种国家没有履行保护公民人身和财产的职责而导致损害的赔偿。随着社会的发展，现代行政向着积极行政发展，国家由过去消极地维护社会秩序、保证国民安全变成了积极地为社会提供各种福利和公共物品。在环境保护方面，政府负有保证社会基本环境质量、提供环境公共物品的职责，行政机关应对企业的环境利用行为进行监管，保证其遵守国家环境法律，避免环境污染的发生。当行政机关没有尽到职责造成环境污染时，不仅企业存在着侵权责任，行政机关也存在着侵权责任。因此，当存在环境监管不作为造成环境污染时，行政机关承担国家赔偿责任是符合现代法治要求的。

（一）体现了现代政府的风险规制责任

随着社会的发展，社会风险大量出现，我们正处于“风险社会”，例如在食品安全、道路交通和环境污染等方面，这些风险是个人无法抗拒，也无法依靠个人的力量来预防的，此时就需要国家对风险进行统一的规制，政府需要承担大量的规制职责。政府应认真履行风险规制职责。当履行职责存在着违法性时，就要承担相应的责任。“政府规制已经普遍渗透到了我们社会生活的方方面面……要是政府未能对风险进行规制，出现了风险事故，人们就会将责任归咎到政府头上，要政府承担责任，让政府对相关的权利被侵害者给予救济。”①[英]卡罗尔．哈洛：《国家责任：以侵权法为中心展开》，涂永前、马佳昌译，北京大学出版社2009年版，第16-17页。可见，政府没有能够履行风险规制职责，就应承担国家赔偿责任，这是现代政府权责一致性的基本要求。

（二）保证受害者得到足够的赔偿

按照侵权责任原理，在环境污染事件中，受害者的损失应由污染企业承担，这体现了责任自负原则。但由于目前我国属于环境问题高发期，环境污染事件大量出现，而环境污染造成的损失往往十分巨大，加上我国还没有实行环境责任保险制度，一些企业赔偿能力有限，往往无力对受害者进行足够的赔偿。这不仅对受害者是不公平的，也不利于社会稳定。

当企业不能赔偿其污染损失时，如何对受害者损失进行弥补，是现代法律需要解决的一个重要问题。现代许多国家有对受害者进行补偿的制度，如刑事犯罪受害者补偿制度，但那是在国家没有过错情况下的补偿制度，完全是为了保证受害者及其亲属的正常生活。而在环境监管不作为造成污染时，由国家承担一定的赔偿责任体现了现代侵权法的作用，正如学者所言：侵权行为法在衰退的福利服务中发挥最后防线的作用，即“侵权行为法已成为福利国家的最后一个岗哨”。②同注①，第15页。由国家承担环境污染的侵权责任，可以有效地保证受害者得到足够的赔偿。

（三）抑制政府在环境监管方面的消极不行为

政府负有监督企业的环境利用行为，制裁其环境违法行为，保证本区域环境质量的基本职责。但在我国现阶段，环境问题具有非常明显的独特性，即“信仰发展主义的政府(特别是基层政府)与能够带动GDP扩张的污染企业之间的密切结合，以及普遍存在的地方政府保护污染企业的现实。”③张玉林：《社会科学领域的中国环境问题研究》，《浙江学刊》2008第4期，第27-33页。由于地方政府对于经济发展的渴望，普遍存在着重经济发展而轻环境保护的倾向，一些地方甚至存在着打击群众自发地维护环境权益的行为。政府环境监管不作为就成为一种较为普遍的现象。通过追究环境监管不作为的国家赔偿责任，一方面要政府承担一定的经济赔偿责任，另一方面可以因此追究相关工作人员的行政责任。这样，可以遏制地方政府重经济发展轻环境保护的趋向，促使其履行环境保护的职责，减少环境污染行为的发生。

二、环境监管不作为国家赔偿的依据

我国的国家赔偿制度，经历了一个发展过程，即从开始的追究行政机关违法的积极作为责任，到追究行政机关应申请的消极不作为责任，再到追究行政机关的依职权消极不作为责任。虽然环境监管方面并没有专门的法律规定和案例，但其他方面的国家赔偿法律规定和案例也对我们理解环境监管不作为的国家赔偿具有重要意义。

（一）环境监管不作为的赔偿依据

1.环境监管不作为赔偿的法律依据。根据《国家赔偿法》规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，应对受害人予以国家赔偿。这是环境监管不作为国家赔偿的最直接的法律依据。值得注意的是，关于国家赔偿的归责要件，修改前的《国家赔偿法》将国家赔偿的行为要件界定为“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权”，修改后的《国家赔偿法》将“违法”二字去掉，这似乎是将原来的违法归责原则改为了多元化的归责原则。但正如一些学者指出的，“倘若就行政赔偿而言，结合该法第2条第1款和第3、4条关于行政赔偿范围的表述，修正后的国家赔偿法在行政赔偿领域仍然实行单一的违法责任原则”。①林卉：《怠于履行公共职能的国家赔偿责任》，《法学研究》2010年第3期，第163-174页。这种见解是正确的。在这一立法背景下，如果能够认定环境监管不作为是一种违法行为，在违法责任原则下，如果同时符合其他条件，环境监管不作为的国家赔偿符合《国家赔偿法》规定，要求监管主体承担国家赔偿责任具有《国家赔偿法》的依据。

2.环境监管不作为赔偿的司法解释依据。原《国家赔偿法》并没有规定不作为行为的国家赔偿责任，2001年最高法院在《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(法释〔2001〕23号)指出：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。”从司法解释中可以明确：1）不履行法定职责的行为，确属行政赔偿范围；2）不行使职权或怠于行使职权的不作为行为也属于“行使职权”行为的范围。②杨小军：《怠于履行行政义务及其赔偿责任》，《中国法学》2003年第6期，第49-55页。这一司法解释在实践中发挥了积极作用，得到了理论界的支持，加上修改后的《国家赔偿法》也只将“行使职权”作为国家赔偿的条件，因而，结合国家赔偿法和司法解释，环境监管不作为造成公民损害的应该给予国家赔偿。

当然，上述司法解释针对的是应申请的行政不作为情形。对于依职权的行政不作为的国家赔偿问题，1999年《最高人民法院关于劳动教养管理所不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》认为：“重庆市西山坪劳动教养管理所未尽监管职责的行为属于不履行法定职责，对刘元林在劳动教养期间被同监室人员殴打致死，应当承担行政赔偿责任。”对于行政机关依职权不作为，导致了受害人死亡，应承担国家赔偿责任。这一司法解释，实际上也解决了依职权不作为的国家赔偿问题。

从现有的法律规定和司法解释可知，对于不履行职责而导致受害人遭受损害的，如果也符合其他的条件，行政机关是应承担相应的国家赔偿责任的。在环境污染侵权纠纷中，大量存在的环境监管不作为，只要符合国家赔偿的其他条件，受害者就可以要求行政机关承担相应的国家赔偿责任。

（二）我国国家赔偿的司法实践

虽然我国因环境监管不作为导致的污染事件较多，但还没有行政机关因此承担国家赔偿责任的案例。目前对此类污染事件处理的通行做法是：当出现了环境污染事件，特别是这些事件成为公共事件时，各级政府一般会承担受害者的检查和治疗费用，或者各级政府要求企业承担相关费用，当企业无力承担时再由政府承担相关的费用。但由政府承担的检查和治疗费用的性质是什么，并没有明确的界定。其他领域的案例，或许对环境监管不作为的国家赔偿具有参考价值。

因行政不作为而出现的赔偿案件中，主要的典型案件有：1）在丁卫义诉临海市公安局不作为行政赔偿案中，台州市中级人民法院认为公安局在被害人被打伤过程中负次要责任,承担40%的赔偿责任；2）在尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案中，卢氏县人民法院认为，原告没有派人值班或照看对被盗财产也负有责任，因此被告公安局承担50%的赔偿责任；2）在李尚英等与广饶县交通局不履行法定职责行政赔偿上诉案中，常德明驾驶摩托车送儿子常康宁上学，途中摩托车在公路堆放的猪粪上滑倒，被随后驶来的小型拖拉机碾压，父子皆亡案中，法院认为被告未尽到管理责任，但主要的侵权责任是小型拖拉机，因此被告应承担5%的赔偿责任。

上述三个案件中，有一个共同的特点，即“法院根据行政机关的责任大小，按照一定比例(或50%，或40%，或5% )确定国家赔偿的数额”。①王贵松：《危险防止型行政不作为的赔偿责任承担》，《学习与探索》2009年第6期，第109-113页。可见，我国的司法实践对于行政不作为造成的损害，要求行政机关根据一定比例给予国家赔偿。

（三）我国现行司法实践存在的问题

从我国的司法解释及相关案件来看，环境监管不作为国家赔偿制度存在的问题主要是：一是环境监管不作为国家赔偿案件空白。目前还没有因环境监管不作为而造成的环境污染要求国家赔偿的案件。虽然一些环境污染事件由政府承担一定的检查和治疗费用，但这只是为了维护社会稳定而采取的临时性措施，并非制度安排。二是对于行政不作为国家赔偿性质的界定和比例的划分问题。目前是将此类国家赔偿定性为连带责任之债，并根据行政机关不作为在侵权中的作用按比例进行赔偿，即将国家赔偿的责任比例加以划分。就环境监管不作为造成的环境污染而言，行政机关的行为与企业的行为是一种不真正连带责任，很难按比例划分其责任。三是当行政机关承担国家赔偿责任后，是否可以对污染企业进行追偿，以及如何追偿的问题。由于我国的国家赔偿是按一定比例来承担的，并不存在对污染企业的追偿问题。而这在环境监管不作为国家赔偿中是非常重要的，一方面是污染企业是直接的侵权者，不向其追偿而用国库的资金来赔偿受害者损失，对纳税人是不公平的；另一方面，由于环境污染的赔偿一般较大，对国库资金也会有较大的压力。因此，对企业进行追偿是非常必要的。

三、环境监管不作为的判断

环境监管不作为造成的环境污染中，首先是其不作为的界定，然后来判断具体的表现形式。

（一）环境监管不作为的界定

行政不作为，包括应申请的不作为和依职权的不作为。环境监管不作为，主要是一种依职权的不作为，即环境监管机关应该对企业行为进行有效的环境监管，但却没有履行职责或没有完全履行职责而导致环境污染，对相关公众产生损害的情形。一些公众在受到污染损害或有污染损害之时，向环境监管机关举报，要求其查处企业的行为，而环境监管机关没有查处或者查处没有达到相应的标准，也是一种不作为，但这种不作为仍然是一种依职权的不作为而不是应申请的不作为。

我国理论界将不作为分为完全不作为与不完全作为。完全不作为是指行政机关没有采取任何行为，这比较容易判断；而不完全作为，是指行政机关虽然采取了一定行为，但这种行为没有达到法律的要求、没有实现法律的目的，属于形式作为而实质不作为的行政行为，即“行政主体虽然启动了行政程序但是并未实质性地履行法定义务的行为。其主要表现为行政主体方法、措施、手段不当,或者未尽到注意义务,或者根本就未进行实质性行为”。①黄学贤：《形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角》，《中国法学》2009年第5期，第41-52页。

在环境监管过程中，判断这类行为是否构成环境监管不作为比较困难。环境污染具有综合性和积累性的特点，由哪一个污染者和排放污染引起的，往往不容易判断，因而也不容易判断环境监管机关是否履行了监管职责。但可以通过环境监管机关在环境许可和环境监察中的表现，以及对待环境违法的态度等方面来判断环境监管机关是否履行了环境监管之职。因此，研究环境监管不作为的表现就非常必要。环境监管不作为可以从以下几个方面来认识。

（二）环境监管不作为的表现

1.环境许可阶段。通过行政许可，可以对可能造成的污染进行事前预防，从而起到保护环境、避免污染的作用，因此，需要环境监管部门在此环节依法履行好监管职责。环境监管不作为在这一环节的表现主要有：

（1）没有经过环境影响评价就许可企业从事生产活动。环境影响评价是新建、改建和扩建设企业许可的必经程序，如果监管机关批准没有经过环境影响评价的企业的生产经营活动，就是明显的行为不作为。当然，由于我国环境影响评价法规定可以事后补充环境影响评价报告，如果企业没有向环境保护部门申请直接从事生产活动，环境监管部门不构成不作为，但其他审批部门构成了不作为。

（2）行政许可未尽合理注意义务。合理注意义务是指行政机关在作出行为时尽注意义务，这种注意义务是“根据当时社会的通念或者常识，在能够认定存在一般意义上的危险可能时，就要求行政机关应当对此作出预见。”②胡建淼、杜仪方：《依职权行政不作为赔偿的违法判断标准——基于日本判例的钩沉》，《中国法学》2010年第1期，第39-49页。要求环境监管机关在进行环境许可时，必须全面把握法律规定和相应技术标准，减少可能造成的污染损害。在我国发生的一些重金属环境污染案件中，行政机关就没有尽到注意义务。如在山东省超威电源有限公司导致山东宁阳县罡城镇吴家林村村民集体血铅超标案中，超威电源公司与吴家林村最短距离不足200米，低于国家《铅蓄电池厂卫生防护距离标准》标准要求；而在安徽省安庆市污染案件中,“工业园距离住宅区只有一条马路之隔，最多就几十米远”。③吴杰：《安徽“血铅超标”调查：政府为经济纵容污染企业》，《南方周末》2011年1月7日第7版。作为具有专业知识和法律知识的行政机关，应注意到国家的这一标准而没有注意，造成了大量村民的铅中毒，这就是未尽注意义务。

（3）我国还有一类比较特殊的不作为。即政府为了发展本地经济，不顾国家环境标准的要求，引进完全发达地区淘汰的产业或设备。环境监管机关没有依法对这类企业进行环境许可的审查，这些企业对环境产生直接的损害，也构成了许可阶段的不作为。

2.日常监管阶段。除了环境许可阶段外，日常环境监管更容易出现各种行政不作为，主要包括：

（1）执法的薄弱。环境执法主要通过环境监察和环境处罚来实现环境法的目的。如果环境监管机关在环境监察和环境处罚时，对于企业的违法行为不予纠正和制裁，就会导致环境执法不力，不能实现环境法律的目的。我国环境执法中大量存在这类现象，一些地方的环境监管机关对于企业的环境违法采取“象征性执法”，使环境法的执行效果大大削弱。甚至在受害者不断举报污染企业时，对污染企业的违法行为听之任之，从而导致各种污染后果。如我国2011年发生的紫金矿业的污染事件就是典型事例，紫金矿业的环境违法大量存在，但当地的行政机关只是一般性加以处罚而已，并没有从根本上消除其环境违法的隐患，最终导致了严重的污染事故，给当地和周边地区的民众造成了巨大的损害。

（2）执法的懈怠。包括裁量懈怠与行为懈怠，前者指的是行政机关在应该行使自由裁量时，不正确行使裁量权情形；后者指行政机关在履行职责过程中，没有尽到勤勉的义务，没有认真履行职责，从而导致污染的发生。如在湖南省浏阳市的镉污染案件中，镉污染持续了3年，但当地的环保部门竟然没有发现，这就是行为上的懈怠。

（三）环境监管不作为侵犯的权利的性质

行政不作为的国家赔偿需要满足一定的要求，即只有行政不作为侵犯了公民权利，行政机关才承担国家赔偿责任。

例如在欧盟，成员国的不作为存在以下情形时，就要承担责任：（1）相关指令旨在授予权利给个体者；（2）权利的内容明确规定在指令当中；（3）没有执行指令与因此导致的损害之间存在因果联系。①[英]卡罗尔．哈洛：《国家责任：以侵权法为中心展开》，涂永前、马佳昌译，北京大学出版社2009年版，第79页。而在日本，行政不作为满足以下四项判断标准要件，行政机关也应当承担国家赔偿责任：（1）行政机关对于损害结果具有预见可能性；（2）行政机关具有避免损害发生的可能性；（3）行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性；（4）受损法益具有重大性。②胡建淼、杜仪方：《依职权行政不作为赔偿的违法判断标准——基于日本判例的钩沉》，《中国法学》2010年第1期，第39-49页。

可见，在欧盟，只有行政不作为侵犯了欧盟指令中明确规定的公民权利，成员国才需要承担国家赔偿责任；而在日本关于行政相对人的期待可能性和受损法益的重大性，其实也是对公民权利的一种要求，即：行政不作为侵犯的公民权利属于法律应予以保障范围。这些都说明，受到不作为侵犯的权利是有条件的。

要判断公民的权利受保障的范围，需要考虑设定行政职责的目的，行政机关职责的设立有不同的目的：一是直接维护公民的权益；二是纯粹地维护一定的公共利益；三是在维护公共利益的同时也具有维护公民权益的目的。第一种情况，公民具有赔偿请求权是明确的；第二种情况，如《规划环境影响评估条例》，其根本目的是为了保证事先预防，以最大限度地减少污染的发生，此时行政机关的职责是为了维护公共利益，并不具有保障一般公众权益的目的，此时，如果行政存在监管不作为造成了损害，相关公众并不具有赔偿请求权；第三种情况，如《大气污染防治法》，行政机关的职责不仅具有维护社会公共利益的目的，如保护整个社会的大气环境，促进经济社会发展的使命；也具有保障特定公民权益的目的，即保护公民身体健康的使命，此时如果行政机关存在着监管不作为的情形，受害者可以享有国家赔偿请求权。

从上面的分析可知，当存在环境监管不作为，且这种不作为造成的环境污染侵犯了公众受法律保护的权益时，就符合环境监管不作为国家赔偿的条件，行政机关就应承担相应赔偿责任。

四、环境监管不作为国家赔偿责任的承担

《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》(法释〔2001〕23号) 在关于公安机关承担行政赔偿责任数额时，提出：“在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”根据这一解释，因行政不作为导致的国家赔偿，应根据行政机关在侵权中的作用来认定其应承担的国家赔偿责任。要追究环境监管不作为的国家赔偿责任，就必须判定行政不作为在环境侵权中的作用，并根据这一作用来确定行政机关的国家赔偿责任。

（一）环境监管不作为在环境污染中的作用

既然行政不作为的作用，决定了行政机关在国家赔偿中的具体责任，判断环境监管不作为在环境污染中的作用就是一个前提性的问题。环境监管不作为在环境污染中起到的作用可以分为以下两类：

1.环境监管不作为的消极懈怠作用。一般而言，环境污染侵权是指由于企业的排污行为而导致的，环境监管不作为并不是直接原因，而是间接原因。在环境污染中，存在着污染者和行政机关这两者的侵权，但行政机关的作用是间接的，污染者的作用才是导致环境污染的直接因素。行政机关的懈怠行为增加了侵权结果发生的概率。①甘文：《风险侵权的行政赔偿责任》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第13卷），法律出版社2011年版，第137页。

2.环境监管不作为的积极促进作用。在这种情况下，行政机关的行为对环境污染起到了推动作用，是一种主动放弃职权的行为。主要表现在两个方面：一是当地区政府引进不符合法定标准的企业时，环境监管机关对此没有采取任何措施来防止，甚至帮助企业对上级机关进行欺骗；二是当环境监管机关，明知企业存在违法情形时，却不采取有效的措施，或者仅仅采取“象征性执法”的方式来应付民众的不满或上级的检查。此时，环境监管不作为对企业的环境违法实际上起到了纵容的作用。

（二）环境监管不作为国家赔偿的责任类型

由于环境监管不作为所起的作用不同，因此承担的国家赔偿责任也是不同的，主要有两种责任形式，即：

1.补充责任。当环境监管不作为对环境污染起到的是消极懈怠作用时，此时，“一般认为是行政机关的责任与直接加害者的责任是不同层次的，即使事实上认可其关联共同性，也应该否定共同不法行为的成立”。②[日]黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第244页。因而，行政机关虽然和污染者承担连带责任，但是先由污染者承担民事赔偿责任，只有污染者不能承担责任时，才由国家承担剩余的赔偿责任；如果国家先承担赔偿责任，可以向直接的污染者进行追偿。所以，行政机关承担的赔偿责任份额可以为零，如果污染者有赔偿能力的话，行政机关实际上是不承担赔偿责任的。

2.比例责任。当环境监管不作为对环境污染起到了积极促进作用时，此时，行政机关应承担一定的独立责任，即“当国家不只是单纯地懈怠监督，而是被认为积极作用于损害发生时，就应独立承担一部分责任。”③同注②，第247页。此时，环境监管不作为与企业的行为对环境污染都具有一定的直接性，环境监管不作为是造成污染的独立原因。此时，行政机关承担的国家赔偿责任的份额就不是零，而是按照实际损失的一定比例来承担。在日本，曾经出现过法院判决行政机关承担损失的1/3和1/4责任的案例，我国法院也主要按一定的比例来要求行政机关来承担国家赔偿责任。这种情况下，即使污染者有赔偿能力，行政机关仍然要承担一定的赔偿责任。

3.两种责任的比较。将环境监管不作为的赔偿责任分为补充责任和比例责任，区分了行政不作为在环境污染中的不同作用，符合侵权法的原理，也符合我国相关司法解释的宗旨。但这样的责任界定也存在一定问题，补充责任可以保证受害者获得足够的赔偿，但如果企业能足额赔偿时，受害者就不会追究行政机关不作为的责任，对类似的环境监管不作为就没有足够的威慑作用；而比例责任虽然可以对行政机关的不作为作出一定的评判，却突破了共同侵权界限，从理论上说，环境监管不作为国家赔偿责任应是一种不真正连带责任，如果要求污染企业和存在环境监管不作为的机关按一定比例来承担责任，实际上可能不利于受害者获得足够的赔偿，因为一般企业承担的比例较高，当企业没有足够的赔偿能力时，受害者的损失就可能得不到充分赔偿。

（三）环境监管不作为国家赔偿的程序

1.我国现有的赔偿程序。目前我国还没有形成成熟的此类共同侵权的赔偿方式，现有的环境侵权赔偿程序或是采取民事诉讼的方式，或是采取行政诉讼的方式，当事人存在一定的选择，法院也没有固定的做法。主要的方式有：

（1）民事诉讼程序先行。受害者先提起民事诉讼，要求企业承担民事赔偿责任；当企业不能承担全部责任时，再对存在环境监管不作为的机关提起国家赔偿诉讼；

（2）行政诉讼程序先行。受害者直接提起国家赔偿诉讼，要求行政机关承担国家赔偿责任，法院判定行政机关承担一定比例的赔偿责任；剩余的责任，再由受害者通过民事诉讼要求污染企业给予赔偿。

这两种方式各有优劣，第一种程序有利于减轻国家负担，体现了环境责任原则；但当企业有充足的赔偿能力时，往往又缺乏对环境监管不作为法律上的评价，不利于监督行政机关加强环境监管；第二种程序有利于保证受害者获得完全的赔偿，但这会加重国家的财政负担，而且如何确定国家赔偿责任的数额也是一个复杂的问题，如果适用比例赔偿责任，会造成共同侵权理论上的混乱。

2.环境监管不作为国家赔偿程序的选择。在目前情况下，为了避免国家财政的过度负担，我国应将环境监管不作为国家赔偿责任主要界定为企业的环境污染责任，当企业不能承担责任时，才由行政机关承担相应的责任，即行政机关以补充责任为主。

为了保证受害者获得充分的赔偿，并对行政机关的环境监管起到有效的推动作用，可以根据环境监管机关在环境污染中的不同作用来采取不同的程序：当行政机关在环境污染中仅仅起到消极懈怠作用时，受害者应先提起民事诉讼，只有企业无法赔偿时，行政机关才承担补充责任；当行政机关在环境污染中起到了积极促进作用时，可以由受害者选择是民事诉讼还是行政诉讼，如果是民事诉讼，和上面相同的处理；如果是行政诉讼，则先由行政机关先行赔偿，行政机关赔偿后，可以向污染企业进行追偿。

（四）相应制度的完善

上面的做法，将污染企业的民事赔偿和行政不作为的国家赔偿加以区分，反映了不同性质侵权和不同性质赔偿之间的区别，也体现了保护受害者权利的思想。但也需要进一步地加以完善。一方面应建立企业的环境责任保险制度，保证企业的赔偿能力，以使受害者获得充分的赔偿；另一方面，对于因环境监管不作为造成环境污染的，即使通过民事诉讼已经获得了赔偿，也应允许相对人提起行政诉讼，请求法院作出判决，确认行政机关存在环境监管不作为违法，以便有权机关追究相应工作人员的责任。

经过以上的制度完善，既可以保护受害者获得足够的赔偿，也加强了对环境监管不作为的监督，可以更好地保护环境资源和广大公众的环境权益。

（责任编辑：马 斌）

DF31

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1674-9502(2013)06-084-08

安徽工业大学文法学院

2013-10-13

本文系教育部人文社会科学研究规范项目：“节能减排背景下政府环境责任实现机制研究”（编号：11YJA820012），安徽大学杰出青年基金资助项目“权利与和谐社会关系”（编号：SKJQ1001）的部分研究成果。