居民自治如何可能:老弄堂里的管理新模式

采访/本刊记者 凌燕

居民自治如何可能:老弄堂里的管理新模式

采访/本刊记者 凌燕

中国著名的社会学家费孝通先生在谈城市化建设时说，上海的历史和现状一直都有一个 “多元共处，和而不同”的特点，这个特点以在租界时代就形成的“弄堂”居住格局尤为典型。随着现代化城市的发展，老弄堂里的居民是否已经具备了参与社区管理的内在条件？居民自治的理念如何构建贯彻？湖南街道创新的“弄管会”就正在试图寻找一条适合弄堂的管理模式。经过几年的发展，弄管会的模式以及其所取得的成效受到了社会的普遍关注，但同时也面临着进一步深化的困境，在努力寻找适合自身的发展之路。本刊记者为此邀请社科院专家一同走访了湖南社区的弄堂，并对“弄管会”的相关负责人进行了采访。

记者：湖南社区是典型的上海老弄堂社区，其社区管理与现代新型社区管理相比有哪些特点？

答：湖南社区地处衡山路——复兴路历史文化风貌保护区，面积1.73平方公里，既是一个拥有700多幢花园洋房的高雅社区，也是一个老式居住社区。随着年代的久远、社会的变迁和城市发展的影响，湖南社区的大部分弄堂里既有直管公房，又有私房；既有售后房，又有单位系统房，各条弄堂之间差异大，个性强，无法套用相同的管理模式进行管理，因此在管理上首先突出地表现出“多而散”的特点。比如乌鲁木齐中路261弄，有多达4个出口，如果一味地“封”，则对居民的出行造成困难，如果一味地“开”，则容易产生盗窃、商贩进入等问题，从而滋生治安隐患。怎样在兼顾安全的同时给居民带来方便，是老弄堂改造和管理工作的第一个难点。

第二，由于弄堂的多元产权的存在使得业委会难以成立，如由物业公司实行“一体化”的弄堂管理，物业成本不断上升，资金投入后效果也不明显，弄堂管理工作效率不高。

第三，弄堂中的居民大多以老年人为主，因此在管理上必须要多关注老年人的日常生活，保障好老年居民的生活质量，同时还要适当发挥居民们的积极性，参与到弄堂的自治管理中去。

第四，管理费用收取难，日常管理难以维持。由于社区内弄堂大小不一，造成各个弄堂管理成本也各不相同，由于居民短期内难以看到弄堂管理的成效，也会造成弄堂内的物业费、清扫费、保安费等管理费用收取难，使得弄堂的管理工作陷入了一个尴尬的境地。物业公司在对弄堂实行一体化管理的过程中，面对用人成本攀升，但所收取的管理费用却有限的情况下，日常管理经费日渐紧张，容易造成缩小开支，降低成本，减少用人，甚至在弄堂管理中存在着“做一条，亏一条”的情况，难以维持日常管理开支。

第五，门卫人员流动性大，影响弄堂长期管理效果。弄堂的门卫对弄堂管理起着至关重要的作用，但为了压缩弄堂管理成本，有时弄堂管理人员还要兼顾弄堂保洁和车辆管理等多项工作，相对繁重的工作容易造成人员流动性大，而人员的频繁更换也会对弄堂的长期管理效果产生直接的影响。

基于以上几点原因，“弄管会”也就应运而生了，在实现社区“环境舒适化、设施便民化、管理自治化”的同时，积极探索和推进弄堂管理的自治化。

记者：弄管会是什么时候成立的，成立以后取得了哪些成效？

答：弄管会成立的时间可追溯到2007年，当时湖南街道花了很大精力开展了以“环境舒适化、设施便民化、管理自治化”为目标的老弄堂综合改造。硬件建设容易，但是如果长效管理机制缺位，弄堂居民的居住环境改善就只能是暂时性的。在这个时候，弄堂的居民主动提出自己的弄堂我们自己来管的新思路。于是，由居委会牵头，以具备一定条件的弄堂内居民为主体，选出了3-9名居民代表成立弄管会，由居住或户籍在本弄堂、热心公益事业的居民担任，大多数为退休人员，大家都是义务工作。弄管会的性质是居民自我管理的自治组织。产生过程是先由弄堂居民提名或居委会党总支推荐，经过公示，并得到弄堂内大多数居民的认可。弄管会每二至三年换届一次。弄管会职责是管理弄堂里大小各项事务，重点解决弄堂内的“保安、保洁”问题。到目前为止，我们先后成立了74个弄管会，共有388名成员，2500余名志愿者，基本覆盖到所有的弄堂。

通过弄管会，弄堂管理呈现出了几个方面的改观。第一，安全性有了明显改观。现在湖南街道的弄堂里都安置了铁门和探头，在这个基础上，“弄管会”所在的弄堂又采取了聘用门卫，实现24小时巡逻，加强车辆停放管理等措施，大大改变了原先失窃事件频发，闲杂人员随便进入，车辆乱停乱放的现象，使弄堂居民有了一个安全、安宁的居住环境。

第二，卫生环境有了较大的改变。由于有聘用的门卫或保洁工负责弄堂的清扫工作（一天两次），改变了以往弄堂脏乱的面貌，加之街道在老弄堂硬件设施（粉刷墙面、铺设路面等）和绿化上的投入，使老弄堂呈现了一种干干净净、绿意盎然的新面貌，受到了众多居民的称赞和好评。

第三，多了一个与老百姓更贴近的听取居民意见，反映居民诉求的平台或载体。弄管会的运作采取的是居民自治，弄堂内的一般事务均由弄管会讨论决定，重大事务由弄管会召开居民听证会决定。比如如何保洁、如何保安，是否聘请保洁人员和保安，是否允许停车，停车费如何收取、保洁费如何分摊等，都由弄管会和居民协商决定。并且由此而产生的各类费用，弄管会也会在测算后向居民公示，通过“自己筹一点（主要是停车收费）、居民出一点、街道补一点”的方式解决。以前老弄堂里老公房的物业费很难收取，可现在用于弄堂公共事务的费用，大多数居民都愿意支付，以前是政府花了钱，居民还不一定说好；现在是政府买了单、居民买了账。

通过大家参与，居民对弄堂管理的自我意识也增强了。比如，五原路76弄部分居民从安全角度提出了对弄堂实施半封闭式管理的建议，弄管会召开居民听证会后，决定增装电子防盗门锁、设置门岗。但在实施过程中，部分居民感到进出不方便，对此有意见。于是弄管会成员和志愿者分头向这些居民做工作，大家统一了思想。实施半封闭管理一段时间后，拾荒者、小贩少了，弄内安静了，当初有意见的居民也表示认可。由于“弄管会”与居民最贴近，从而在居委会之外又多了一个居民与政府之间进行沟通的桥梁，同时也有助于培育居民自我服务、自我管理和民主参与的意识。

记者：弄管协会是一个什么样的组织，与弄管会是怎样的一种关系？

答：随着各个“弄管会”的相继成立，弄管会工作的不断深入，遇到了部分涉及多个弄堂的问题，也有一些工作超出了弄管会的权限。因此，怎样管理并由谁来管理弄管会的问题自然而然地提上了议事日程。如果让街道直接管理“弄管会”，显然与居民自治组织的性质不相吻合，在这个前提下，街道考虑到了成立“弄管协会”，由社会组织来实行自我管理。于是，在弄管会的基础上，弄管协会于2008年应运而生。该协会组织是作为正式登记注册的民非组织，目前协会共有12名成员，其中群众代表有6名，成员里有1名会长、1名秘书长、10名副会长，参加的人员覆盖城市管理及法律顾问方方面面，以全面推进社区弄堂具体工作的开展。弄管协会每季度召开例会，讨论弄堂管理的共性问题，并将需要行政力量介入的事项上报街道。通过发挥街道综合协调的作用，形成“街道、居委、派出所、物业、房管办”五大支撑。比如对于群租、违章搭建、公用部位纠纷等老城区较为普遍的问题，弄管会第一时间发现问题上报弄管协会，然后由街道牵头会同相关职能部门负责解决。今年4月的一次弄管协会例会上，群众需要解决45个问题，居委会自己解决了16个，26个没有解决。26个里的6个是与弄管会相关的，其他23个虽与弄管协会没有关系，但我们都一件件议论解决。会议结束后，只有少数几个还需要街道和其他相关部门协同解决，大部分都已解决了。

可以说，“弄管协会”扮演着弄堂管理组织者、指导者和协调者的角色，为社区共治搭建了平台。成立至今，“弄管协会”不断完善制度化建设，制定了一系列的工作制度，如《弄堂管理委员会成立暨“弄管会”成员换届、推选办法》、《弄堂管理委员会工作职责》、《弄堂管理委员会会议制度》、《弄堂停车管理办法》、《“弄管会”听证制度》、《小区（弄堂）门卫工作制度》和《小区（弄堂）保洁人员工作制度》等。主要在三个方面发挥较大的作用：第一，管理和监督功能。以物业服务企业为主体，在居民区党组织指导下，协助物业服务企业做好以保安、保洁为主的日常管理，对物业服务企业进行民主监督。第二，组织协调功能。充当政府部门与居民群众之间沟通的桥梁，协调弄管会与其他部门的关系，为“弄管会”的教育培训、服务管理、为民维权和学习交流等提供平台。第三，培育功能。强化居民群众自我教育、自我服务、自我管理的民主意识，拓宽社区民主管理的渠道，使居民群众切实拥有知情权、参与权与监督权，以提高居民群众对社区治理的参与意识、责任意识和奉献意识。

记者：弄管会与业委会、物业服务企业、居委会之间又是一个什么样的关系？

答：第一，与业委会的关系。弄管会是完全性质的居民区自治组织，协助、监督物业服务企业做好整个弄堂内小区的相关管理服务工作，业委会着重对物业服务企业在房屋维修和管理上进行监督。弄管会的范围大于或等于业委会，两者在住宅小区公共事务的管理中都发挥着自我管理、自我约束和协助物业服务企业做好管理工作的作用。

第二，与物业服务企业的关系。弄管会协助物业服务企业做好管理工作，物业服务企业帮助弄管会某些自治管理业务的实现。

第三，与居委会（居民区党组织）的关系。弄管会接受居民区党组织的领导，并在居委会的指导下开展工作。

总的来说，弄管会立足于成为社区网格化治理、民主化治理的重要一环，它的角色是中介与桥梁。尽管其自身的能力和资源有限，但可以通过上通下达发挥其独特的作用。比如主动了解和听取弄堂居民的意见，要将居民提出的合理化建议汇总起来并送达上级组织；经常就弄堂相关事宜召开一些小型的居民会议，发动弄堂内热心的居民，群策群力，积极寻求解决问题的办法；加强引用“外力”的力度，吸收一些有想法、有创意的人作为弄管会的外围志愿者参与弄管会的一些事务等，从街道、居民区党支部、居委、物业、业委会、弄管会、弄管协会，直到每个居民，形成一个良性互动、协同共治的网格化治理的格局，从而使文明社区、平安社区和基层民主自治建设落实到实处。

记者：弄管会和弄管协会发展至今遇到了哪些困难？

答：作为居民自治组织，弄管会和弄管协会主要在弄堂的保安、保洁和反映居民意见和诉求等方面发挥了重要的作用，并取得了一些成效，但在发展过程中的确也遇到了一些问题和挑战：首要的问题是弄管会成员的断层。目前湖南社区中的老龄化程度比较高，“弄管会”的成员中老年人也偏多，比较难吸引年轻人的加入，在一定程度上影响到“弄管会”的活力和创新能力。与此同时，弄管会发展至今仍然是我们第一批的弄管会成员在主要管理，但随着年龄的增大、病痛的增多，有些方面的管理就会力不从心，再加上第三代的出生，弄管会的成员又遇到了如何兼顾家庭和弄堂管理的问题，因此由谁来接班成为了弄管会长效发展的瓶颈。

第二，如何发挥弄管会成员的积极性和持续性。弄管会是一个居民自治组织，它本身的资源比较有限，74个弄管会，每个弄管会的成员的能力、积极性、志愿性都有所差异，这些差异性直接影响到弄管会在居民自治上所起到的效果。区政府、街道、居民区党支部、居委、物业等对我们的支持和信任非常重要，有了领导的支持和重视，功能就会不断强化，反之功能就自然会弱化。比如对我们的人性化服务和管理、定期的通气会制度，社区（街道）的协调机制对有经费困难的“弄管会”以一定的经费支持等，都是非常好的机制，都可以作为一个长效的机制去推广，让弄管会能持续发展。

第三，弄管会目前主要负责的是保安、保洁的功能，虽然现在逐步在开展听取居民意见、反映居民诉求的功能，但是还在初期阶段，如何发挥弄管会以及弄管协会在自治与共治的上的平台作用是一个我们深化的主题。

记者：对弄管会和弄管协会的进一步发展有哪些设想？

答：这个问题是我们在工作中一直思考的问题，弄管会自成立至今一直也是在摸索着前进的，关于弄管会和弄管协会如何深化与发展，我们主要有两个方面的重点。一个方面是对弄管会本身管理体制的完善。首先，明确弄管会的定位是要成为一个居民参与社区治理的重要载体和平台，要实现这一目标，弄管会还有很长的一段路要走。弄管会是社区治理的第一线，它与居民“贴”得最近，最能直接迅速敏感地发现和了解居民诉求，因此，我们会积极拓展弄管会和弄管协会在反映居民意见和诉求上的功能，赋予弄管会社区事务的参与权。比如在涉及弄堂居民的相关事务时，先征求弄管会的意见，让“弄管会”了解街道要做的事，让弄管会带动居民共同参与；给“弄管会”民主监督权，让他们去监督有关部门，比如物业、环卫等部门的服务质量。第二，通过弄管会成员的培训，让他们了解居民自治的意义和价值，强化其居民自我服务、自我管理、自我监督的意识，提升“弄管会”成员的能力和素质，更好地发挥他们的作用。同时加强他们之间的相互学习和交流，比如定期参观学习别人先进的治理方式和实践，或者邀请专家学者和实务工作者来传授先进的管理理念和经验，不断提升“弄管会”管理的水平。

第二个方面就是积极加强和完善弄堂党建。“弄堂党建”是以弄堂为单位，把居住在同一个弄堂内的党员组织起来，建立弄堂党支部（或党小组）。以此为平台，使党员在弄堂中亮出身份，发挥作用，做出表率、融入到弄堂大家庭中。紧密依托弄管会自治组织，发挥党组织的核心作用。引导、教育弄堂内党员群众注重从小处着手，以密切党群关系、融洽邻里关系为重点，以“群众有需要、党员有回应”为原则，组织与党员、党员与群众“零距离”，实现社区党建全覆盖，实现“邻里和谐、弄堂和谐、社区和谐”的目标。

目前我们已经在社区成立了由街道党政领导、组织人事科、社会保障科、综治办、市政管理科、党工委办公室及居民区党组织负责人共同参加的弄堂党建工作推进领导小组，负责全面推进弄堂党建工作。而且明确了各居民区党组织负责人为弄堂党建推进工作直接负责人，大力推进弄堂党建工作。接下来要做的工作是继续调整健全党建制度。在“公推直选”工作中，将居民区党总支下属的支部换届改选工作与“弄管会”工作结合起来，成立别具特色的弄堂党支部（或党小组），使弄堂建设有了党的核心领导，创新党员发挥作用的有效载体，并在弄堂党支部的班子成员的组成中注重吸纳弄管会成员。在完成“公推直选”后，各居民区党组织结合本弄堂实际，制定切实可行的弄堂党支部（党小组）工作制度、明确工作职责、工作内容等制度，建立必要的工作台帐及活动资料，确保弄堂党建工作的规范化运作。并以服务群众为重点，丰富“弄堂党建”的工作内涵。按照以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的总体要求，激励广大党员率先垂范，身先士卒，把不起眼的小事、琐事做到弄堂居民日常生活的所需所求中。通过弄堂内党员“经常、随处、及时、有效”地从群众中来，到群众中去，关注民生民本，收集民情民意，掌握民需民求；通过弄堂内党员，积极营造与群众“面对面、手挽手、心贴心、情相连”的和睦和美和谐氛围，真正把党的工作融入到日常生活中，渗透到小事琐事里，不断丰富和深化“弄堂党建”的工作内涵。

今年的目标是在弄堂党建达到一定规模基础上，党工委加强弄堂党建工作联席会议，互相交流，促进弄堂党建工作深入进行，把历史风貌保护与弄管会的自治结合起来，不断探索公众参与和社会协同的管理新模式。