论我国城镇化进程中的法制跟进

2013-04-10陈永标

社会治理理论 2013年4期

陈永标

论我国城镇化进程中的法制跟进

陈永标＊

中国社会转型，城镇化问题一直是党中央、国务院关注的重点问题之一，其涉及社会建设、社会管理、法律完善诸多问题。城镇化的进程是农民失去土地的过程，也是农村土地开发与毁灭并举、建设与破坏共存的过程。如何使城镇化进程得以顺利进行，如何保障城镇化进程中失地农民的合法权益，是各级政府在城镇化进程中面临的首要问题。因此，要保障城镇化进程的顺利进行，处理好城镇化进程中的土地关系和利益关系就显得尤为重要。城镇化过程中出现的问题，如果从法律角度作深入的研究与探讨，能为我国的城镇化建设提供法制保障。

城镇化农村土地农民权益法制跟进

一、我国城镇化建设的提出及其现实意义

中共中央自十六大以来基于我国国民经济和社会发展新的需要提出了实施城镇化战略，今年的政府工作报告中也明确提出：“坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化健康发展。坚持科学规划，严格管理。加强城市基础设施和公共服务设施建设，增强城镇综合承载能力，提高管理和服务水平。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。”由此可见，城镇化之所以被列入党中央与国务院的重大战略部署之中，是因为实施城镇化战略对于解决制约我国国民经济和社会发展，解决一系列经济和社会问题、改善我国人口结构、提高整个国民经济、促进全社会发展具有重要的现实意义。

二、城镇化建设中存在的主要问题

城镇化的进程必然导致大量农村土地被征用，要使城镇化进程得以顺利进行，首先要正确认识城镇化建设中的农村土地问题、失地农民的合法权益问题。只有正确认识城镇化进程中存在的关键问题并通过法制途径予以解决，才能使城镇化进程得以顺利进行。

1.城镇化过程中农村土地性质和用途改变的法律问题

《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第一项规定：承包方依法享有对承包地使用、收益和土地承包经营权的流转。这是土地承包经营权具有一定处分权（即有限处分权）的法律依据。这种处分权能的最初设定是对经营权本身的处置权，而不是超出承包经营权而对土地所有权的处置，不会造成对土地集体所有权的冲击。为此，《中华人民共和国农村土地承包法》第四条明确规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖；《中华人民共和国农村土地承包法》第八条还规定，农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设，城镇化建设势必会改变农村土地性质和用途。那么城镇化改变农村土地的性质和用途的法律依据是什么？城镇化的规模及其征用农村土地范围的依据又是什么？什么样的方式征用农村土地才是合理开发和持续利用？

从上述法律规定分析得出，农村土地一是属于农村集体所有或者国家所有由集体使用，农民从农村集体经济组织或者村民委员会依法取得的只是农村土地承包经营权而非农村土地所有权；二是农民取得土地承包经营权后，只能从事农村生产经营，承包的农村土地未经批准不能从事非农业生产经营；三是承包的土地不能用于非农建设、不得买卖。因此，城镇化进程中改变土地性质和用途显而易见，现有的农业法、农村土地承包经营法是否应该为城镇化建设让路而修改？还是为城镇化建设重新制定农村土地的相关法律？至少目前城镇化建设用地缺少应有的法律支持。

2.城镇化进程中农村土地承包经营权是否可以收回的问题

任何一个项目的建设离不开规划，而且都是规划在先建设在后，城镇化建设的规划也不例外。在城镇化建设过程中个别地区的领导，特别是参与决策的领导为了政绩而盲目扩大城镇化的规模，向规划部门发规划指令，甚至要求规划部门把已经做好的规划作调整和改变。由于城镇化的规划是决定城镇化进程能否顺利进行的重要因素之一，直接影响着城镇化的进行和进程，一旦由于规划不科学等原因导致城镇化进程受阻或不能实现，当初对规划发号施令的领导可以调任异地，而农民的土地已被征用、被建设或被毁坏，退还耕地不是易事，最后遭受损害的还是农民。因为《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。因此，一旦城镇化建设中入驻的公司或企业破产倒闭，破产企业会陷入没完没了的企业诉讼和破产事务处理之中。那么，原来属于农民承包的土地承包经营权是否应该收回？通过什么途径收回？目前，也缺少这方面的法律和政策规定。

3.城镇化对农村土地承包主体和下一轮承包的影响

城镇化建设中公司或企业一旦破产也是毫不例外进入破产清算程序，公司或企业的所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地）将被拍卖，农村土地使用权也随之转为他人，破产公司或企业的所有产权拍得者有可能是法人也有可能是自然人，自然人拍得者可能是农民也有可能不是农民。法人或者非农民自然人一旦通过拍卖取得破产公司或企业所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地），农村土地承包经营权主体就不只是《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的村集体经济组织或者村民委员会的村民。随之，取得农村土地承包经营权的主体范围将扩大为农村农民、其他自然人（非农民）和法人，与现有农村土地承包经营法规定的主体不符。还有，由于城镇化入驻公司或企业破产，破产公司或企业所有产权（特别是被改变土地性质的农村土地）被他人拍卖取得，下一轮农村土地承包经营就无法正常进行，农民将完全丧失农村土地和土地承包经营权。农民完全丧失土地和土地承包经营权就意味着农民失地又失业，那么农民的收入就没有来源，生活就没有保障，农村社会就不会稳定。

鉴于以上理由，城镇化建设的失败将会导致城镇化建设杂乱无章。既浪费了国家的建设资金又毁坏了农村土地，在给小城镇长期发展和未来建设造成隐患的同时，也影响了下一轮农村土地经营权的承包。

三、建立和完善城镇化法律制度的必要性

城镇化进程在我国起步较晚，但在拉美国家大力开展城市化建设后，进城农民却无业可就，形成了“拉美城市化陷阱”。因此，我们既要吸取拉美国家大力开展城市化建设的经验教训，又要制订城镇化建设的法律制度，并完善我国现有农村土地法律制度，以保障城镇化的顺利进行。为解决好上述问题，应做好以下几个方面工作。

1.建立科学的规划城镇化机制

现阶段我国正在提倡创新和加强社会管理，让多主体参与社会的管理，特别是多主体参与到城镇化的规划和建设中来，意义特别重大。因此，在新的历史条件下，城镇化建设必然也要让多主体参与其中，各级政府应当邀请相关专业的专家、学者参与到城镇化的规模设计和规划中来，吸取社会各界不同意见，集思广益。切实把自然因素、社会因素、人工因素有机地结合起来，因地制宜地创造出城镇化特色，规划既应立足现实更应着眼长远，注重其连续性。体现可持续发展，为城镇化功能分区预留必要的空间，着力提高城镇规划的起点和水平。城镇化规划要有一定的超前性，以适应经济和社会快速和长远发展的需要。因此，让规划部门专业人士做专门规划设计，从科学的角度和发展的前瞻性出发进行规划设计，建立城镇化科学规划的机制，减少行政干预规划。

2.建立城镇化规划追责制度

我国城镇化的建设主要途径是把农村发展基本纳入城镇范畴，必须坚持城乡统筹发展的原则，树立城乡一盘棋的思想，把城市和农村经济及社会发展作为整体，其前瞻性的、长远的、科学的规划是关键。但过去的一些城镇化建设往往缺乏合理的布局和科学规划，特别是有些地区的领导者、决策者在城镇建设时追求个人政绩，片面追求“高、大、新、全、美”，规划既不讲科学也不重实际，导致国家建设资金和土地资源的浪费，损害了农民的土地权益。对于这种决策错误，应当建立决策者决策档案，追究其决策错误的责任。因为其错误的决策给国家造成了损失，也损害了农村农民的利益。因此，建立城镇化规划追责制度是因为城镇化同时又应具有明显的阶段目标性，可以防止出现一任领导一个样，领导一走就变样的现象发生。

3.各级政府应该为城镇化建设需要提供职业培训

城镇化的外部形式就是城市和农村的结合体，城镇化的内在需求就是吸引外来投资、发展自身经济，它是我国未来国民经济的重要载体。由于“十二五期间”我国经济增长方式的转变和经济结构的调整，二、三产业已经成为城镇化经济发展的重要基础。目前，我国城镇化建设融资投资渠道缺少法律上的依据和政策上的支持，主要投资渠道还是来自于政府的投资。在当前的财政体制和经济发展水平下，同级政府在城镇化建设上的投入财力有限，受财力约束明显。一方面乡镇企业（包括民营企业）势单力薄，本区域缺乏支撑其经济发展的主导产业以致无法提升经济效率；另一方面郊区农民劳动技能低下难以胜任工作岗位，吸引外来企业和人才成本偏高无法凝聚人才，使城镇化发展受到限制。因此，各级政府应该在城镇化建设的规划阶段就应当免费对农民进行劳动技能进行培训，确保失地农民有岗可上、有岗能上。长期以来，我国农村出去打工的大部分农民，做的是体力活或者很有限的初级技工。而当农民的土地被征用后，连家门口的企业都没有自己的岗位，就是因为自己不具有这方面的劳动技能。因此，国家应当投入经费，建立培训基地加强对失地农民劳动技能的培训。

4.严格审查企业项目，制订环境保护预案和措施

我国城镇化的建设和发展由于“重建设，轻保护”、重GDP轻生态，已经导致了生态环境被破坏、被污染。原因是一方面当地政府只重视企业的工业产值忽略了生态环境指标，另一方面是企业自身的环境保护意识不强，随意排放和倾倒废气烟尘、生产废水、生活污水、各类垃圾，导致大气和水体污染严重；还有一方面是我国的环境管理执法严重滞后和执法力度不够，生态环境恶化趋势加重。在我国城镇化发展最快的温州—台州之间的乐清湾生态环境污染特别厉害，滩涂养殖严重受损，近海水源严重污染。因此，各级政府应该在城镇化的规划之初，就要就城镇化生态环境的维护和保护作出具体的方案进行评估，对入驻项目进行环保审查，要求企业制订对自身项目有可能发生污染的处置预案和措施。

5.区别或提高征地补偿标准

我国各级政府现行农村土地的征用标准实行的是一刀切，一个标准、一个价格。政府以低廉的价格从农民手中征用土地，然后转手高价出让。买卖土地成了政府的主要财政收入，农民只得到少得可怜的征地补偿金。城镇化建设要大面积征收土地，因此对农民土地的征收也要综合考虑价格，一方面要看农民土地的地域位置，另一方面也要视用地对象的用地性质再确定征地价格。如果是开发商征地，征地费用就要高些，要让农民失地以后生活水平不下降，长远生计有保障，一定程度上让农民失地后能正常地生活。对此，我国台湾地区的相关法律就明确规定，区片征收农民的土地，农民获得的补偿不能低于这个地价增值之后的40%，韩国比台湾规定的还要略高一点（40%～50%）。因此，我国台湾地区、韩国在这方面的经验和相关规定值得我们去借鉴。

6.国家应当延长义务教育至高中或高职阶段

城镇化建设中农民由于土地被征用，得到是有限的征地费用，这笔征地补偿金不足以让农民的生活得到保障，何况现在的农民年龄结构趋于年轻化，费用更大。因此，城镇化进程中仅仅是把农民身份变换成城镇居民，是远远不够的，因为城镇化后的农民实际上是失地又失业的农民，没有了生活来源。出于自身劳动技能低下的现实，失地农民希望自己的子女能够得到良好的教育。但我国现有的义务教育只有九年，这九年义务教育的每年费用投入是最低最少的。农民对子女的教育最大投资是在高中阶段或大学阶段。因此，鉴于失地农民少得可怜的征地补偿金不能保障其子女受教育的费用，国家应该减轻失地农民的教育投资，将农村义务教育延长至高中阶段或大学的高职阶段，这样既让失地农民子女在获得高等教育的同时，也获得从事职业的劳动技能。