在推进政府购买服务中培育发展社会组织

方士雄

在推进政府购买服务中培育发展社会组织

方士雄＊

社会组织是社会建设的主体之一，将社会组织纳入现有的社会体系之中，是实现社会协同、公众参与的重要途径。政府购买服务机制是培育发展社会组织的一个方向，如何推进这一机制的运作，可以从几个方面去探索。第一，以强化财政的公共职能为切入，搭建政府购买服务的平台和渠道；第二，以落实财政部文件精神为契机，研究完善社会政策；第三，以试行招投标为中心，建立完善工作机制；第四，以建立评估机制为抓手，提高购买服务质量；第五，以公益性服务为重点，探索购买服务新途径。

政府购买服务 社会组织培育 公益性服务

党的十八大报告提出了“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的重要论述，为我们深化推进社会建设提供了强有力的理论指导。这些年来社会建设不断深化，社会组织作用也日益凸现。在促进社会组织健康发展过程中有一个很重要的环节，就是政府购买社会组织服务。

一、政府购买服务中几点有效探索

社会组织是社会建设的主体之一，将社会组织纳入到现有的社会体系之中，是实现社会协同、公众参与的重要途径。2011年，上海市委、市政府下发的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》明确指出，要“建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例”。这是上海市级层面第一次以文件形式明确政府购买服务。近年来，上海在开展政府购买社会组织服务时，一般采取“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的程序，主要有以下几种做法。

1.建立协调机制。为确保政府购买服务顺利开展，一些区县建立起跨部门的协调机制，负责政府购买和扶持公共服务项目的评估审定、资金分配、公示评审结果和项目完成情况等工作。

2.设立专项基金。为更好地满足社会公共服务需求，改善公共服务质量，提高财政资金使用效率，闵行、虹口等区每年拨出1000万元专项资金用于向社会组织购买公益服务项目。

3.搭建购买平台。一是建立社会组织孵化基地。2010年，上海市级公益孵化基地——“上海市社会创新孵化园”正式开园。目前，上海已建成各类孵化基地17个，投入资金达到1.2亿元。二是开展公益伙伴日活动。拓宽渠道，扩大影响。

4.探索范围标准。一是扩大购买对象的范围。目前，上海社会组织中能够承接政府购买服务项目的有两类：一类是在民政部门注册登记的社会组织，还有一类是未正式登记的社区群众活动团队和志愿者服务组织。二是扩大购买内容的范围。政府购买社会组织服务的内容目前扩展到养老服务、教育培训、社区矫正、民族融合、外来人员子女教育等多个公共服务领域，其中，司法、教育、卫生、民政、社会保障等部门都引入了专业社工机构。

根据社会组织年检结果统计：2010年，上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供的资金为37.89亿元，占社会组织年收入的14.5%；2011年，政府提供的资金额为41.02亿元，占其总收入的14.7%。上海社会组织的作用也得到了有效发挥，一是在政府和市场之间发挥了桥梁和纽带作用，二是在社区公益服务中发挥了满足各类居民需求的重要作用，三是在推动政府职能转变过程中发挥了积极的承载作用，四是在化解社会矛盾中发挥了专业疏导和积极引导的作用。社会组织正在逐步成为社会改革和发展的重要力量，扩大基层民主和社会参与的重要途径，促进社会化服务体系建设的重要载体，增强党的阶级基础和扩大党的群众基础的重要领域。

近年来，社会组织参与公共管理和公共服务越来越受到政府部门的重视，但总体上讲，还缺乏对制度安排的整体性规划。主要有：（1）政策法规不够完善，社会组织发展的整体制度环境缺乏顶层设计视角。与社会组织的快速发展相比，相关法治建设仍显相对滞后，也缺乏制度性安排，如：政府公共财政框架中缺乏购买社会组织服务的内容，涉及社会组织的社会保障和税收政策不够健全等。（2）现有社会组织登记注册制度“准入门槛”过高，影响一部分社会组织的成立与发展。许多民间自发性社会组织面临着成立难的问题。首先，不少社会组织由于找不到业务主管单位而难以正式注册登记，主要是部分行政机关因为怕担责任而不愿意担当业务主管单位，因为按照“双重管理”体制的职责分工，业务主管单位需要承担社会组织日常管理的九项职责，而机关的“三定方案”中并没有管理社会组织的职责定位，这些单位没有相应的编制人员、资金保障等。其次，随着社会的多元化发展和行政机关的不断精简整合，越来越多的新兴社会组织找不到业务对应的行政管理机关，因而难以找到相应的业务主管单位。（3）政府对社会组织管理缺乏“基础性”制度支持，其重心长期局限于社会组织的登记，难以进入社会组织的运作过程。从发达国家的情况来看，社会组织的管理不仅有登记、年检等刚性的合法性管理制度，还包括评级、信用管理等与社会组织日常运行相关的基础性管理制度。基础性管理制度规定了政府有关部门要对社会组织是否积极参与公益活动、是否规范运作、是否较好完成政府或其他组织委托项目等行为进行记录，而且还要求政府和公众共同参与对社会组织的资质和信用级别进行评估，这个评估结果对社会组织获取公共资源的可能性具有重要影响。当前，正是因为这些基础性制度的缺失，有关部门实际上很难对社会组织的具体运作过程进行引导与管理。（4）市、区层面缺乏社会组织可以参与公共治理的组织载体和制度保障，社会组织实践“社会协同”的探索尚局限于街、镇层级。近年来，随着上海社区建设“两化一覆盖”的不断深化，越来越多的社区社会组织作为社区建设的“实体”得到快速发展，街、镇层面出现了一种不同于政府行政管理的社会自我协调机制。但是，街镇层面的这些社会诉求缺乏进入市、区层面公共治理结构的制度化途径。（5）政府购买社会组织服务还没有形成制度性安排。在购买社会组织服务方面还存在着政策制度不健全、体制机制不完善、规模范围较小等问题，与中央加快构建现代社会服务体系、增强民生保障能力、加强和创新社会管理的目标要求和人民群众不断增长的社会服务需求相比还有较大差距。

二、进一步加大政府购买社会组织服务力度的思考

党的十八大提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。从这些年的探索实践看，我们要积极培育社区公益性社会组织，重点鼓励那些能够提供公共服务、协助政府管理、化解社会矛盾的公益性社会组织，支持社会力量兴办养老助残、慈善帮困、社区服务、就业援助、教育培训、医疗卫生、文化体育、科技服务、法律服务等非营利机构，尤其在探索建立政府购买社会组织服务机制上有新的突破。购买社会组织服务一直是我们难以突破的一个瓶颈，尽管我们一直在讲政府要购买社会组织服务，但制度性设计和安排一直难以形成。而在这方面，广东等地都有了新的突破。广东省出台了省政府向社会组织转移职能目录、政府向社会组织购买服务办法和目录、具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录等三个目录，为社会组织发展创造了良好条件。购买服务的内容包括：（1）行规行约制订、行业准入审核、等级评定、公信证明、行业标准、行业评比、行业领域学术和科技成果评审等行业管理与协调性职能工作。（2）法律服务、宣传培训、社区事务、公益服务等社会事务管理与服务性职能工作。（3）业务咨询、行业调研和统计分析、决策论证、资产项目评估等技术服务性职能与市场监督等职能工作。（4）中央及上级主管部门部署或确定的需要向社会组织购买服务的职能工作。政府购买社会组织服务可在社区卫生服务、社区养老服务、城市公交服务、咨询服务、职业培训、行业评比、决策论证、成果评审等方面优先开展试点工作。北京市从2010年起，每年购买300多项社会组织服务项目，激发了社会组织的创造活力。成都市制定《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》，明确政府购买服务项目比例，从今年起，凡符合政府购买社会组织服务范围的项目，原则上须安排不低于20%的项目资金向社会组织购买服务，力争到2015年，实现“应购尽购”。

2012年11月14日，民政部、财政部印发了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，明确了政府购买社会工作服务的指导思想、工作原则和主要目标，明确了政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监督管理，其中指出：政府购买社会工作服务的对象主要为具有独立法人资格，拥有一支能够熟练掌握和灵活运用社会工作知识、方法和技能的专业团队，具备完善的内部治理结构、健全的规章制度、良好的社会公信力以及较强的公益项目运营管理和社会工作专业服务能力的社会团体、民办非企业单位和基金会。从中可以看出，社会组织是政府购买社会工作服务的主要对象。

政府购买公共服务是指政府将原来由政府直接提供的、为社会公众服务的事项交给有自制能力的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织和市场机构提供服务的数量和质量支付服务费用的一种新型政府提供公共服务方式。我们要以学习贯彻党的十八大精神为契机，认真落实民政部、财政部印发的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》的有关要求，继续加大政府购买社会组织服务的力度。不管是登记管理机关，还是综合管理部门以及其他业务主管部门，包括社会组织自身在内，都要合力推动社会组织发展，实现政府购买社会组织服务的社会化、市场化、规范化，以逐步形成“政府部门倡导推动、社会组织自主运作、社会多方共同参与”的运作模式。

一要以强化财政的公共职能为切入，搭建政府购买服务的平台和渠道。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题。从公共政策绩效评估的现状来看，发展性政策、管理性政策、服务性政策的绩效是依次递减的，这说明公共政策的服务职能有待于进一步深化。要在服务性政策绩效评估上有所突破，充分发挥公共财政解决公共问题和服务公共目的的职能，强化财政的公共职能，建立健全公共财政体系，逐步把计划型财政转变为服务型财政，先在点上突破制度约束的瓶颈，对现有政府购买社会组织服务的项目进行科学合理的分类。要贯彻落实已有的法规政策，设立社会组织发展的公共资金，制订实施细则。需要社会组织提供服务的政府部门按照事先确定的项目，提前向财政部门申报公共资金年度预算。财政部门则在相应的类下面，明确购买服务的款、购买民间组织服务的项，建立一整套公共资金管理制度，建立规范合理的政府收支分类体系，建立政府购买社会组织服务的渠道和路径。有关专家指出：建设和谐社会要从公共财政做起，确保公共财政事务的公开性和透明度。其中，包括政府购买社会组织服务在纳入公共财政框架上予以突破。

二要以落实财政部文件精神为契机，研究完善社会政策。政府社会管理的核心是社会政策，它是政府干预社会的主要手段和基本措施。政府购买社会组织服务的社会政策是政府为管理社会公共事务、实现公共利益而制定的购买社会组织服务这一公共行为规范、行为准则和活动策略。要以落实民政部、财政部印发的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》为契机，发挥政府有关部门（如登记管理机构、综合管理部门、人事部门、财政部门等）、高等院校、科研院所等多方力量，对政府购买社会组织服务机制加以全面深入的研究。既要贯彻落实已有的法规政策，制订实施细则，又要坚持科学、民主、公平这三大原则，制订相应的社会政策，构建比较健全的社会制度体系。

三要以试行招投标为中心，建立完善工作机制。继续拓展政府部门向社会组织购买服务的领域，尽快建立政府购买社会组织服务的契约化管理机制。一是试行招投标方式。政府部门通过社会招标方式，实现择优采购；社会组织通过竞标，展开公平竞争，获得政府部门购买服务项目。二是项目发布和征询机制。一方面，通过信息化手段，打造信息发布平台，将政府部门购买社会组织服务的项目事先公布，使政府部门和社会组织在这一平台上都相对主动，而不是被动地参与购买服务工作。另一方面，政府部门向社会组织征询次年购买服务事宜，社会组织就可以提供的服务提出申请，申报项目计划书，经专家评审后予以项目确认。三是实施契约式管理。据调查，63.4%社会组织希望政府采取契约式方式购买民间组织服务。按照满足产业发展和社区发展需要的原则，设计规范购买服务的资金流向，采取项目的契约式管理或者“一揽子”购买合同，明确服务对象、服务方法、服务数量和质量以及服务的监控和评估方法等，并以降低成本和鼓励竞争为出发点，科学合理地确定购买服务的价格，有效地规范社会组织提供服务的全过程，力求将政府购买社会组织服务从部门制度上升到全市性的制度性安排，推进社会管理和公共服务的市场化。

四要以建立评估机制为抓手，提高购买服务质量。建立政府购买社会组织服务的综合评估考核机制，设立科学合理的指标体系，既要有定性指标，又要有定量指标，综合评价政府购买社会组织服务的绩效。政府部门与社会组织事先商定购买服务时，确定服务内容、质量评估等内容；加强过程控制，对社会组织服务工作进行指导、监督；在社会组织完成服务后，运用社会力量对服务内容、质量、效果等进行科学评估考核，旨在提高社会组织服务能力和水平，优化公共事务的社会管理。对购买服务的项目委托有资质的市场中介机构进行评估，完善社会第三方评估机制，保证评估机构的客观公正，确保购买服务的高质量。

五要以公益性服务为重点，探索购买服务新途径。要尽快出台一些政策，积极尝试公益性、福利性设施“公办转民办”、“公办民营”和“民办公助”等运作模式。适当实行“公办转民办”（即政府部门运作某项服务，转为社会组织运作），鼓励公办民营（即政府部门建造某个项目后，交社会组织运作）、民办公助（即社会组织运作，政府部门给予补贴）等多种方式，提高公共服务的职业化、专业化程度，提升社会组织信誉度，逐步形成“政府、社会、市场”三位一体的互动体系。

*方士雄，男，中共上海市社会工作委员会研究室主任。