制度经济学视角下的“村财乡管”模式改进探析

权丽华，崔治龙

（1.兰州理工大学人文学院，甘肃兰州 730050；2.中共兰州市委党校，甘肃兰州 730000）

制度经济学认为制度是经济社会治理中的内生变量，制度变迁会导致效率的变化。从制度变迁来审视“村财乡管”模式，会发现其作为一种很管用的措施伴随着争议在广大农村推行，是有其客观理由的。农村财务管理是农民群众普遍关心的问题，推行村财乡管在农村社会治理方面产生了良好效果，为推进农村经济社会各项事业发展创造了良好条件，但也出现了一些突出问颗，本文试在对兰州市部分乡镇进行实证研究的基础上提出改进建议。

一、“村财乡管”模式普遍推行的内在动因及其实践效果

“村财乡管”，就是坚持村级所有、乡级服务、民主管理原则，将村级财务由乡镇政府代管，委托乡镇财务代理中心进行统一监督管理的一种方式。从对兰州市部分乡镇的调查情况看，村财乡管实施前，由于各方面的原因，村级财务管理存在相当多的问题，主要表现是：一是村级财务账目设置不全。有的村没有按会计规范要求来设置账目，有的只设现金收支账而没有固定资产账和往来账。二是村集体收益管理混乱。部分村对集体资产的出售、出租、转让与开发等没有建立收入台账；有的没有统一收入管理票据，有的村接受或收取捐赠款物、承包入股分成及其他临时性收入等多采取使用从不同渠道获得的收据或白条形式，随着时间推移很难核实。三是财务管理不完整。在新农村建设中有许多项目受到各级政府和不同社会团体、企业的资助，很多项目由村向其资助单位直接报账，绕过了乡镇财政所，项目结余款及相关费用等没有进入村级账户，造成村级财务不完整，有的滋生了腐败。另外有的村为完成建设项目随意搭车收费和借债，造成干群矛盾，上访事件时有发生，乡镇要耗费许多精力和时间处理此类问题，增加了社会治理成本。

农村财务管理历来是农村工作的重点和难点，为解决农村财务混乱问题，兰州市早在2002年就开始试点村财乡管模式，于2006年在对“村财乡管”模式进行完善后在各乡镇、村推广，主要特点是：一是推行委托代理制。坚持村集体财产所有权、资金使用权、财务管理权不变的前提下，在各乡镇设置财务管理服务中心，将村民委员会的资金、账目交由中心管理，取消各村会计，只设一名报账员，把各行政村的财务收支全部纳入乡镇监管。二是强化民主理财。每个行政村成立3～5人理财小组，严格审批流程，即原始凭证—办理人签字—报账员初审—理财小组审核盖章—村主任审批——乡镇服务中心报账。三是严格实行财务公开制度，明确公开的各项具体要求，将各行政村财务情况置于村民的日常监督。四是加强村级财务监督检查。定期组织相关部门对乡、村财务进行一次全面审计，同时根据具体情况开展专项审计，预防挥霍浪费、挪用贪污等违法违纪现象。

推行村财乡管，解决了农村财务管理方面的许多实际问题，在实践中产生了良好效果，这也是其得以普遍推行的内在动力，具体而言：一是降低了农村社会治理成本。村财由乡代管有效防止了村集体财产流失，限制了村干部铺张浪费行为和违法违纪行为，受到了广大村民的积极拥护，村民对村干部的怀疑减少，过去因村财务不透明发生要求改选村委会的现象现在大为减少，乡镇组织为此耗费的时间与精力大量减少；二是降低了人员经费成本。通过对兰州部分乡镇调查发现，经济条件较好的城郊型村干部工资由村自筹发放，乡镇进行给予一定奖励补助，但偏远山区许多村集体经济相当薄弱，村干部工资一般由乡镇根据工作考核结果统一发放。推行村财乡管后，取消各村会计，只保留报账员，虽然每个乡镇财务核算人员增加了2～4名，但各行政村减少1名，全乡镇减少总数相当可观，减轻了乡镇财政开支压力。三是乡镇集中管理，增强了会计核算的专业性，提高了财务管理水平。

二、“村财乡管”推行过程中存在的突出问题

制度经济学认为，经济关系是一切社会治理关系存在和变化的基础。推行“村财乡管”，对规范村级财务，杜绝村干部铺张浪费，促进农村的党风廉政建设，减少基层干群矛盾等发挥了重要作用，但同时存在着许多亟待解决的问题。

1.始终存在着是否违法的疑问。制度经济学认为，产权是一个经济机制规范运行的根本基础。村财乡管使原本清晰的属于村民及其选举产生的村委会管理的村集体财产模糊化了，因而在实践中产生了各种非议。现行宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”2010年10月28日十一届全国人大常委会修订通过的《村民委员会组织法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第8条规定：“村民委员会依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产。”这从法律上明确了乡镇政府与村民自治组织之间不是领导关系而是指导关系，二者不具有行政隶属关系，不具有经济方面的强制管理属性。正是基于此法理依据，村财乡管自推行以来就一直受着理论和法理上的质疑，村干部担心会失去自主管理权，乡镇政府担忧指导管理不当会造成违法。笔者对兰州市乡镇干部培训班（48人）发放问卷调查，结果显示有24%的干部认为村财乡管是目前发展阶段不得以而采取的一项权宜之计，将来随着经济社会的发展应该取消；有38%的干部认为不违反法律规定，但也有38%的干部认为有违法嫌疑。这表明许多乡镇干部对村财乡管是否违法存在相当不同的看法。但对村干部发放问卷调查，结果显示大多数干部认为村财乡管违反了法律规定，甚至认为这是对村干部的不信任举措，在心理对村干部产生了较大影响，影响了工作积极性。

2.乡村之间缺乏有效的财务衔接和沟通机制。实行村财乡管之后，乡镇财务代理中心每一个核算人员均要同时负责多个村集体的账目，无力掌握每个村的业务细节，难以对村集体实施会计监督。当村里的报账员来报账时，只要手续完备，票据合法有效，都必须报销。另外，村报账员变更频繁，财务手续移交不及时，也造成乡与村级财务管理脱节。总之，由于财务代理中心会计独立于村集体，失去了实地实时监督的优势，造成了财务管理与会计核算的分离，对各村集体的具体业务和开支项目及资金来源、性质并不完全清楚，缺乏对实际情况的了解，使财务中心的会计核算对经济业务内容的真实性起不到有效的监督作用。

3.对村民主理财小组履行职责有较大影响。由村民（代表）会议选举产生民主理财小组，代表村民参与财务管理，目的是有效管理和监督村集体经济活动。但在乡村调研中发现，实行村财乡管后，一些村的理财小组认为自己的工作多余了，一些村民主理财小组工作积极性下降，有的形同虚设，放弃了对财务的监督职责。有的村干部认为自己的财务权力缩小了，从而加大对村民主理财小组成员的“选择”力度，强化对财务的控制能力；还有的成员由村干部兼任，理财印章由村干部掌管，理财小组有名无实；有些的理财人员文化水平低、素质不高，难以发挥真正理财作用；有的村理财小组认为给村理财耗时费力，与自己的利益挂钩不紧密，致使在工作中只按照村委会要求走形式。笔者随机采访了部分村民（25人），结果显示，只有6人认为积极履行了职责，有12人表示不知道理财小组情况，7人认为理财小组无法真正履行职责，没有自主理财权利，应该进行改组。对6名理财小组成员采访结果显示，全部认为报酬过低，要求提高待遇。

4.可能产生工作效率下降和新的腐败问题。推行村财乡管产生的实际效果与行政村的空间分布、集体经济发育程度密切相关。调查发现村财乡管对一些距乡镇不太远、经济不发达、村集体经济规模不大的村来说，节约了人员成本和管理成本；但对一些距离乡镇较远的村而言，增加了往返交通成本，造成了很多不方便。尤其对地处城郊、集体经济规模较大的富裕村而言，实施村财乡管并不适合，其经济业务繁多，村干部抱怨报批程序繁杂，降低了工作效率，有时会导致错失经济机会。另外，村财乡管有效解决了村干部的腐败问题，但在来自县区的监督难以到位、来自村民的监督渠道不畅的情况下，容易发生乡镇挪用村集体资金的现象与腐败问题。现实中已经发现个别乡镇将一些资金放在村账户，形成小金库，以规避检查监督。笔者对兰州市某县村干部培训班（60人）发放问卷调查，结果显示，有64%的干部担心会产生新的腐败，认为应加强对乡镇的监督，保障村民自治组织的利益。同时，有72%的村干部认为，不能将乡镇财务代理中心与乡财政所合并，担心资金被挪用。

5.为乡镇权力向村级方向扩张的开辟了新途径。一方面，村财乡管模式本身十分符合权力扩张的惯性。村“两委”每三年改选一次，任职时间短，村干部报酬低、任务重，有的干了一段时间后就不愿再干，村干部队伍难以保持稳定，客观上促使乡镇利用村财乡管这一渠道加强对村的控制。另一方面，无论宏观考察还是微观调查都表明,当前许多乡镇面临着严重的财政困难,这在相当程度上已经成为一种常态,在此情况下一些乡镇为完成指标任务，容易产生先调度村级资金、等有钱再还账的动机，甚至有可能将乡镇财务代理中心变成其实质上的“第二财政”，从而发生侵蚀村民自治权的新问题。根据笔者调查情况来看，现实中确实有村资金被乡镇暂时平调挪用的个别现象，虽然一般都能随后补还，但也留下了不少隐患。笔者对新近举办的兰州市乡镇领导干部培训班（47人）发放调查表，结果显示，有86%的干部认为“村财乡管”极大促进了农村的党风廉政建设，认为应逐步加强“村财乡管”；但有62%的乡镇干部认为引发了村干部的不满，不利于促进乡村关系和谐发展；有33%的干部认为随着基层民主的发展应该逐步取消，有12%的干部认为应该立即取消。

三、对改进“村财乡管”模式的建议

村财乡管中出现的问题实质上反映了乡镇的行政控制与村级组织自治权之间的矛盾，它客观表现财务治理关系，但根源在于有关制度安排。著名新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中提出了制度变迁的“路径依赖”理论。诺斯认为，在制度变迁过程中存在着一种报酬递增和自我强化的机制，制度变迁一旦走上了某一路径就会沿着既定的路线不断获得自我强化，这种强化可能使制度变迁进入良性循环，也可能被“锁定”在某种无效率的状态。为促使村财乡管模式走向良性循环，不使其偏离法治轨道，需从多方面加以改进。

1.坚持“村财”属村所有，确保“乡管”不异化为向村扩张权力的新途径。村级财务的产权属性是归村集体所有，由村民委员会自主管理，这在宪法和《村民委员会组织法》中都有明确的规定。就立法的本意而言,是希望发挥村民自治权，降低农村社会的管理成本，促进农村基层民主发展。但从现实来看，许多方面没有达到制度设计的理想效果。现在对村财乡管的主要担心其是否会演变为乡镇向下扩张权力的新途径。为此，一方面要坚持“村财属村所有”原则，也就是坚持村集体资产所有权、资金使用权、经营决策权、财务审批权不变，明确乡管的监督性质，确保村的财务管理权不上移到乡镇，确保村财乡管在执行中不被异化扩张权力的途径。另一方面要坚持委托代理原则，防止以行政手段推行，也就是说委托代理要经村民代表会议讨论通过，并书面委托给乡镇，委托协议应该写清楚二者之间的平等合作和相互监督的具体内容，写清楚各自的权利义务，确保“四权”不变。通过规范的委托代理协议使乡镇代管符合《村民委员会组织法》所规定的“指导、支持和帮助”，取得部分财务管理权，但是主要还是定位于监督性质。另外，还要畅通来自县、乡、村、媒体及相关社会组织对乡镇财务代理机构的监督渠道，形成公开、透明的全方位监督。

2.健全“村财”的民主自理机制，强化对“乡管”的制衡约束。由村自己进行民主理财是实行村财乡管必须坚持的重要原则。村民主理财小组由村民选举产生，植根于农村社区、掌握村情、熟悉村民想法，充分发挥其作用，是村民自治内容的应有之义，也是防止村干部违法违纪现象的首道防线。为此，要对民主理财小组的组成进行明确的规定，成员必须由村民选举产生，同时可聘任一名在乡退休教师或国家干部参与理财，严格禁止村干部及其关联人特别是直系亲属入选小组。同时，要对理财小组的地位、作用、权限、理财内容、成员待遇等问题有明确的制度规定，确保其自主理财权利。

3.明晰“乡管”的内涵与方式，确保村财乡管在法律框架下运行。“村财乡管”作为一种很管用的措施，伴随着争议在相当多农村由点到面的逐次推行，是因其对解决农村财务收支混乱，强化基层反腐倡廉，化解农村干群矛盾发挥了十分有效的作用。但也应清醒地看到，自其推行以来，不断受到法理和舆论等方面的质疑，在实践中也确实产生一些以指导为名，行侵犯为实的事例，引发了村方面的强烈不满。宪法和《村民委员会组织法》明确的规定，乡镇的职责是给予指导、支持和帮助。能否使“村财乡管”确保在法律框架下运行，关键在于“管”的内涵和方式上。为此，一方面，要抓紧从法理上探讨依据，必要的时候由最高立法机构就乡镇的“指导、支持和帮助”方式给予具体解释，对“村财乡管”的内涵和方式进行法律规范，使其严格在村民自治的法律框架下进行，从法律上防止乡镇权力向村级方向扩张。另一方面，要在具体执行中正确处理好乡镇监管与村民自主理财的关系，即处理好强化管理和依法操作的关系，不能代替村里做主，不能任意扩张管理权限，特别是不能侵犯村集体的自主决策权。

4.完善“乡管”与“村财”的联系机制，加强对村集体资产的监督管理。实行集中核算后，资产的账目在财务管理中心，资产在村里，实现了真正意义上的账实分离。因此，打造财务管理中心与村集体之间交流和沟通的平台，十分重要。会计核算中心要注重同村集体的联系，把包括村级转移支付、部门专项拨款、村集体直接经营收入、发包、租金、拍卖收入等属于村集体的所有资金收入全部纳入资金管理范围，加强对账与盘点工作，切实做到账账相符、账实相符。核算中心定期提供资产明细表给民主理财小组，由民主理财小组逐项清点，对于盘存的资产和村集体接受捐赠、奖励等增加的资产督促及时报账，纳入资产管理，置于监督之下。除了固定资产、货币资金外，还要加强对应收债权的监管，审查应收债权手续是否齐全，拖欠是否超期限，有无形成呆坏账，是否证实相符等。通过内外形成合力，确保村集体资产安全完整，严防账实不符，杜绝资金账外循环。

5.构建“村财乡管”的电算化和网络化平台，提高管理和服务效能。随着经济的发展，现在电子网络的建设和使用成本大幅度下降，同时集中核算为推行财务电算化创造了条件，这使多数乡镇鱼村实现财务电算化和网络化成为可能。为此，一方面建设会计电算化和网络化平台，用现代信息技术手段来处理日常财务工作，提高服务效能。另一方面实现县乡村三级联网，开通远程查账系统，这样可以对各乡镇财务管理中心处理的村集体经济业务实行远程监控，实现事前、事中、事后的全程监督，杜绝财务漏洞；同时可以使村集体及时了解本村财务情况等，增进财务管理中心与村集体之间的信息交流，促进财务公开与互相监督，实现效能提升与预防腐败的双重效果。

[1]吴忠权.乡村关系规制语义模糊审视下的乡村民主建设[J].行政论坛2011（1）.

[2]王华.关于“村财乡管”的思考——基于辅助原则的分析[J].长江论坛，2009（6）.