论社会管理创新中我国警察权的使命

钟云华

（四川警察学院 四川泸州 646000）

一、公安社会管理创新的实质：警察权力运作方式的创新

公安机关作为治安行政力量和刑事司法力量，是社会管理秩序的维护者和保障者。从职能作用的角度，公安机关社会管理创新是指各级公安机关为了适应社会形势的变化而从事的以创新警务理念为先导，主动对警务管理机制、警务运作机制或警务管理方式（方法）进行改革的活动，目的在于通过加强和改进社会管理工作，提高履行职责任务能力，维护社会平安，构建和谐社会。不断进行社会管理创新已成为各级公安机关的共识和行动。不无遗憾的是，在这场轰轰烈烈的社会管理创新运动中，不少地方的公安机关尽管主观上有强烈的创新意识，但客观上由于对现代意义上的权力运作逻辑认识模糊，致使其所推出的创新举措备受争议。

长期以来，我国公安警务都是建立在计划经济基础之上，警务的组织管理依赖于“金字塔”式的科层制，公安管理的权力运行方式依赖于“权力物理学”。福柯认为，现代社会通过规训、训练和监控三种技术，锻造出一种“权力物理学”，国家（政府）借助这种新的权力运作机制，实现了对社会和个人的管理[1]。“权力物理学”的突出特点是“在规训中，这些对象必须是可见的。他们的可见性确保了权力对他们的统治。正是被规训的人经常被看见和能够被随时看见这一事实，使他们总是处于受支配的地位”[1]。基于“权力物理学”而开展的警务活动其权力运行依赖于以物质和能量为基础的物理性空间，在被规训的人具有可见性的前提下，其具有准确性、稳定性、纪律性和可靠性大的优点。但是随着信息社会的到来，信息技术的广泛应用使人们可以在更广阔的范围内获取和传播信息，在增强他们权力的同时也使他们备受操纵的可能性增大，传统的“权力物理学”已不能有效地对民众日常生活进行监控，运用信息知识和信息技术加强对信息的管理将成为权力的重要指向和基本运行方式，有学者认为，这种权力技术就是“权力信息学”[2]。如果说边沁提到的圆形监狱体现为一种权力物理学的话，那么以网络技术、视频监控技术、移动通讯技术为代表的新型技术体现了权力的信息学。权力信息学满足了空间虚拟性的特征，避免了权力物理学实现权力关系的高成本。从权力运作逻辑看，有效的公安社会管理创新必然是在契合时代的特征、顺应社会环境的变化基础上，重新开发出一种权力技术——“权力信息学”的社会管理变革活动。因此，公安社会管理创新主要是一种权力运作方式的创新。

任何一种权力都是在特定政治、经济、社会及其组织体系中运行并实现功能目的及其价值目标的。因此，深刻分析我国警察权运行所根植的历史背景和时空背景，对于讨论社会管理创新中我国警察权的使命具有事实价值和逻辑意义。就我国警察权运行所根植的历史背景而言，我们认为主要包括近代西方社会管理的历史经验和警察权理念流变两个方面。我国警察权运行所根植的时空背景主要是指我国改革开放以来在政治、经济和社会三个方面的巨大变革并由此形成的我国所独有的“压缩式的社会转型”。进一步分析，我们发现：无论是我国警察权运行所根植的历史背景，还是我国警察权运行所根植的时空背景，都不可避免地涉及到民主政治发展、市场经济建设和公民社会培育三个基本因素。因此，可以说民主政治发展、市场经济建设和公民社会培育共同决定了社会管理创新中我国警察权的使命。

二、近代西方社会管理的经验——国家与社会互动及其启示

“宪法国家(民主政治)、市场经济和公民社会”是西方的自由(人权或公民权利)得以实现的“三大支柱”[3]。这三者的存在状态和互动情形如何，直接关乎西方自由民主社会和秩序的维续问题。在当代西方，随着制衡机制的发展，社会管理愈来愈不再是国家(居高临下地)在“形塑”意义上管理社会的问题，而是以上三者，尤其是国家与社会，通过法治进行有序互动的问题。

近代以来，在西方，社会的混乱往往与国家治理的好坏相关，因此社会管理首先被认为是一种如何维续国家善治和正义的问题。以往苏格拉底、柏拉图或基督教把这一问题的解决更多地置于美德或信仰之上，因而寄托于某种理想或乌托邦世界。与此不同，从现代政治哲学奠基者马基雅维利开始，思想家们便把这一问题的解决转向现实主义和理性主义，即认为良好的社会管理与国家向善相关，而国家向善又与国家理性和对权力的制约分不开。不论启蒙抑或后启蒙思想家都是如此。这是近现代意义上国家治理和社会管理思想诞生的标志。尽管思想家们大多同意德行和信仰仍然具有重要作用，但他们更愿意相信，人性的弱点决定了没有国家理性和对权力的有效限制，国家向善和良好秩序的建立只能是一种愿望。因此，一方面，国家(政府)在保护所有人并使他们免受其他人(或法人团体)的强暴方面实乃不可或缺；另一方面，一旦政府为达到此目的而成功垄断了实施强制和暴力的权力，那么它就有了威胁个人自由和滥用权力的可能 (近现代这方面的事例相当多)，因此要维续国家善治首先需要对权力加以限制。那么如何做到这一点呢？首先可以肯定的是行政权力机构自身难以很好地自我约束，因为不管这一机构由谁组成都会因自身的弱点而存在自身利益或易受利益集团影响。其次主权的划分和代议制尽管能够起到相当的制约作用，但是单凭民主代议机构来保证善治仍缺乏坚实的可靠性。在历史上，西方国家代议机构一旦被赋予无限权力，曾出现过制定与正义背道而驰的法规而成为某种暴政的工具的情况，如法西斯统治下的德国。因此，以为只要采用民主方式对权力进行控制就能防止政府权力的过分膨胀，是一种错误的想法。

既然权力制衡权力的做法并非完满和十分可靠的，那么就必须在国家以外找寻有效的制约力量，这个力量便是与国家既相对立又密切相关的公民社会。现代西方公民社会起源于中世纪盛期的城市公社或市镇自治体。公民社会这一概念表明它们是城市文明的结果，而非“自然产物”[3]。韦伯指出，它们一开始就是在同王权和贵族封建权力的抗争中崛起的。因此，自由对公民社会成员来说弥足珍贵（西方有“不自由，宁勿死！”的法谚）。按照洛克等人的自由主义观点，社会与国家分属不同的领域，社会由于是形成的，因而是丰富多彩和充满生机的，而国家因为是建构的，所以死气沉沉单调乏味。也就是说，社会是自由和创造之所在，而国家是限制和卫护之所在。国家与社会分离是人们自由和保持创造力的基本保证。一方面，公民社会需要国家的保护提供秩序和服务，没有国家，人们就会回到失序的“自然状态”；另一方面，公民社会的有限私性主权和自主活动领域必须得到充分尊重，因为“没有公民社会，民主和法治国家将顶不上多少作用”，“自由依旧是一根摇晃不定的风中芦苇”[3]。公民社会是法与自由的媒介物。因此，在西方人看来，重要的是在整个国家范围内允许很多不受政府干预的合法的自生自灭的社团的存在。只要是法律没有禁止而其行为又没有对他者构成妨碍的，国家权力机构就不能任意干预。公民社会有合法的自治性、独立性和自主性，一旦权力机构违法并侵害社会的利益，公民社会有权抗拒，并通过强大的社会力量和公共沟通领域合法地使之得到纠正，这也就是公民社会对国家的制约以及使善治得以实现的基础。国家与公民社会是在相互制约和互动中发展的。

如今西方社会的现实图景似乎与思想家们的预想不太一致，具体表现在：一方面，社会底层通过公民社会的一种形式——工会——获得了过去难以比拟的“社会权力”并以此抗拒资本和官僚权力可能的侵害；另一方面，随着中等阶层日益在社会中占多数，国家管理机构也逐渐变得比以往任何时候都接近中庸和超然(反映中等阶层意识)。但是，即便如此，政府由于自身的经济理性，在巨大的自身利益的诱惑下，可能会抛弃其应秉持的公共理性，官僚机构能否公正运转，除了内部治理国家权力划分与制衡之外，还取决于公民社会对它的制约。在西方，正是由于这种社会力量的存在，防止权力的滥用才得到有效保证，自由与秩序基本上保持均衡才有可能。这是当代西方社会稳定与和谐的基础。

问题的另一方面是，当下西方国家在民主宪政和人权优位理念指导下逐步转向国家理性和善治的同时，国家权力也在扩张。这突出表现在，原属于私人领域的经济贸易劳动就业教育医疗等问题，逐渐作为公共问题而受到国家干预。国家不再扮演亚当·斯密所说的那种资本主义经济“守夜人”角色，而成为积极的干预者。这是现代社会越来越分工精细化组织化和复杂化的反映，同时也是不同于共同体的现代陌生人抽象社会难当此任的结果。在这种情况下，国家与社会的互动比以往任何时候都更加紧密。随着自由文化在现代的发展，以往那种“全景监狱式”监管在社会中已受到普遍唾弃。那么在国家权力不得不扩张的条件下应当如何进行社会管理呢?现代西方社会在此问题上大概遵循的以下四个基本原则和方向[4]。

其一，尊重法治。在现代西方，法治已逐渐形成传统(尽管有反复)，即社会管理逐渐由过去的以行政为治转为以法律为治，这要求法别于甚至高于政治而相对自治，亦即具有相对独立性。因为法律创造了政府。当然，不仅国家行政权力要尊重法治，公民社会也要尊重法治，也就是说，权力与自由都要接受法律的规训，这也就是所谓文明之规训。没有法治就没有作为善治的社会管理。

其二，政府对社会的管理要理性适度，懂得常态与非常态管理之别并保护和爱护正当的自发性。在正常的市场经济中，作为社会的强力机构，政府的目的在于维续市场制度的运行，政府不仅不得妨碍市场发挥正常作用，而且还必须保护市场制度以使它免遭其他人的侵犯。在一般情况下，政府通过法律只提供具有否定性价值的抽象的普遍秩序和规则，市场和公民社会在这种秩序下实行合法的自我管理或自治[5]。只有当市场失灵以及公民社会失序的时候，政府才给予必要的干预，即使在这种情况下，政府的干预也要受到法治的限制，政府只有在自由开放社会普遍规则和法治范围内才能合法地干预市场和社会。

其三，国家与公民社会尽可能地采取协商合作的方式互动——法治下的文明互动。这要求:一方面是政府的文明化，政府要从几个世纪以来习惯的“全景监狱式”监管模式转变到尊重法律的服务型模式上来，管理要富有理性和人性化；另一方面，公民社会也必须遵守一视同仁的普遍规则，使自身行为受到规训，限制过激行为。当各个方面的相关者都被纳入法治化程序的时候，社会秩序受到的威胁被降到最低限度。

其四，随着社会复杂性的增加，需要增加政府活动的范围。这是政府从统治型向服务和管理型转变的反映。在市场能够为人们提供有效服务的地方，诉诸市场当然是最佳方法，但是，在市场无法胜任的地方，就不能不依靠发挥政府的功能了。不过，政府活动范围的增大主要大在服务职能上而非统治职能上。政府的服务性职能是一种合作协商和与市场相联系的职能，而非高压强制职能。

三、从警察权理念流变看当代警察权的使命

在西欧，警察权从中世纪向近代的转型过程中，始终是与君主权联系在一起的，成为君主权的一部分。到了17世纪以后，行政权作为一种独立性质的权力才普遍出现，而且，此时的警察权与行政权是具有相同性质的，因此，近代警察权首先是作为行政执法权出现的。亚当·斯密在从劳动分工的视角来探讨国家和社会富裕的起因时，也对行政权进行了探讨。亚当·斯密认为，法律学研究的四大对象是：法律、警察、岁入与军备。警察现在只指政府的次要部门的管理,目的在于确保商品的廉价，维护公安和保持清洁[6]。警察权力在亚当·斯密的视野中广义上还是等同于行政权力。在《法哲学原理》一书中，黑格尔指出，警察是指除了军事、外交、财政以外的其他一般内政，警察权同行政权的含义相差无已。黑格尔认为，犯罪是作为恶的任性的那种偶然性,私人的偶然性越出主体权力控制之外，对别人造成或可能造成损害或不法，这就需要警察。黑格尔在该书中进一步明确指出警察权首先是执法权，是同司法权相分离的。“警察的监督和照料，目的在于成为个人与普遍可能性之间的中介，这种为达成个人目的的普遍可能性是存在的。警察必须负责照顾路灯、搭桥、日常必需品价格的规定和卫生保健”，“行政权包括审判权和警察权,它们和市民社会中的特殊物有更直接的关系，并通过这些特殊目的来实现普遍利益”[7]。可见，在黑格尔的理论体系中，警察权是以执法为职能的行政权。

从18世纪之后的思想家的论述来看，以执法为前提的社会管理职能也应当属于警察权的重要内容。直到19世纪，仍然仅把具有执行法律的权力称为警察权，并在此基础上兼具社会管理的属性。然而，到了19世纪末，社会主义和福利政策成为一种普遍追求，建立在人性恶的基础之上的古典宪政思想表现出来了信心危机、思想危机和持续的宪法危机，使得国家对于自由经济和个人生活领域进行干涉已成必要，这种情况随着1929年席卷世界的经济危机爆发被逐渐推向近代以来前所未有的程度。但是，随着历史的发展，政府管理的“相对集权型范式”出现了一系列问题，20世纪70年代以后政府管理范式出现了以下一些新变化：从官僚制行政走向民主制行政，在公共领域引入半市场竞争、从集权走向多中心体制、以自由竞争的公共企业组织来替代高度垄断的官僚组织来提供公共服务等。就警务而言，以多元的、民主的方式提供警察服务，改变了传统警察的权力结构、思维方式，同时也赋予了警察权新的使命。

纵观西方警察权的轨迹，经历了近代宪政原则下的“限权型范式”到19世纪末的“相对集权型范式”，在20世纪70年代后又向“民主型范式”的转变。其职能从单一的执法向执法、管理、服务多元性发展。当前，警察服务于社会在各国已是普遍共识。以美国为例，当代美国警察有三大职能：执法、服务、秩序(管理)。执法主要包括控制犯罪(侦查、调查、逮捕)、巡逻、调查。警察的服务职能主要包括紧急救助、办理证照、提供信息、解决争端、失物认领和一般安全。此外，就是维持秩序。但是美国警察的服务职能并不是指所有公民要求的服务，它必须是法律设定的服务[8]。警察职权或者警察权力从20世纪之前的执法属性过渡到兼具执法和管理属性,到20世纪下半叶又增加了服务属性,充分反映了警察权的使命处于不断变化之中。

当下，执法是警察最核心的职能，管理和服务是以执法为前提的，依法管理和依法服务是现代警察权最基本的原则。而执法、管理、服务的具体决策都是在民主制行政范式下运作，即以分权或多元权力结构代替单一的个人集权方式。适当放权于下，依法松散管理都是民主制行政范式的重要元素，民主制行政范式下警察权运作目的在于提供以自发秩序为主的社会秩序。自发秩序的主要特点是通过利用形成秩序的力量(协调其成员行为的常规)，我们可以达到一种秩序，其中所包含的事实，要比我们刻意安排所能取得的情况不知复杂多少倍，但是如果我们想对这种诱发秩序的可能性善加利用，使其达到换了别的方式使无法达到的程序[9]。目前,在我国警察执法实践中，为了形成和稳定良好的社会秩序，警察的付出和投入都是非常大的。怎样形成一种自发的秩序，是对警察执法的巨大理论挑战。在社会管理创新背景下,形成和确定民主型警察权力运行思维是当务之急，只有它能够科学、合理地厘定执法、管理与服务三者之间的关系。

四、社会管理创新对我国警察权使命的规定性影响

市场经济发展要求政府必须转变职能为公民提供更多更好的公共服务，同时，民主政治和法治国家建设的进程必然伴随着公民参与的不断扩大，社会的文明进步要求改变传统社会管理中政府的垄断地位，实现社会的多元治理。因此，在现代民主、法治、市场经济的大背景之下谈“社会管理创新”就必然要求以公民为导向，以人为本，通过让公民更加广泛地参与到社会管理活动中以更好地保障公民权利实现。

胡锦涛强调，社会管理说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民[10]。可以说，以人为本应该是社会管理创新的出发点和落脚点。在现代国家单个的自然人拥有一个平等的身份——公民，以人为本最终要体现在公民福祉的不断增进上。社会管理创新就是要为增加公民福祉，创造一个进步有序、公正、民主的社会，使公民的权利更好地实现，生活质量更快地提高，幸福指数不断增加。因此，社会管理创新必须在管理理念上坚持以人为本、公民增权、合作治理的理念。

社会性是社会管理的基本属性，社会管理主体创新的路径在于社会管理主体从国家一元转向多元，走向政府、社会组织、社区组织、公众等多元主体共同管理。首先，没有公民的参与难以实现有效的社会管理。公民参与是形成社会管理格局的基础。公民社会，是公共管理的基本依托。我国提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的形成和不断健全的基础是公民参与。其次，公民参与是社会管理创新的动力源泉。高素质的公民和发达的公民社会是保持社会活力的基础，在社会管理领域如果缺失公民参与，社会管理就变成了政府的单方管制，公共权力的合法性和纯洁性就会大打折扣。最后，公民参与是社会管理创新的发展趋势。20世纪80年代末开始兴起的治理与善治理论认为，治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，通过国家和市民社会的相互“形塑”可以达致对社会公共事务管理的“善治”。完善社会管理的过程是一个公民参与的程度不断加深、还权于民的过程。因此，有学者指出“在我国正在蓬勃兴起的社会管理创新，无论从管理的理念，还是管理的主体、任务、目的、方式、手段等方面都体现出明显的公民导向，而且应该以公民导向引领我国的社会管理创新。真正体现社会管理以人为本，增进公共福祉，保持社会良性发展的目的”[11]。

公安机关是社会管理创新的建构者与被建构者。在大规模社会建设时代到来之际，公安社会管理创新作为今后公安工作的基础性和长期性工作，才刚刚起步，其理论和实践对我们而言都是全新的。我们认为，实现社会权利才是社会治安治理的价值归宿或最终目标。一个社会中的社会成员基本的共同权利的实现，有助于缓和可能出现的冲突与矛盾，加强社会团结，促进社会融合，反之，则形成社会排斥与社会分裂。在此意义上，社会权利帮助社会成员融入社会，更好地促进人的社会化的实现。公安机关参与社会管理创新的基本任务在于探寻一种以保障公民权利实现、不断增进公共福祉为导向的从根本上解决治安治理的方略与实践模式。具体而言，公安社会管理创新的实践模式在于构建多元主体参与、专业化和社会化有机结合的公安社会管理创新框架体系。专业化是公安工作的核心工作，但是，专业化并不能从根本上解决社会治安治理存在的问题。专业化以社会化为基础，专业化是社会发展到一定水平的结果，它深深地嵌在社会的变动脉络之中。只有在这一新思维下，公安社会管理创新的各个要素、各个环节才能构成有机的统一体。

在多元主体参与、专业化和社会化有机结合的公安社会管理创新框架体系构建中，社会管理创新这一特定的警务运行时空背景将作为一种具有环境决定意义的输入性因变量，对警务内容、警务反应速度和警务反应方式都会产生重大深远影响，进而决定着警务职责权配置、警务运行理念、警务运行战略、警察勤务机制和警务评价体系等警务要素及机制的设计与特质。警察权——警务运行的核心要素在这一过程中将在两个方面被“形塑”：第一，承载推动公民参与型警务制度、体制、机制建设任务。公安警务运行中，应当通过义务分担、市场服务等方式，积极引导社会力量 (市场主体、第三部门与公民个人)在社会治安治理中发挥作用，形成公安机关的专门力量与社会力量整合的局面。使社会协同与公民参与成为可能。第二，承载推动公民社会权利实现任务。社会权利构成了“社会本位”的基点，也提供了观察社会治安问题产生和治理的视角。社会治安问题根源于社会权利受到损害。社会权利实现的产出是社会结构的完善，并有助于实现社会公平公正。对于国家而言，实现了社会权利不仅培养了公民对国家的忠诚，而且也为社会成员创造了参与政治、进入市场和社会的基本条件，提高了公民参与能力和创造能力。

[1][法]福柯.规训与惩罚[M].刘北成,杨远婴译，上海:三联书店,2004:200,211.

[2]王俊秀.监控社会与个人隐私[M].天津:天津人民出版社,2006:6-9.

[3][德]达仁道夫.现代社会冲突[M].林荣远译，北京：中国社会科学出版社,2000:36.

[4]张旅平,赵立玮.自由与秩序:西方社会管理思想的演进[J].社会学研究,2012,(3).

[5][英]哈耶克.法律、立法与自由,邓正来等译[M].北京：中国大百科全书出版社,2000:460.

[6][英]亚当·斯密.关于法律、警察、岁入及军备的演讲[M].陈福生,陈振骅译，北京:商务印书馆,1962:31,172.

[7][德]黑格尔.法哲学原理[M].范 扬,张企泰译，北京，:商务印书馆,1961:237-240,308.

[8][美]兰沃西，等.什么是警察—美国的经验[M].尤小文译北京:群众出版社，2004:295-360.

[9][英]哈耶克.哈耶克文选[M].冯克利译，江苏:江苏人民出版社，2007:345.

[10]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系[N].人民日报,2011-2-20,(1).

[11]杨 平.社会管理创新中的公民导向[J].甘肃理论学刊,2012,(2).