国家与社会关系视野中的农村征地冲突及其治理*

2013-04-10祝天智

上海行政学院学报 2013年3期

祝天智

（江苏师范大学，徐州 221116）

新世纪以来，征地冲突急剧增长并迅速成为农村稳定的主要威胁因素。据农业部课题组调查显示，2005年全国农村“共发生因土地引发的群体性事件约19700起，占全部农村群体性事件的65%以上”①，另据国务院发展研究中心课题组对全国2749个村的调查显示，“在36%的被调查村庄中发生过与征地相关的暴力事件”②。

学界对征地冲突的研究主要围绕土地产权和征地制度展开，这些研究固然是必要而且重要的，但忽略了对征地冲突宏观背景和深层诱因，即当前农村国家与社会关系的特点及其转型的研究。正如赵鼎新所说：“一个国家的整个集体性抗争方式的发展，以及一个国家中某一具体的集体性抗争事件的动态，在很大程度上取决于国家—社会关系以及以此关系为基础的国家对集体性抗争事件的制度化能力”。③征地冲突作为当前我国农村最重要的农民集体性抗争形式之一，其特征和发展趋势在很大程度上都是由农村的国家——社会关系决定的。本文尝试从农村国家与社会关系的角度，解析征地冲突频发的宏观背景和深层原因，并提出相关治理对策。

一、农村国家与社会关系的转型

改革开放以来，尤其是新世纪以来，随着我国逐步进入城乡统筹发展和着力破除城乡二元结构的新阶段，我国农村国家与社会关系出现了多方面和多层次的变化，在此过程之中，作为农村国家与社会关系重要纽带的土地的角色与功能也出现了重要转变，正是此过渡形态的农村国家与社会关系的特点，蕴涵了基层政府与农民之间围绕土地的巨大张力，构成诱发征地冲突频繁发生的原因。我国农村国家与社会关系的变化主要体现在以下几个方面：

第一，农村国家与社会关系的内容正由以前国家从农村提取资源为主，向提供公共服务为主转变。在改革开放之前，国家主要通过工农业价格的“剪刀差”和农业税、征购粮、义务工等形式从农村提取资源；改革开放后至九十年代末，随着改革赋予基层政权的自主性的增长和市场经济的建立，一方面是国家提取的农业税和征购粮继续存在，另一方面是基层政权附加在农业税上所征收的统筹和提留，成为农民的沉重负担，诱发了农村激烈而广泛的官民冲突，造成“农村真穷，农民真苦，农业真险”④的局面。

进入新世纪以来，在科学发展观的指导之下，我国确立了统筹城乡发展战略，实施了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，推行了一系列重大农村改革政策，“农民的日子越过越好，农村发展进入一个新时代”。十一五期间“中央财政‘三农’投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%。彻底取消农业税和各种收费，结束了农民种田交税的历史，每年减轻农民负担超过1335亿元”，建立了粮食、良种、农机等各种生产性补贴制度，“农民的生产补贴资金去年达到1226亿元”⑤。同时，国家投入大量资金建立了农村合作医疗、免费义务教育、新型养老保险等制度。在此背景之下，公共服务和社会管理取代资源提取成为农村国家与社会关系的核心内容，基层政府的核心任务已从以前的征粮收税和计划生育转变为落实国家惠农政策，提供优质公共服务和高效社会管理上来。

第二，农村国家与社会关系的形态正从行政控制型向市场契约型转变。改革开放之前，集体经济体制下的农村国家与社会关系的突出特征是行政权力对社会的强控制，国家通过严密的组织体系和强制性计划指令实现对农民的控制和提取资源的目的；改革开放至上世纪九十年代末以前，一方面由于计划经济的痕迹和影响广泛存在，另一方面也为确保顺利从农村提取资源的需要，农村国家与社会关系普遍保持了较强的行政控制。这种控制在经济方面主要是通过控制土地而实现的，正如徐勇所说，基层政府只要“管住了土地，就管住了农民”⑥，虽然土地已承包到户，但乡镇政府享有向农民征税、收取乡统筹和组织农民提供义务工等权力，而村级组织则享有发包权、调整土地的权力、调整宅基地使用权和征收村提留的权力，乡镇政府和村级组织的上述权力构成了对农民进行经济控制和干预的依据和基础。乡镇政府为确保征收任务的完成，不仅会干预农民的种植结构，甚至会如李昌平所描述的，为防止农民将土地抛荒而禁止农民外出务工；同样，村干部为完成诸如征粮收税、计划生育和组织农民提供义务工等任务，也会威胁甚至真正动用调整土地承包权。在组织体系方面，乡镇政府的权威虽已远不如人民公社时期，但通过“干部包村”、干预村干部选举和任免等等方式，仍对农村政治和社会生活具有决定性影响。

九十年代末以来，尤其是2006年农业税被彻底废除之后，随着市场经济体制的逐步完善和农村国家与社会关系内容的迅速变化，农村国家与社会关系的形式也正在向市场契约型转变。一方面，随着农业税的废除和国家对农民土地承包权物权性质的确认，农民对政府的超经济义务关系基本不复存在，基层政府既失去了控制农民的基础，也失去了控制农民的动力。2006年农业税和“三提五统”的一并彻底废除具有重要的历史意义，正如吴理财所说：“农村税费改革不仅是农村税费体制自身的改革，它还涉及到乡村关系的调适、农村基层政治结构的转型及其功能的优化等一系列社会政治领域的改革。”⑦这一改革不仅祛除了农民长期以来的沉重经济负担，而且在某种意义上是其政治上的又一次解放。之后，2007年颁布的《物权法》明确了土地承包权的用益物权性质，2008年党的十七届三中全会更是明确要求“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”⑧。据此，农业部明确禁止农村基层组织进行定期或不定期的土地调整，农村土地关系实际已成为“作为所有者的集体不再有任何行使所有权手段的永佃制”⑨。另一方面，随着市场经济的发展，中央加大了转变政府职能的力度，微观经济管理职能弱化，社会管理和公共服务职能被提到突出位置，体现在政策层面，乡镇事业单位改革的政策的出台、大量行政审批的取消和基层政府公共服务的市场化，这导致基层政府与农民之间的行政关系逐步减少，而基于市场的平等关系迅速增多。再加上农民作为市场经济的主体日益成熟，其权利意识和法治观念不断增强，也推进了农村国家与社会关系向市场契约型转变。

第三，在政治层面，农村国家与社会关系正在逐步走向民主化。在民主化的社会基础方面，教育水平提高、流动性增强使农民的政治素质有了显著提升；农业专业合作组织的发展使农民的组织化水平有所提升；手机、网络等媒体的广泛应用不仅为民主发展提供了必要的信息支撑，而且一定程度上扩展了农村的公共言论空间。在制度层面，农村产权制度渐趋明晰化和村民自治制度的完善为村民行使民主权利提供了重要保障；政府问责制尤其是在维稳问题上一票否决制在基层政府的广泛推行，为基层官员的权力设置了较为明确的边界；政务公开制度和听证制度的建立为保障农民的知情权和监督权提供了保障，行政诉讼制度和信访制度的建立为农民权益保障提供了依据，《选举法》的修改完善将为农民更好地进行有序政治参与提供制度保证。除上述两方面之外，更重要的是新世纪以来中央对维护农民权益的强调和对各类侵害农民权益行为的高压打击，为农民民主权利的实现和农村民主的发展提供了强力推动。

二、转型期农村国家与社会关系对征地冲突的诱发

由于农村国家与社会关系的转型仍在进行之中，过渡中的国家与社会关系仍存在不完善、不规范和不协调之处，诸多新旧制度之间的抵牾亟待消除。上述转型特点既蕴含了诱发征地冲突的多重原因，又为征地冲突的发生提供了较为适宜的政治机会结构。

第一，农村国家与社会关系的内容在由资源提取向公共服务和社会管理转变的过程中，会加剧农民与基层政府之间围绕土地的争夺，同时会诱发农民对基层政府的不满，成为征地冲突频繁的起点。首先，在国家与社会关系转型过程中，由于改革措施的不协调导致基层政府与农民之间围绕土地产生了激烈的争夺。上世纪九十年代末之前，土地对农民而言是权利，更是义务。尤其在上世纪九十年代，对不少地方农民而言，种地只是微利，甚至入不敷出，不少农民将土地无偿转包他人或者抛荒。因此，在当时背景下，土地被征用对农民而言可能比自己耕种更有利。同样，九十年代末之前土地对基层政府而言主要效用在于带来税费收入，因此，千方百计将农民控制于土地，防止土地抛荒导致税费无法落实是令基层干部棘手的问题。在此背景之下，虽然农民与基层政府之间因税费问题十分紧张，但围绕征地矛盾并不尖锐。

本世纪以来，国家为推动农村国家与社会关系由提取资源为主向提供公共服务为主转变，进行了包括彻底废除农业税、实施各项补贴政策等系列改革，使土地对农民的效应发生了彻底改变：对农民而言，承包土地不再需要负担税费，而且可按田亩领取各种补贴，同时随着土地价格的不断上涨，土地具有巨大增值潜力。在此背景之下，农民对土地的态度有了一百八十度转折：大量抛荒的土地被复耕，转包的土地被收回，甚至外出多年久不种地的农民也纷纷回村主张土地承包权。

上述改革和转变对于促进农村国家与社会关系向公共服务为主转变是必要的，但却又是远不充分的：由于没有对财政体制进行相应改革，并没有解决农村公共服务的资金来源问题，相反，却加剧了农村基层政府的财政困难；由于未改革压力型的行政体制，转变基层政府职能的步伐也步履维艰，以经济指标为核心的各类达标评比仍是基层政府的中心任务。在农业税被废除的背景之下，上述改革缺陷必然导致基层政府与农民之间围绕土地的激烈博弈，并进而诱发征地冲突：一方面，随着农业税和乡统筹被彻底废除，农业很难给基层政府带来财政收入，为发展经济和缓解财政困难，基层政府将主要精力转移到发展工商业，其直接结果是征地规模的迅速扩大。而尤为重要的是，在竞争白热化的招商战中，各地都竞相以用地的廉价和方便作为吸引投资的砝码。为此，基层政府需要以尽可能低的价格征收土地，这无疑与农民的利益形成冲突；另一方面，随着城镇化的加速和工业化向农村的推进，尤其是随着房产热持续升温，土地价格节节攀升，卖地成为基层政府的重要生财之道。随着土地对农民和基层政府效用的转变，卖地与“保地”极易成为基层政府与农民之间无法调和的矛盾。

其次，在国家与社会关系向公共服务和社会管理转型的过程中，不少地方存在基层政权“悬浮化”的危险，导致农民对基层政府的信任流失，关系疏远，这构成了征地冲突的重要心理诱因。农村税费改革之后，虽然农民得到的实惠大大增多，但这些基本都是以中央名义给予的，改革在改善基层政府与农民关系方面的成效并不明显。相反，农民与基层政府之间的关系却有悬浮化的危险：一方面，由于改革并未改变压力型的行政体制，基层政府对提供公共服务和社会管理的积极性不高；另一方面，农村国家与社会关系在向公共服务为主转型的过程中，基层政府的支出责任更重，收入却不仅未见显著增加，甚至还有减少，其财政困境更加严峻。“过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付”，其行为模式也“由过去的‘要钱’‘要粮’变为‘跑钱’和借债”，此种既无力也无心为农民改善公共服务和社会管理的政府，“不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织”⑩。此种“悬浮化”造成农村社会资本的严重流失，导致在征地过程中双方缺乏起码的信任，本来属于正常的征地，也往往被视为对农民的掠夺，进而诱发征地冲突。

第二，在农村国家与社会关系由行政控制型向市场型转变的过程中，同样出现了多种诱发征地冲突的因素。首先，随着农村国家与社会关系向市场型的转变，征地过程变得更加复杂，征地谈判的难度大大增加。在市场经济建立以前，土地对农民而言属于债权，村集体是征地过程中基层政府的谈判对象；在市场经济建立以后，尤其随着《物权法》对土地承包权物权性质的确认，虽然从理论上讲土地仍属集体所有，但村级组织在三十年的承包期内既“不能收回承包地”，也“不得调整承包地”；不仅如此，其他诸如“两田制”、“反租倒包”或借土地整理名义进行的任何土地调整行为，都被列为禁止之列。相反，作为承包方的农民享有“转包、出租、互换、转让或者其他方式”流转土地的权利，并且法律明确规定“流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”⑪。实际上，“土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权”⑫。在此背景之下，征地谈判过程由作为上级的基层政府与作为下级村级组织的谈判，变成了与并无隶属关系的农民个体的谈判；谈判过程由一对一的谈判，变成一对多的谈判。在这种谈判过程中，行政强制不仅效力大减，而且很容易激化矛盾，更重要的，面对数量较多且素质参差不齐的农民，谈判达成一致的难度无疑将极大增加。

其次，虽然农村国家与社会关系总体已转型为市场契约型，但征地制度改革明显滞后，导致征地法规存在诸多不合理和与市场经济的要求相矛盾之处，这主要表现在：（1）在产权界定上，国家一方面赋予农民土地承包权以用益物权的性质，并鼓励包括集体非农建设用地在内的土地进行市场化流转，但另一方面又保留了政府的强制征地权，并且它既是一级市场的唯一买方，又是完全垄断二级市场的卖方。（2）在征地目的问题上，法律一方面规定征地是基于“社会公共利益”的需要，但另一方面又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。（3）在土地价格问题上，虽然各省都公布了片区综合地价，但由于是政府单方面行为，而非通过市场竞价的结果。农民所看到的政府出让土地动辄每亩几十万上百万的价格，因此他们很难认同每亩三五万元的征地价格，同时不同区位、不同年份的差价也很容易引起分歧。法律是对利益的认定，法律矛盾必然带来利益矛盾。在上述与市场规律相矛盾，甚至自相矛盾的法律制度之下，围绕土地博弈的各方必然会各自依据对己有利的法律行动，从而导致冲突发生。

再次，由于农村市场契约型国家与社会关系虽已定型但尚不完善，尤其是各类市场主体都还不成熟，再加上由于土地法律法规“存在缺陷、漏洞很多，有些方面可操作性很差”⑬。在实际操作中，“土地违法只有0.1%的刑事责任追究风险，只有1%的党政纪查处风险”⑭，导致围绕土地的各类机会主义行为普遍存在。就政府方面而言，主要是未批先占或虽有审批手续但随意扩大征地范围，或者在报批过程中弄虚作假，以租代征，不按规定程序公告、听证，随意压低地价，挪用、截留或者滞拨补偿和安置款，动用武力甚至黑社会力量恐吓、殴打被征地农民等等。而在农民方面，主要表现为漫天要价、无理取闹、阻挠合理合法的征地行为等等。由于双方都存在较普遍的违法违规行为，不仅极易诱发冲突，而且导致征地冲突往往会演变成是非难分、极难化解的死结。

第三，农村国家与社会关系的民主化及由其决定的政治机会结构的现实特点，也是农村征地冲突激增的重要原因。一方面，随着政治体制由封闭走向相对开放，向农民开放的政治通道大大增加；随着与外界联系的日益密切，农民可资借重的外界盟友和资源大大增加；随着法治化的推进和中央对维护农村稳定，保障农民权益的重视，农民被镇压的风险大大降低。所有这些变化都使农民在征地过程中的维权成本更低，可选择的手段更多，可利用的资源更丰富，成功的几率也有所提高，这构成了近年来农民土地维权行为激增的重要背景之一。但另一方面，农村政治机会结构对农民在征地过程中的维权行为仍存在如下多方面限制：包括信访、仲裁、调解、诉讼等在内的各类土地维权通道的效能都不理想，农民土地维权成功的几率仍然较低；虽然农民土地维权的盟友明显增加，但原子化维权仍是农民在征地过程中土地维权的显著特征，决定农民在征地过程中的抗争行为不仅难以成功，而且很容易遭致压制甚至迫害；尽管与以前相比农民被镇压的可能性大大降低，但基层政府对农民的土地维权行为吸纳的能力和意识都不够，导致征地矛盾难以及时化解。

一方面，民主化带来的农村政治机会结构的改善为农民的土地维权行为提供了较适宜的政治机会结构，导致此类行为激增；另一方面，民主化的缺陷及政治机会结构的限制，又导致征地过程中农民的合法权益难以真正得到保障，因征地引起的维权行为无法得到及时解决，最终被积累、激化成暴力冲突。

三、农村国家与社会关系的优化与征地冲突治理

如前所述，当前农村国家与社会关系的转型及其蕴藏的张力，是征地冲突频发的宏观背景和深层原因。要有效治理严重威胁农村和谐稳定的征地冲突，除尽快进行土地制度的改革与创新之外，优化农村国家与社会关系，调适当前国家与社会关系中的张力，也是必要而且紧要之举。

第一，增强农村改革的系统性、协调性，加快农村国家与社会关系的内容由资源提取向公共服务和社会管理的转变，避免基层政府与农民争地和“悬浮化”问题。首先，针对农业税废除后农村的实际和向服务型政府转变的需要，加大财政改革的力度，消除基层政府对“土地财政”的依赖。农村税费改革解决了农民负担问题，却没有解决基层政府的财政困难，因此也并未解决基层政府的职能向公共服务转变的财政支撑问题。基层政府“财政饥渴”的通病不仅并未缓解，反有加重之势。而在农业税被废除和各类非规范性收费被禁止的背景下，“土地财政”就成为地方政府创收的首选，据蒋省三、刘守英等调查，“从土地产生的收入占到地方财政收入的一半以上”⑮。因此，改革不合理的财政体制是治理征地冲突的必要前提。具体而言，在财政收入的分配方面，应通过调整税制和税率等方式，给予基层政府与其支出责任相应的财政收入份额，解决当前财权向上集中和事权向下转移的弊端；在财政支出方面，改革“许多本应由中央和省级政府承担的公共产品和公共服务都由县乡基层政府承担”⑯的现状，扩大财力较充足的中央和省级政府的公共服务支出责任，尤其在具有明显溢出效应的基本公共服务，如义务教育、医疗、社会保障、基础设施等方面的责任，以确保社会的基本公平正义。除上述两方面之外，还必须通过建立规范的土地市场、将基层政府从土地经营者转变为监督者和土地财产税征收者，改变基层政府靠卖地创收的现实。

其次，如果说通过财政体制改革是征地冲突的治标之策的话，那么通过行政体制改革彻底转变基层政府职能则是治本之策。唯有把农村基层政府的角色从资源提取者转变到服务提供者，把其注意力和职能从追求经济指标转变到公共服务上来，才能解决其财政饥渴和对土地财政的依赖问题，也才能解决基层政府“悬浮化”和失信于民的问题。而要转变农村基层政府的角色和职能，一是必须对农村基层政府的职能进行重新定位，解决政府间关系中“职责同构”，即“不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”⑰的问题，将农村基层政府的职能定位于服务“三农”，落实和管理中央和省级政府投资的各类项目，监督高层级政府各类惠农资金的使用，提供本辖区内与其财权相适宜的各类公共服务，以及组织和协调公民和社会组织进行自我服务和自我管理等职责。二是转变基层政府的考核方式，加快从压力型体制向民主体制的转变。在考核主体上，必须变单一的上级考核为上级和农民群众共同考核，尤其要增加农民群众在考核乡镇干部中的发言权；在考核内容上，应以公共服务和社会管理的指标取代经济增长指标作为核心内容；在考核方式上，应改变以报表和上级检查为主的方式，采用农民评议、打分与上级考核相结合的方式。三是加大基层政府机构的改革。继续深化大部制改革，撤销、合并围观经济管理机构；改革垂直管理机构，加大协调“条块”关系力度；压缩内部管理和行政管控机构；整合公共服务和社会管理机构，增强其服务能力。

第二，适应农村国家与社会关系向市场契约型转变的需要，加快农地产权和征地制度的改革，规范各类主体围绕土地的博弈行为，消除征地冲突频发的制度基础。首先，构建适应市场经济需要的统一的土地产权制度体系和土地市场体系，给予农民更加充分而有保障的土地权益。统一而明晰的产权体系是提高土地资源配置效率和公平分配土地利益的前提，也是杜绝征地冲突的必要条件。当前，一是应消除土地法律法规之中的相互矛盾、模糊和抵牾之处，摒除对农民土地产权的歧视，明确农地的产权主体，赋予农民土地承包权更完整的土地权能，保证农民能从所承包土地的增值中获得作为用益物权主体的合理收益。二是在严格执行耕地保护政策和符合土地规划的前提下，允许包括农村宅基地在内的农村建设用地与国有土地一样进入土地市场，真正实现同地同权同价，并为征地制度改革奠定基础。

其次，在明晰土地产权和建立统一的土地市场的基础上，探索建立市场化征地制度。所谓市场化征地制度，就是在清晰界定公共利益的基础上，区分公益用地和非公益用地。非公益用地由用地单位在符合耕地保护和土地规划的前提下，与供地单位或个人直接进行议价交易，政府代表国家进行监督并收取相关土地税；公益用地则参照非公益用地的市场价格进行征收。赋予农民充分的知情权、土地买回权、残余土地建筑物强制征收请求权和撤销征收请求权等公权保障⑱,同时，按照市场经济的要求建立公正的征地程序，使征地行为彻底转变为市场行为，使基层政府角色转变为土地买方的角色，改变目前基层政府既代表国家扮演土地管理者的角色，又扮演土地交易主体角色的现状，避免角色冲突带来的腐败和不公，从而减少或杜绝征地冲突的发生。

再次，在新的土地产权和征地制度基础上，厉行法治，按照市场契约型的国家与社会关系的要求，严格规范各类主体在征地过程中的博弈行为。对于基层政府，主要预防和杜绝其利用权力优势进行的各类违法违规征地、滥用征地权强行征地以及贪污、挪用、截留、滞拨征地款等行为。对于农民，要减少或杜绝其漫天要价、无理取闹及其他利用其“作为武器的弱者的身份”⑲进行的非规范行为。对于用地单位，则要防止其借助资本优势进行的强买强卖、欺诈、利用黑社会等非法势力强行占地的行为。

第三，加快农村国家与社会关系的民主化，提升征地过程中农民权益的保障水平，及时化解征地矛盾，减少征地冲突并提升其治理水平。首先，在提升现有农民维权通道的效能的同时，创设新的农民土地维权渠道，充分保障征地过程中农民的各类合法权益，以预防征地冲突的发生。一方面，转变县乡人大、政协等机构的职能，增强其在表达、救济农民土地权益方面的职能；增强司法的独立性，提升被征地农民权益的保障效能；赋予信访机关以准司法权，使其变成有权仲裁征地纠纷的机构，增加征地纠纷的解决途径。另一方面，创设新的官民共治型农民土地权益维护和征地纠纷解决机关。此类机关可由相等数量的官员和普通农民组成，两类成员职权相同，普通农民成员由村民推选产生，不受官方干预。此类机关既可以为征地纠纷的各类主体提供谈判、协商的平台，同时可以扮演居中斡旋、调解角色，也可以应双方当事人要求进行仲裁。

其次，鼓励并培育各类农民社会和政治组织，改变征地过程中原子化农民与政府间不均衡的无序博弈状态。由于村委会和村党支部严重的行政化倾向，在征地过程中往往唯政府之命是从，难以扮演农民土地权益维护者的角色。由于农民的原子化，导致征地博弈严重不均衡，农民土地权益极易被侵害；同时，由于原子化的农民缺少有效的制度内维护权益的渠道，又不具备足够的理性行动的自觉和能力，导致征地博弈严重无序化，进而演化成征地冲突。发展农民的政治性和社会性组织，培育理性成熟的农村公民社会，对于预防和治理征地冲突的意义在于：其一，农民可以通过自身组织和政府等主体间的均衡博弈，增加其在土地增值收益中的分配份额，提高土地权益保障的水平，从而减少因土地权益被侵害引发的冲突。其二，可以增进征地博弈和矛盾解决的有序性，避免无序化的征地博弈导致的谈判成本高、攀比严重和矛盾难以解决等系列难题。其三，通过组织使农民经常参加组织生活，既可以提升其政治效能感，又能逐步使其熟悉并接受现代社会的法治观念和理性要求，大大提升农民在征地博弈过程中的理性水平，避免过激行为的出现和群体性事件的发生。其四，农民政治和社会组织的发展可以提升农民的政治效能感和社会归属感，祛除其无助感和社会疏离感，化解征地冲突爆发的心理基础。

当前，要发展农民组织和培育农村公民社会，在理念方面，要彻底摒除对农民组织的偏见和误解，放弃农民的集体行动必然会威胁政治稳定的错误观念。在制度方面，要修改关于农民社会组织的政策和法律规定，允许、鼓励和帮助农民在党的领导下发展自身的社会组织，成立诸如农会、农民维权协会等组织。在发展方向和功能定位方面，坚持农民组织在农村基层党支部的领导下，在法治的轨道上理性地发挥维护农民权益的功能，以弥补已经行政化的村委会和村党支部在社会管理等活动中的功能缺陷。

再次，改革以管控为主的维稳体系，增强基层政府保障农民土地权益的意识，提升其吸纳农民土地维权行为的能力，通过政府与农民的互动提升征地冲突的治理水平。压制和管控则是基层政府最擅长的治理征地冲突的手段，这种落后的治理方式往往会进一步激化矛盾，诱发次生冲突，是征地冲突越来越频发的重要原因之一。因此，要提升征地冲突的治理水平，必须彻底改革刚性维稳体系，避免强力压制等维稳方法对农民权益的进一步伤害，采用沟通和疏通的办法，倾听农民的愿望和心声，切实解决征地过程中的矛盾和问题；改变以追求表面秩序为目的的做法，允许农民通过包括上访、正当的游行、示威等各种合法途径表达自己的利益和观点，并逐步把法律所允许的各种维权方式制度化，在保护农民土地权益的基础上实现实质性稳定；改变治理征地冲突只是官员管制农民的做法，充分尊重农民的参与权和自主性，既允许官员制止农民在征地冲突中的各种超越法律界限的行为，也允许并鼓励农民通过合法途径监督官员，并发起对贪污、腐败和侵害农民土地权益行为的问责行动，在官民互动中化解征地冲突。

注释：

①于建嵘：《农村群体性突发事件的预警与防治》，《中国农村发现》2007年第1期，第114-117页。

②韩俊：《中国农村土地问题调查》，上海远东出版社，2009年，第25页。

③赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社，2006年，第304页。

④李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年，第20页。

⑤《2011年政府工作报告》，《人民日报》2011年3月16日。

⑥徐勇、徐增阳：《流动中的乡村治理：对农民流动的政治社会学分析》，中国社会科学出版社，2003年，第73页。

⑦吴理财：《中国农村治理60年：国家的视角》，《探索与争鸣》2009年第10期，第13-16页。

⑧《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》2008年10月20日。

⑨贺雪峰：《地权的逻辑:中国农村土地制度向何处去》，中国政法大学出版社，2010年，第321页。

⑩周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期，第1-38页。

⑪《中华人民共和国土地承包法》，收入《中华人民共和国土地法律法规全书》，法律出版社，2012年，第262-263页。