提高领导干部运用法治思维和法治方式能力解析

陈 可

(中共济南市委党校、行政学院政法教研部，山东济南 250100)

提高领导干部运用法治思维和法治方式能力解析

陈 可

(中共济南市委党校、行政学院政法教研部，山东济南 250100)

法治思维和法治方式，既是从价值观和方法论的高度提出改革、发展与稳定难题的破解之道，更是从弘扬法治精神的深度提出了领导干部开展领导工作的新思路、新要求。充分认识提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的时代价值，深入分析提高领导干部运用法治思维和法治方式能力所亟待解决的问题，努力探寻提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的基本路径，对于建设社会主义法治国家，具有非常重要的意义。

领导干部;法治思维;法治方式;科学解读

党的十八大报告提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”［1］这表明“法治思维”和“法治方式”从价值观和方法论上，对新时期各级领导干部如何治国理政提出了新标准、新要求，我们充分认识提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的时代价值，深入分析提高领导干部运用法治思维和法治方式能力所亟待解决的问题，努力探寻提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的基本路径，对于建设社会主义法治国家，具有非常重要的意义。

一、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的时代价值

党的十八大报告强调必须“全面推进依法治国”，科学地提出“法治是治国理政的基本方式。”［1］在此基础上的“提高领导干部运用法治思维和法治方式”能力，是具有很强的现实针对性和指导性的。

(一)“法治思维”和“法治方式”具有特定内涵

我们观察、分析和解决社会问题，往往涉及政治、经济、道德、法治等多种考量因素。这些考量因素，对应有政治、经济、道德、法治思维等多种思维方式。法治思维是相对于人治思维和权力思维来讲的。所谓法治思维，可以理解为人们在法治理念的基础上，自觉运用法律规范、法律原则、法律精神、法律逻辑等去认识问题、观察问题、思考问题和解决问题的活动与过程。法治方式是与法治思维紧密相关的，可以理解为人们通过制定、执行法律、法规、规章，按照法律基础上的制度、机制、设施、程序等协调利益关系、解决冲突纠纷，依据法治规律来行使权力、治理社会。法治思维支配法治方式，法治方式是法治思维的行为实践，党的十八大在思想和行动两个方面为全面实施依法治国方略指明了具体路径。现实中作为一种治国理政的方式，法治思维和法治方式有着特定的含义，目的合法、权限合法、程序合法、内容合法、手段合法、结果合法是法治思维的内在要求。把握法治思维和法治方式，应当注重以下要素:其一，法治理念。理念是法治思维的必备要素，法治理念根植于一定社会的经济、政治、文化等诸方面必然性要求之中，它是法治的灵魂，体现了法治的精神实质和价值追求，所要解决的是为什么实行法治以及如何实现法治的问题，牢固树立社会主义法治理念是法治思维的本质要求;其二，法治权威。法治思维意味着宪法法律在国家的至上地位和最高权威，尊重和维护法治权威是最基本的要求;其三，公权力法定。国家公权力来源于法律授予，且必须在授权范围内行使，不能超越授权范围，更不能违反授权规定，做到法无授权不得行使公权力;其四，程序正当。法治思维要求必须按照法定程序和正当程序办理，违反程序规则同样构成违法;其五，责任思维。要时刻意识到，权力行使都会带来责任和后果，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法受追究;其六，规则意识。要求现代公民在保护自己的权益时，不能滥用权利，故意超越权利界限损害他人利益，规则面前，人人平等，谁都必须遵守，在行使自由和权利的时候，不能损害国家的、社会的、集体的利益以及其他公民的合法的自由和权利。

(二)法治思维和法治方式包含着党加强执政能力建设的内在要求

中外历史经验证明:一个成熟发达的国家，一定是一个法制健全的国家。我们党在长期执政过程中，始终并愈加重视法治建设。依法治国作为我国理政的一个重要规则，随着近年的推进，正在成为从中央到基层上下一体遵循的基本规则，这意味着执政党要依法执政、政府要依法行政，党员干部在行使权力的时候必须做到法律至上。作为一个执掌着国家政权的政党，由于地位和环境的变化，政党的功能、目标、任务、活动方式、与国家的关系等等，包括党的自身建设的内容，与执政以前相比，都发生了重大变化。促进国家经济发展和社会进步，保持社会稳定，是执政党的主要任务。纵观中国共产党成立90多年来的发展历程，特别是新中国成立以来党的执政实践，党的执政能力建设不仅取得了丰硕的成果，也积累了许多宝贵经验。但是，伴随着改革开放以来我国国情、世情、党情所发生的一系列深刻变化，党在执政过程中也面临诸多亟需回应和有效破解的新情况、新问题。继续深入推进和加强党的执政能力建设，必须科学把握加强党的执政能力建设的新要求，特别是党的执政能力建设必须始终坚持适应国情特点、顺应时代潮流和回应人民诉求问题。怎样把党的意志和路线方针政策规范化、程序化、法律化，并进一步落实到经济、政治、文化、社会和生态文明建设的各个方面和各个环节中去，确保党通过依法决策、依法管理、依法办事，领导人民有效治理国家，这是我们党能够有效应对执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，特别是提高拒腐防变和抵御风险能力的迫切要求。

(三)法治思维和法治方式体现着落实科学发展观的必然选择

十八大报告指出:“面向未来，深入贯彻落实科学发展观，对坚持和发展中国特色社会主义具有重大现实意义和深远历史意义，必须把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面。”［1］深入贯彻落实科学发展观，既是一场深刻的观念变革，更是一次全面的制度创新。科学发展观的核心是坚持以人为本，坚持全面协调可持续发展，坚持统筹兼顾。广大党员、领导干部在推动经济社会发展的过程中，坚持依法办事、依法行政，坚持尊法守法用法，坚持用法律手段化解矛盾、应对危机、解决发展中的难题，就是坚持了科学发展观。科学发展观的核心和要义就体现在我们的各项法律制度中，改革、发展、稳定是新时期各级党员领导干部在工作中面临的三大考验。法治共识应成为中国社会最基本、最基础的共识，法治思维和法治方式从价值观和方法论的高度，提出了改革、发展与稳定难题的破解之道。我们要把法治作为深入贯彻落实科学发展观的基本方式和有效载体，通过制度供给、制度导向、制度创新来解决制约科学发展的制度空白、制度缺陷和制度冲突，从而把科学发展建立在制度化的基础上，纳入法治化的轨道内。

二、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力需要解决的现实问题

改革开放以来，领导干部和社会公众的法治观念和法律素质有了明显提高，但不可否认的是，我们在推进法治国家建设的进程中，还存在着诸多与现代法治精神不相和谐、甚至相悖的矛盾和问题。因此，十八大报告强调指出:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”［1］

(一)宪法意识欠缺，与法治相适应的法治价值体系还没有完全确立，公平正义的维护仍是薄弱环节

宪法意识是人们对宪法精神与基本内容的理解、认同，社会主体的宪法意识不仅体现着人们对共同体价值体系的认同，而且体现着宪法价值社会化的过程与结果。由于法律不完善、体制不健全以及执法人员自身素质不完全适应等问题，现实生活中存在着一些明显不尊重宪法、弱化宪法的现象。由完善法律体系向法治体系迈进是依法治国应有之义。党的十五大提出要在2010年形成中国特色社会主义法律体系，这一目标已如期实现。十八大提出全面推进依法治国，意味着中国未来要形成“法治体系”，“法治体系”的目标是实现国家生活和社会生活的全面法治化。其意义在于充分保障公民权利、提升公共决策绩效、建设和谐社会、维持国家长治久安。马克思说:“要思维就得有思维的规定性。”［2］人们的法律观念还没有转换，与法治相适应的法律至上、司法公正、程序优先等法律原则和价值还没有转换成人们思维方式的有机组成部分。目前有些法律修正不够及时，有的法律规定过于原则，缺乏可操作性，有些法律之间缺乏必要的衔接或者存在矛盾，影响了人们对于法律的信任，导致人们对法律制度和法治的自信心降低。我国法治文化建设是在人治文化传统的基础上开展的，由于文化传承的连续性和民族性，导致其过程必然遇到“权大于法”、君主专制、重礼轻法、重德轻刑、等级特权等人治文化观念的障碍。

在全社会普遍实现公平、正义，是社会主义核心价值体系的核心。正义作为法的价值之一，体现了法的基本标准，强调的亦是社会生活中主体的平等和公正，对公平、正义的追求是二者最直接的联系。对现阶段复杂、多元的社会主体而言，何为公平、正义就必须有一个客观的标准，而这个标准只能是国家法律。法律所体现的公平、正义，充分关照了时代和人民群众的现实需要，是看得见、摸得着且能实现的。要实现法律所规制的公平、正义，彻底根除封建特权主义与官僚主义思想，坚持“依法治国”、“法律面前人人平等”是基本前提。然而，我国不具备法治文化的传统，对管理者而言，要从传统的“我说了算”转变为“法说了算”，从传统的“法律仅是管理老百姓的工具观念”转为树立“法律至上、法律面前人人平等”的法治信念;对于普通老百姓而言，从迷信“青天大老爷”或“动辄以暴力解决问题”转变为通过法律途径维护合法权益，难度都是巨大的。我国的法治国家建设虽然取得了巨大的成绩，但亦存在法律面前人人不完全平等、许多人包括一些管理者法治观念未得到确立、司法不公正、权力过分集中又得不到制约等等影响公平、正义实现的问题。

(二)以言代法、以权压法、循私枉法成为现实中“人治”社会的集中表现形式

现实生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门依然存在，尤其是有一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威，说明法治思维和法治方式还没有牢固确立。这都是“权大于法”的人治观念，实质是人大于法。这些现象之所以可以存在，当然是因为权大于法，在法律之上存在着更高的权威。其逻辑推理是这样的:法律是权力的执掌者制定的，故其来源于权力并从属于权力，在“人与法”的关系上，必然是人大于法。由此衍生出一系列相关的人治观点。尽人皆知，以言代法、以权压法、循私枉法从根本上有悖于法治原则、有悖于建设社会主义法治国家的既定目标。但无需讳言，时至今日，以言代法、以权压法、甚至循私枉法的现象在我们的社会中还是禁而不止、屡见不鲜。对这种行为的一再重申严禁，本身就证明了这种行为的存在。这种情形是针对超出宪法法律范围活动的人治、特权社会现象所表述的，目的是解决法治与人治，法大还是权大的问题。

法治思维是以合法性为判断起点而以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式。党的十五大把依法治国确立为治国理政的基本方略，在此基础上，建设法治国家的进程不断加快。但也应该看到，中国是个有长期封建专制历史的国家，尽管经历上百年的社会改革，但是人治传统依然难以根除。我们常说的领导看法比法还大，实际上是人治色彩的体现。而领导看法、上级的指示代替法律，法律的存在实施没有尊严，实际上是社会生活中的一大问题，现在是要解决这个问题，运用法治思维，使法治形成解决社会问题的基本规则，以控制人治、减少人治、遏制人治。处理不好法治与人治的关系，也就处理不好社会矛盾问题。我国仍处于从人治向法治的转型之中，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然较为常见。宪法和法律的权威尚未完全树立，部分领导干部权力意识很强，仍然习惯于以人治的思维和方式处理各类问题，一些地方和部门为了保护自己的利益，出台的法规、规章或规范性文件也往往与法律规定不符合，破坏了国家法治的统一和尊严。

(三)习惯于仅仅从法律的角度来看待并思考法治，比较缺乏对法律的精神层面的法的意识与观念的重视

如果对法治问题的观察与思考所展现的是单一的视角与单向维度，就不可避免地表现为我们的法治思维和法治方式既与我国的法治理想相疏离又与我国法治的实际相脱节，其真实的价值与意义也就不能不存疑。这就需要我们从一个更为广阔的视角来看待中国的法律与法治问题，使我们在认识、理解和思考法治问题时，能够采取一种新的思维态度或立场，这就是多重视界的综合维度。要真正发挥法治的“硬件系统”应有的作用和价值，必须有与之相适应的精神、意识和观念，也就是要有法治的“软件系统”予以奠基和支撑。法治思维自身所具有的内在矛盾在现实中表现为领导干部法治思维能力不足。在加强法治社会建设的今天，认真反思领导干部法律素质问题，是十分必要的。领导干部目前已具备了一定的法律知识，但相对于经济、金融等领域来说，法律知识的贮藏明显不足，运用法律武器解决复杂的社会矛盾还不能得心应手。法律规则意识的树立还有待进一步发展，目前存在的一些官本位的思想应该向民本位的思想转变。在“法治方式”的运用上，还需要公务人员的一些创新和智慧，用法治的方式去解决社会中比较疑难的问题。领导干部法治思维能力不足，也表现在对突发事件的处理上。突发事件处置需要大规模、集中行使权力，既要坚持权力法定原则，又要避免公权力与私权利的短期激烈对抗;既要坚持效率原则，快速处理，又要避免出现“应急不顾一切，应急不惜一切”的现象;既要做到信息公开，又要避免侵犯隐私的现象。而有的领导干部处置突发事件时，由于法治思维、法律素养欠缺，不能正确把握运用法治原则和精神，没有做到统筹兼顾，灵活处置，以致酿成恶性群体性事件。

三、提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的基本要求

我国建设社会主义法治国家是一项宏伟的系统工程，需要具备诸多条件和克服许多困难，但领导干部运用法治思维毫无疑问地是其中最需要具备的重要条件，培养和提高领导干部运用法治思维和法治方式有效治国理政的能力，是建设法治国家、法治政府宏伟系统工程最重要的内容之一。

(一)实现法治自觉基础上的法治自信

法治既是现代文明的基本标志，也是社会发展的必然选择。法治正在逐步成为中国政治生活的基本元素，在现实生活中通过规范政治生活维护着民主、自由、平等、人权等崇高价值，日益成为国家重要制度的基本成分，通过不断优化国家制度规定着政治秩序、利益博弈和重大社会关系，日渐成为治国理政的基本方略和当今社会的生活方式，构成执政党的执政特征和社会的生活常态。我们要使法治真正成为治国理政的基本方式，就必须将法治内化为法治思维，外化为法治方式。坚定法治自信是坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的必然要求。“法治思维”和“法治方式”是将法治理念、法律知识、法治信仰、法治自觉以及法治自信等循环往复和不断攀升的过程，从而构成一个由思维到实践更为完整、更为统一的不断推进法治的工作体系。思想决定行动，人们只有有了对法律的信仰，形成法治自觉，才能在遇到和处理任何问题的时候，首先想到法律并且严格按照法律规定行使权力和开展工作，这种处理问题的思维和方式就是法治思维和法治方式。法治自觉，是指社会主体对法治的认识达到了一定的深度和高度并从一种知识发展为内心认同与自觉接受，从而内化为自己的价值观、人生观与生活观。法治自信，则是指人们对法律的信仰、信心与信守。它可以消除因为现实中存在着某些不公现象，就对法治失去信心的社会心态。我们所讲的法治自信是对社会主义法治理念的自信，是对中国特色社会主义法治道路的自信，也是对中国特色法律制度的自信。可以说，法治理念成为社会主流意识，是生发法治自信的基础，而宪法法律成为治国理政的基本依据，则是生成法治自信的基本前提。党员、领导干部要牢固树立法治价值观，从内心坚持把以法治思维和法治方式解决问题作为政治责任、施政习惯、自觉追求，不断提高依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平。养成法治自觉，既要靠领导干部自身努力、主观自律，也要靠规章制度保障、严格约束。着力在领导干部特别是高中级干部中树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。现实中，在制度面前有特权这种现象可能是比较普遍的，但这种带有一定普遍性的问题，恰恰成为我们真正的解决制度执行力的最大阻力和障碍。社会主义法治精神、法治理念是法治国家、法治政府、法治社会的灵魂，没有法治精神、法治理念，法治只是徒具形式。而法治精神、法治理念又是内在于一定的制度体系之中的。当然，把这个问题往宏观一点说，我们能不能克服这个问题，是一个要坚决实行法治还是实行人治的问题。立党为公、执政为民，这是我们的理念、我们的价值追求之所在。但是最后能不能够按照符合我们这个理念价值去做，去执行，回到制度上面才是关键。

(二)在整体推进和协调发展中切实加强法治建设

法治建设就是要以法治的思维方式化解矛盾、创新社会管理、促进社会建设，构建安定和谐的社会环境。具体来说，需要通过依法执政、依法行政、依法司法，使政府提供较高水平的服务，使人民对司法充分信任、人与人之间团结互助，实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。习近平总书记明确提出全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设等的总体布局。法治建设必须遵循法治的一般规律，正确把握法治发展过程中法律权威与法律价值的有机统一，历史经验启示我们，法治中国建设是一项系统工程，立法、执法、司法、守法，应当协调统一、齐头并进。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是国家长治久安的重要保障。依法执政是我党执政的重要途径和方式，要求我们必须正确处理党的政策与社会主义法律两者之间的辩证关系。依法行政的实质是实现法治行政，法治行政原理的核心就是法对行政的有效支配。依法治国、依法执政、依法行政三者本来就是有着内在联系的三个目标。依法治国是国家治理的大方向和总方针，是运用法律手段进行治国的总思路，也是法治建设的总目标，依法治国本身就包含了依法执政与依法行政两个内容，依法执政是依法治国这一治国方略的具体化，依法执政是实现依法治国最基本的保证，是根本前提，没有依法执政，也就不可能有依法行政和依法治国。依法行政是依法治国内容的重要组成部分，依法执政最重要的是依法行政，如果没有实现依法行政这个具体目标，依法治国和依法执政也无从谈起。三者相互关联，层层递进，共同推进。法治国家一般来讲是指整个国家公权力的法治化，法治政府则主要是指国家行政权行使的法治化，而法治社会主要是指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。法治国家建设是法治政府建设和法治社会建设的一个大前提、大环境，重点要解决的是国家的基本制度以及宪法和法律的顶层设计，也包括法治方面相关的方针政策的制定和执行问题。法治政府是法治国家建设的一部分，是互为补充的，两者是紧密联系，缺一不可的。如果没有坚实的社会基础，有序的法治社会建设，法治政府和法治国家根本无从谈起。在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一基本方略之下，法治国家、法治政府、法治社会应该是一个统一体，协调推进才行。立法、执法、司法、守法，是法治的基本环节，是依法治国、依法执政、依法行政和法治国家、法治政府、法治社会的基石。坚持依法治国、依法执政与依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府与法治社会一体建设的重要途径就是必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。对于一个国家而言，法治发展什么时候都不能脱离社会发展的总体发展阶段、基本特点和要求，更不能脱离社会发展的实际水平。协调发展要求我们必须把坚持依法治国和以德治国相结合。现实中的法治与德治是相辅相成、相互促进的。习近平总书记明确指出，“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”［3］也就是说道德是法律的基础，是制定法律的内在依据、价值要求和评价法律善恶的重要标志，同时，通过法律来确认道德的价值诉求，又能不断强化道德规范的遵守。

(三)努力营造优良的法治环境

在一个13亿人口的发展中大国进行社会主义法治建设，是一项前无古人的伟大实践。在强调民主文明的现代社会，一个国家的政治文明必然首推法治文明，一个民族的精神必然首推法治精神。实践中的中国特色社会主义法治已经具有自己鲜明的特色。法治的本质是规则之治，强调必须通过法律和制度的作用，来进行国家治理和社会管理。在法治中国建设的各项进程中，我们一定要坚持中国特色社会主义的根本属性，绝不能脱离我国的传统和国情。十八大报告提出，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”［1］。法治建设是依法治权与依法维权的和谐有序。法治的要旨是限制公权力，而不是首先用来限制公民的私权利。法治要解决的核心问题是权力与权利的冲突，限制权力，保障权利，是法治的精髓，这也是法治思维和法治方式的核心。不受制约的权力必然产生腐败，这是千古不移的真理。权为民所赋，权为民所用，不止是一个理念。法律每宣告一项公民权利，就等于同时宣告了国家权力的禁区，因此，必须认真对待公民权利，切实保障人权。治国首在治吏，法治重在治权。领导干部执政要摒弃“人治”的思维惯性，不仅要摒弃“人治”工作方式，并且更要学会以“法治方式”统领并规范我们在较长时期所习惯运用的“经济方式”和“行政方式”。依法治国要求领导干部必须懂法治、讲法治。法制宣传教育的重点，应该是各级领导干部，重点提高他们的法治意识和法治思维。否则，仍是有“法制”，无“法治”。建设法治国家，必须形成一种法治风尚。对于这种风尚，并不具体地体现为普通民众对法律条文有多么深透的了解，而是在于是否能够努力把法治精神、法治意识、法治观念等熔铸到人们的头脑之中，真正体现在人们的日常行为之中。必须包括培养人们的理性精神、诚信守法的精神、尊重法律权威的精神、权利和义务对称的精神、依法维权和依法解决纠纷的习惯等等。法治精神是法治的灵魂、法治的支撑，依法治国最重要的就是要形成崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的社会风尚。只要我们党形成了这样一种法治风尚，就能更好地坚持马克思主义群众观点，也才能够真正实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。习近平总书记在主持中央政治局第四次集体学习时明确提出:“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”［4］，相对于从前以促进经济发展的工作能力为主的用人标准，是一个重大的飞跃，这就使提高领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力，有了坚强的组织保障。让“依法办事”的干部上，让“按潜规则办事”的干部下，这是建设社会主义法治社会的必然要求。提高领导干部运用法治思维和法治方式能力，还必须大力推进社会主义法治文化建设。分析领导干部运用法治思维和法治方式存在问题产生的深层次原因，关键在于我们现在还没有真正形成与现代社会主义法治国家建设要求相适应的法治文化。因此，党的十八大报告强调要“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”［1］随着中国特色社会主义法治建设道路的不断展开，中国特色社会主义法治理念也在不断推进，我们必须进一步坚持马克思主义在法治意识形态领域中的指导地位，立足我国国情，从社会主义法治实践中吸取养分，借鉴人类法治文明的优秀成果，在公民法制意识的培养塑造上，辩证性的处理好社会公共利益和个人自由保障的关系，充分强调维系社会公正，承担社会责任的必要性，使我们在创造法治生根发芽、发展壮大所需要的经济、政治、文化、社会等环境时，还需要营造塑造坚定的法治信仰和法律情感，从而努力建设中国特色社会主义法治文化。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［R］北京:人民出版社，2012:28，27，8，28，25，28.

［2］马克思恩格斯选集:第4卷［M］.北京:人民出版社，1995:308.

［3］习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话［N］.人民日报，2012－12－05.

［4］习近平.依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设［N］.人民日报，2013－02－25.

(编辑:崔 维)

D920.0

A

1008－3154(2013)06－0108－05

10.3969/J.ISSN.1008 －3154.2013.06.029

2013－09－24