主权财富基金监管:重心、趋势与我国对策

徐亚飞，董彦岭

(山东财经大学金融学院，济南250002)

一、主权财富基金监管的缘起

近年来，在国际投资尤其是国际金融投资领域，主权财富基金逐渐成为一个不可或缺的参与者，传统市场经济大国和一些新兴市场国家相继成立了主权财富基金。2008年，国际货币基金组织在《圣地亚哥原则》中将主权财富基金定义为由政府拥有或控制，具有特定目标的公共投资基金。主权财富基金一般来自官方储备、私有化过程、财政盈余以及商品出口的收入等。［1］102010年底，全球主权财富基金经营管理的资产规模达到3.98万亿美元;2011年底，达到4.51万亿美元。至2012年底，全球共有约50多个国家设立了主权财富基金，管理着5.22万亿美元的财富。据瑞银集团预计，2015年全球主权财富基金资产规模将超过16万亿美元。随着全球主权财富基金迅速发展，其国外投资活动日趋频繁，投资规模和投资范围也不断扩大。由于主权财富基金具有浓厚政府背景，再加上其投资活动缺乏透明度，投资接受国担心其投资行为会对本国政治经济安全造成危害，因此纷纷要求对主权财富基金进行监管。

二、主权财富基金监管的重心

投资接受国对主权财富基金的监管措施重点集中在以下两个方面:

(一)实行严格的市场准入审查和运行监测制度

主权财富基金的主要投资方式是跨国并购。国际金融分析公司的数据显示，2010年，跨国并购案中主权财富基金参与的有80件，并购金额达到750亿美元，在跨国并购总额中约占39%。接着在2011年1月，仅单月并购金额就已高达239亿美元。这表明在跨国并购领域主权财富基金正逐渐挤占私募基金的空间，且这一趋势必将伴随主权财富基金规模的扩大而不断增强、深化。外资并购国内企业会对国内产业和国民经济产生一系列影响，所以各国普遍对主权财富基金的投资实行严格的市场准入审查和运行监测制度。

(二)要求主权财富基金加强信息披露，提高其透明度

目前，只有少数几只主权财富基金被国际社会公认为透明度较高，如智利社会和经济稳定基金、新加坡淡马锡控股公司、挪威政府养老基金等，这些基金会定期主动披露包括资产配置情况、业绩比较基准、回报率等在内的关键信息。然而，其余绝大多数主权财富基金信息披露程度较低，其投资行为背后隐藏的重大战略意图引起国际社会的广泛关注。对此，投资接受国纷纷要求在本国进行投资的主权财富基金加强信息披露，提高其透明度。［2］13

三、主权财富基金监管的发展趋势

(一)公开市场和必要的审查限制机制相结合

在开放经济的背景下，向包括主权财富基金在内的外国资本开放金融市场应被视为总体原则。国民待遇作为世贸组织非歧视性原则的一个方面，其提出是为了规范各国对外国投资进行管制的行为。国民待遇并非对外国投资毫不限制，只是要求各国应杜绝对外国投资设置不必要的障碍，所有国家都有权利和义务维护自己国家的政治、经济安全。［3］159因此，向主权财富基金开放国内市场并对其投资行为加以必要的审查限制，是今后投资接受国对主权财富基金监管的发展趋势。

(二)更为严格和标准的信息披露要求

主权财富基金主要投资目的地国家多数主张，今后主权财富基金应进一步提高透明度，达到接受国更为严格和完善的信息披露要求。因为不透明或透明度不高会使得接受国因不知晓投资策略、商业目标、内部运作机制和制衡机制等信息，而无法评估其投资影响，并容易滋生腐败。另外，对于国际社会来说，不透明或透明度不高也会给国际金融市场带来不稳定。根据美国联邦审计总署提供的报告，自2011年以来，其主要跟踪的全球48支主权财富基金中约有60%通过网站、年度报告及其他形式提供了主权财富基金的资产规模信息，约有77%公布了投资的主要目标，有30家主权财富基金部分公开了其投资活动信息，21家部分报告了其投资股份的信息，只有4家公开了全部投资情况。目前，绝大多数国家没有对主权财富基金信息披露的内容作出统一规定，各主权财富基金披露的内容不同，因而其透明度也不同，这就给监管当局对基金进行有效监管带来了麻烦。基于上述原因，投资接受国希望在未来制定标准的信息披露要求，从而使各主权财富基金按照统一完善的标准披露相关信息。

(三)国际监管合作逐渐加强

投资接受国的单方监管行动，不仅容易引起主权财富基金母国的不满，而且在国际社会上也饱受争议。对此，各国均有意向对主权财富基金监管展开国际合作。到目前为止，针对主权财富基金的国际监管合作已进行了三次探索。2008年3月，新加坡同美国、阿联酋签署了关于主权财富基金投资行为准则的三方协议，对主权财富基金母国、东道国的行为分别进行了约束。2008年9月，26个设立主权财富基金的国家聚集在智利首都圣地亚哥，商讨主权财富基金自愿行为准则，制定了《主权财富基金普遍接受的原则和实践》，又称为《圣地亚哥原则》。2008年11月，经合组织成员国在部长会议中共同达成了《主权财富基金与东道国政策宣言》，协调了各成员国对主权财富基金的态度与政策。［4］86随着主权财富基金全球投资活动的迅猛发展，今后主权财富基金监管的国际合作一定会在初步探索的基础上进一步发展深化。

四、我国主权财富基金的应对策略

中国投资有限责任公司是我国成立的主权财富基金，为应对新的监管趋势和加快自身发展，可以采取如下措施:

(一)完善公司治理结构，加强商业化运作

目前，中投公司的内部治理结构倾向行政化，缺乏擅长资本投资运营的专家人才。这在很大程度上影响了公司的盈利能力，因此中投公司迫切需要改进自己的公司治理结构。首先，应明晰各部门分工，严格界定董事会、监事会和高级管理层的各项职能。董事会具有领导职能，负责制定公司重大发展战略和投资目标，享有公司重大事项的决定权;监事会负责对公司投资业务活动和会计事务进行监督，保证公司经营活动正常有序;高级管理层负责公司具体投资经营活动，切实执行董事会决策。［5］33其次，实行政企分开的商业化运营模式，减少政府对公司投资运营活动的干预。应面向社会公开招聘高层次管理人才和专业技术人才，减少在各部门中任职的政府官员数量，确保公司高效化、专业化、商业化运营。最后，可以借鉴国外主权财富基金公司治理模式，适当引进外部管理，提高公司投资管理水平。

(二)增强主权财富基金信息的透明度

首先，要公布其基金的治理结构，强调运作的相对独立性，突出商业化的运作目标，这样可以减少东道国对主权财富基金投资性质的怀疑和顾虑。其次，要定期披露投资结果信息。应定期公布年度、季度财务汇总报告，并按约定向公司利益相关者披露股东总回报率和财富增值的计算方法，对公司财务信息的变动情况及时进行客观、详细地披露，从而使得利益相关者能合理评估主权财富基金的运营效率，消除外界对中投公司非商业化运作的担心。

(三)科学选择投资地域及领域，减小政治风险

中投公司应科学选择投资地域及领域，减少投资过程中遇到的政治风险。首先，中投公司应圈定重点投资国家，这些国家应与我国有友好关系，投资项目要尽可能地实现互利共赢，配合接受国重大的经济发展战略和产业政策，在促进当地经济持续健康发展的过程中盈利。其次，对关系到接受国政治、经济安全命脉的关键领域的投资必须要慎重，避免引起其抵触情绪。同时，强调自身投资行为的商业性特征，做好解释工作，尽量减少因误解而造成的损失。最后，可以借鉴国外优秀主权财富基金投资的经验:只进行合理投资，不谋求对投资对象的控股地位;不参与私募股权投资，所有投资活动均在公开市场上进行;及时披露投资组合变化情况。

(四)积极参与国际磋商及合作，践行社会责任投资

随着经济全球化趋势的逐步增强，我国作为世界上有影响力的大国，应积极与投资接受国和国际社会进行沟通，参与国际社会有关主权财富基金问题的讨论和会议。在加速完善国内主权财富基金法律体系的同时，积极、主动参与国际法律的磋商与制定，为中投公司的投资运营活动赢得法律支持和良好的国际投资环境，避免其在海外投资中遭受不公平待遇，降低误解造成的政治阻力。另外，我国可以学习挪威主权财富基金的营运方式，努力践行社会责任投资，将可持续发展精神引入到我国主权财富基金的法律规范之中，引导中投公司从长远利益出发开展健康投资，以赢得国际社会的广泛认可，为今后的发展赢得更为广阔的投资运营空间。

［1］李石凯.全球经济失衡与新兴市场经济体主权财富基金的崛起［J］.国际金融研究，2008(9):30－32.

［2］巴曙松，李科.主权财富基金:金融危机冲击下的新发展与监管运作新框架［J］.河北经贸大学学报，2009(6):13－16.

［3］石俭平.论主权财富基金的国际监管机制及中国的对策［J］.江苏商论，2009(10):159－160.

［4］侯幼萍.论主权财富基金的国际监管［J］.亚太经济，2010(2):86－88.

［5］薛青青，朱涛.主权财富基金的监管框架及对中国的启示［J］.金融经济，2011(10):32－33.