社会管理创新与警察公共关系变革——以统筹城乡发展为视角

柯健

（广东警官学院 广州 510230）

在城乡一体化进程中，社会分化与阶层对立逐步显现并成为治安动荡的新源头。公安机关与人民警察的执法权威受到空前挑战。近几年，全国各地相继发生的“贵阳瓮安事件”、“上海杨佳袭警案”让人记忆犹新。这表明警察执法面临日愈严峻的形势。为了与当前建设服务型政府相适应，全国各地公安机关正致力于建设具有亲和力的服务型公安机关。但受以往执法观念的影响，公安队伍还存在着以管人者、执法者自居和其他一些不合时宜的错误想法和做法，特别是过去长期将警察职能单一化，只强调专政，忽视人情和爱心，淡化社会管理和服务社会方面的做法，造成警察的民主职能在很长一段时期没能得到重视和发挥，警方服务社会的成效至今落后于其他政府部门[1]。随着统筹城乡发展的深入和城乡一体化进程的加快，对警察职能的发挥和警察公共关系的建设提出了更高要求。

一、统筹城乡发展背景下警察公共关系三要素的新特点

我们知道，警察公共关系是公安机关依法行使职能的一个重要条件，它由三个基本要素构成，即警察公共关系主体（公安机关）、警察公共关系客体（公众）、警察公共关系媒介（传播）构成[2]。在统筹城乡发展的背景下，准确把握这三个基本构成要素的特点，是研究警察公共关系理念与实践变革可行性的基础。

（一）警察公共关系主体的新特点。

作为警察公共关系主体的各级公安机关，在统筹城乡发展综合配套改革的伟大实践中，具有双重的身份、扮演双重的角色：一个是传统的身份和角色，它们是改革试验的护航者、社会稳定的保护神，另一个是崭新的身份和角色，即它们自身又是改革对象之一，必须听从党委政府的改革安排。这样一来，使公安机关较之其他政府部门，更多地暴露在公众的视线中，被动地接受大众的评判和监督。而且，公安机关也一定程度上承担了代表政府来与民众、媒体等沟通的使命。

（二）警察公共关系客体的新特点。

作为警察公共关系客体的公众，与其他公共关系客体一样，也分为内部公众和外部公众。警察公共关系活动最重要的一点，便是要寻找与各种公众的最佳契合点，以利于双方的真诚沟通和紧密互动并形成良性循环，从而获得各种组织、团体和社会公众的理解、支持和协助。其中，公安机关必须尤其重视与政府、群众、媒体的关系处理，因为这三者不仅对塑造警察形象的影响甚大，而且在统筹城乡发展的背景下呈现出一些不同于以往的崭新特点。

公安机关在处理与政府及其职能部门的关系上是最艰难的，因为既要保证自身执法的独立性，又要获取政府的行政支持，争取民警执法的良好政策环境、法律环境。由于各级政府是国家权力的执行者、社会管理的权力机构，而各级公安机关作为行政机关，是政府的一个组成部门，双方具有一种名义上的从属关系。而且，就执政为民的核心理念而言，公安机关和政府的出发点和落脚点是一致的。以成都和重庆为例，在统筹城乡发展的进程中，一方面，成都和重庆两地正根据国务院提出的包括行政管理体制在内的八大领域和关键环节要率先突破的要求，大力推进政府行政权力公开，让公权力在“阳光下运行”，这本身就构成了对公安部门的巨大影响。也就是说，公安机关既要主动服务于主导改革试验的地方政府，又要自觉接受地方政府加于自身的改革试验，包括公布权力清单、规范行政行为、优化工作流程、开设“网上政务大厅”等，这就需要撼动公安机关内部沉积多年、坚若磐石的很多行为、习惯、作风、规矩，经受一场充满艰辛、伴有阵痛但势在必行的变革、洗礼和蜕变。这时的警察公共关系实际上是作为“政府公共关系”整体的一个局部来接受社会大众的审视。另一方面，在统筹城乡发展的过程中可能会不断出现某些特定类型的社会矛盾。这主要是由于政府缺乏调研、决策失误或处置不当而发生老百姓的切身利益被侵害事件，或者老百姓对政府一些政令措施不支持、不理解、不合作，导致有关利益群体同政府的关系紧张、官民矛盾激化。面对这种情况，政府往往要求警方介入以捍卫政府权威。这样一来，很多原本并不属于公安机关职责范围且公安机关也无法解决的事务就被强加于头上，不仅造成公安机关十分被动，而且导致民众把公安机关当成“替罪羊”，把对政府的怨气全撒到执法一线的警察身上。比如，有的公安机关只知道盲目执行地方政府的指令，罔顾公安部有关通知精神，在城乡一体化建设中过多地介入强制拆迁、强行征地等行动，很自然就被推到社会矛盾冲突的最前沿，引发民众的强烈不满和过激反应，而且经媒体放大传播后，会引发更大范围的公众的批评责难，给公安机关和人民警察的形象带来非常不利的影响。

在公安机关与群众的关系处理上，最重要的是协调好警民关系，形成坚实的群众基础，让普通民众自动参与到社会治安的治理与防范中来，化民力为警力，达到警民互助、互利的新局面。但在统筹城乡发展的背景下，公安机关要打交道的群众较之以往，增加了不少新特点、新动向，需引起警方的重视。一方面，随着统筹城乡户籍制度改革的推行，成百上千万的农村居民转为城镇居民，居民转户后就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等权利。以重庆为例，重庆市政府已出台政策，决定2011年年底让338万农民工的户籍问题得以解决。在今后十年，及时解决每年递增到城市发展的80到90万农民工户籍，力求到2020年累计解决1000万进城农民工户口；实行农村人口在主城工作五年可转，区县人口工作3年可转，镇级人口一年可转的政策分层、分街、分户转化农民工[3]。解决农民工进城落户问题是中央下达的十大民生工程中的重中之重，此次重庆和成都的户籍改革是中国首次最大规模的户籍制度改革。两地的政府都已深刻认识到，只有让农民工与城市人口享有同等待遇，杜绝农民工“生活在城市，养老在农村”的扭曲现状，才能从根本上解决问题。这给公安机关带来两个主要问题：一是提高效率、扎实工作，要在非常有限的时间内解决好数目庞大的进城农民工户籍问题。二是如何与这一庞大的城镇新居民群体处理好关系。由于此前他们长期生活在农村，习惯了具有浓郁乡土特色的乡规民约、生产生活方式、也有特定的为人处世风格，加上农民或农民工的科学文化素质和思想道德素质普遍不高，进城落户后也会自然而然地把原有的生活习惯和出行方式等带入城里，并且不能指望他们一朝一夕就改变，这很可能与城镇的文明规范格格不入，也容易和城镇原住民在很多生活细节上发生矛盾冲突。另一方面，随着全国统筹城乡综合配套改革试验区建设深入推进，面对户籍人口以外的流动人口持续增多的实际，成都等地正在将流动人口服务管理纳入经济社会发展规划，创新流动人口管理模式。公安机关以统一联网的信息平台为依托，以居住证制度取代暂住证制度，流动人口成为市民的重要组成部分，持证人享受与市民的同等待遇。这些变化、变革都给公安工作带来了前所未有的精神洗礼，这也预示着如果他们还是按照以往经验办事，用对待普通的老市民的方式来对待这些新市民，就可能遭遇很多意外。

公安机关在处理与媒体的关系时，也要注意媒体的一些新变化。新闻媒体既是警察公共关系的对象，也是公安机关与外界沟通联系的桥梁，然而在统筹城乡发展背景下，公安机关必须明确“轻重有别、内外有别”，即本地媒体和外地媒体对警方的亲疏善恶程度存在明显差异。随着政府工作的重心转移到城乡统筹综合配套改革试验上，主流媒体关注的焦点旋即集中在这一领域。本地媒体对党委政府的报道会有所顾忌和节制，并对党委政府与公安部门进行切割处理、淡化处理，对公安部门的作为也会进行深入细致的采访报道，无论是批判性报道还是褒扬性报道，其主要目的是为了加强或改善本地的公安工作。而外地媒体会涉警事件进行转述时容易断章取义，或者不分青红皂白地采取捆绑式、放大式的歪曲报道，为的是制造噱头，形成轰动效应，所以，公安部门和当地党委政府是“一荣俱荣、一损俱损”的关系。

（三）警察公共关系媒介的新特点。

作为警察公共关系媒介的传播，是连接警察公共关系主体与客体的桥梁。但这种传播不是简单的单向信息传递，而是有计划的双向交流和沟通，双方共享信息，形成良好的互动关系。一般地，传播方式有人际沟通和大众传播两种。在统筹城乡发展的背景下，警察公共关系活动要建立有效的双向沟通和传播机制，也必须正视一些新特点。第一，以前公安机关多是主动宣传和传播，公众作出回应，而如今越来越多地是在公安机关“被宣传”后，公安机关作出回应。比如民警执行公务时经常在不知情的情况下，被媒体或民众抓拍、偷录，然后通过多种方式进行传播。第二，各种新颖的大众传播媒介不断地涌现，需要公安机关及时跟进、掌握并占领相关舆论阵地。比如，近年来全国开始流行微博这种公开、双向传播工具，“围脖一族”的数量日趋壮大，如果公安机关不了解、不接触、不关注、不使用，就会白白地丧失舆论制高点和话语权。第三，由于媒介传播方式多管齐下，并且传播速度极快，对涉警新闻的阻隔或压制越来越困难。这就容易造成涉警新闻在真实性无法得到确认的情况下就肆意传播，造成无法估计的社会影响。

二、警察公共关系传播媒介的变革

警察公共关系传播种类繁多，由于分类标准不同，传播媒介的归类也就不一。如果从媒介的物质形式来分类，主要分成符号媒介、实物媒介、人体媒介三种。其中，符号媒介是指通过语言文字、声音图像、动作表情等符号来传播信息内容，它是现代社会中运用最广的传播媒介，因而也成为警察公共关系传播中最主要的媒介类别。实物媒介是指用公共关系礼品、购物袋、象征物等实物来充当信息传递的载体，它传递的信息真实可信、效果明显直接，特别有利于传播公安机关的组织形象，缺点是传播面较窄。人体媒介是指借助人们的言行举止、音容笑貌、衣冠服饰、修养素质、社会形象等作为传递信息的载体，比如公安队伍中涌现出的好人好事、英模典范等。它是一种特殊的媒介，容易在传、受双方之间建立起感情，对树立公安机关的良好形象能起到直接的效果。在统筹城乡发展的背景下，公安机关必须紧跟时代潮流，增加各种新型大众传播媒介。

公安机关应用警察公共关系建设的新媒介，其深层意义在于全方位提高公安机关拥有的公权和当事人及其他参与人拥有的私权的科学配置水平，最大限度弥补警务中两权之间存在的和将可能出现的纵向和横向失衡，并寻找到与各种公众的最佳相关点，形成良性循环的互动关系。为此，成都、重庆各级公安机关和广大民警积极调整思路，将回应人民群众的新期盼作为工作的出发点和落脚点，重点用好接警处警平台、网络媒体平台、来信来访平台及社会平台这四大平台，认真了解群众需求。比如，两地公安机关通过成立“察民意、解民忧”服务中心，建立“五位一体”网上公安局，推出“警民联系QQ”、警务博客、警务微博等的多种网络媒体渠道，及时准确掌握群众需求。

特别值得一提的是微博这种传播方式。众所周知，微博正在“感染”越来越多的政府部门和个人。为什么要开微博？越来越多的组织和个人开微博，就是利用微博的简便、快捷、即时等特性，而且，开设微博也就等于多了一个宣传窗口。2010年12月24日，《人民日报》政治版头条刊发文章《这个政府微博可真火》，介绍成都市政府新闻办公室官方微博“成都发布”开办半年，吸引粉丝超过5万人，在内地59个政府官方微博中位居第一，在全国仅次于香港的政府微博。至今，成都市下辖的双流、邛崃、金堂、新津和成华等5个区(市)县也在新浪微博上开通了官方微博[4]。笔者认为，政务微博也是群众参与社会管理的一种方式。微博不同于工作讲话，又不同于普通人之间的聊天，可以增进双方的理解，政府部门也可以了解群众的一些需求。可以说，政务微博是官民在平等的氛围中沟通的一个平台。因而，积极警务下的公安机关顺应潮流开通微博，将热点警情、治安提示即时发布至城乡居民的手机、电脑中，与群众共同创新社会管理，合情合理。开微博等于到庞大的网络中现场办公，让公安机关与网民互动起来，让公安机关的声音迅速传播出去，也让公众的疑问得到迅速解答，消除误解。“网意”在很大程度上代表着民意，网民不满意，则难言群众满意。笔者认为，微博是一个正本清源的渠道、一个权威信息发布的渠道、一个与广大草根沟通的渠道。

总之，为高效地服务城乡统筹发展，公安机关应顺势而动，及时推出微博、QQ群、移动短信、语音、飞信等新型警务措施,为城乡居民提供更便捷的服务。

三、警察公共关系交往沟通的变革

（一）让警察公共关系交往与沟通突破时空。

目前，城乡的文化差异、意识差异、素质差异仍然存在，农民的法律意识和安全防范意识还不高。公安机关尤其是基层民警要采取群众喜闻乐见的形式，深入持久开展送法下乡活动，提高广大农民的法治意识。在农村墟市集镇等人口聚集地区，广泛开展普法宣传，不定期地提供法律咨询和服务，引导农民通过法律手段解决邻里、土地和经济纠纷，提高依法规范自己行为的自觉性，教育农民朋友增强防范意识，学会用法律武器维护自身合法权益，增强同违法犯罪作斗争的能力，不让犯罪分子有机可乘。同时，加强新居民管理和服务，清除对外来人员的歧视性政策，改革和完善居住证制度，强化对外来人员的法制教育和政策宣传，鼓励他们勤劳致富，切实增强其归属感[5]。

（二）变革公安行政调解，应对新型民事纠纷。

在长期的社会实践中，公安机关的行政调解起着非常重要的作用，是我国行政调解制度中重要的一环。强化公安机关的行政调解纠纷的职能，始终是公安机关服务统筹发展的根本立足点，也是警察公共关系交往和沟通变革的切入点。

1.变革思路一：完善警察解决纠纷的事前、事中、事后三种能力，做到“事前有预警、事中有解决、事后有补救”。首先是事前预警。警方应参与党委政府及其部门改革措施的制定过程，对决策前的法律风险预测评估，为党委政府科学决策当好参谋。其次是事中解决。通过行使警察职能，化解统筹发展中的矛盾纠纷，调节经济关系，规范社会秩序，保障和推动改革措施的实现。最后是事后补救。针对公安行政执法中发现的影响城乡统筹的普遍性问题，在深入分析研究的基础上，向党委政府或相关部门提出执法建议，为城乡统筹更好发展提供支持，真正使执法的过程成为推动城乡统筹发展的过程。

2.变革思路二：邀请调解专家助推行政调解工作，搭建“公安+行业”的行政调解联动机制。公安机关通过成立调解专家智囊团，从卫生局、人力资源和社会保障局、国土资源局、环保局等政府部门聘请若干调解专家，协助公安机关开展行政调解工作，充分发挥调解专家的职能优势和专业特长，为公安机关开展社会矛盾化解工作提供法律、政策咨询和帮助。同时，通过调解专家的桥梁作用，与各行业部门建立“1+X”多元化调解机制，即公安机关调解组织与专业领域调解组织联动联调的工作模式，从而在医患、劳资、房地产开发、征地拆迁、物业、环保等矛盾纠纷多发领域，有针对性地建起一条纠纷排查转送的联系纽带和快速化解矛盾纠纷的专项通道，发挥行业专家的整合和联动作用，共同研究和联动调处跨市、跨县、跨部门、跨领域的重大、疑难和热点矛盾纠纷，努力提高调解成功率，直面和化解更多发、更专业、更复杂、更激烈的新型矛盾纠纷。

3.变革思路三：总结提炼方法以便有的放矢，提高纠纷调解的质量和效能。近年来，各种婚恋、家庭、邻里、集体、社会的矛盾纠纷大量出现，在个别地方已占基层派出所接警登记的三分之一左右。有的纠纷因未能及时化解，演变成群殴、杀人、伤害、爆炸、绑架等重大恶性案件，给社会治安和群众生命财产安全造成很大威胁。派出所是调解纠纷的主力军，多数矛盾纠纷率先涌向基层派出所，要求解决的压力非常大。成都市锦江区公安分局社区民警在长期调解各种形式的群众纠纷中总结出一套“调解九法”，提高了纠纷调解的质量和效能，也为警察公共关系建设锦上添花。

（三）冷静理性对待网上网下民众的批评。

对待民众的批评属于警察公共关系沟通中的意见沟通。警察组织与公众的意见沟通是一个复杂的过程，是一个“意见不通——意见分歧（意见冲突）——意见调停”的发展过程。公众往往是对自己感到不满意的事情发表意见，他们的意见与公安机关的自我评价可能存在较大的差异，这样就会发生分歧。这种分歧一旦加深，就会引起冲突，将会对公安机关产生非常不利的后果。所以，要解决冲突，就需要双方作出努力来解决调停，尤其需要公安机关寻找各种途径和方式来解决冲突。

如今，公安民警网上办公时会听到各种各样的评论和声音，怎么看待那些十分尖锐的批评，着实考验公安机关的忍耐力和智慧。不过，这同样首先需要公安机关变革观念、形成共识。笔者认为，公安机关不妨这样认识：到警方的网站点击的、提意见的（包括提出非常尖锐的批评性意见的），都是对公安机关有偏爱的、对公安机关特别关注的，因为民众如果冷漠的话，他根本不会来、根本不在这里提意见。只要他们能来提意见，就算再尖锐、再偏激，公安机关也要以豁达宽容的心态进行消化和吸收。

至于在网下、在现实中，民警在执法时就更易受到一些不明事理、不明真相的民众的直面批评了。如果民警稍不冷静地加以顶撞、斥责，或是不屑一顾、沉默以对，都会引发更大范围内群众的怨气和误解，进而对公安机关的整体形象造成严重冲击。遇到这些情形，最廉价也最有效的处理方式，其实还在于公安民警能否以真诚话语进行冷静理性的沟通和说服。

四、结语

警察公共关系是警察组织为实现组织目标、营造最佳的内部环境和社会环境而采取的一系列科学的政策、措施的行为和活动。这也就意味着，当警察组织目标、内部环境和社会环境的建设目标任务发生改变，警察公共关系的相关政策、措施也要进行相应的变化调整，否则，就不可避免地会沦为刻舟求剑的笑剧。在全国统筹城乡发展、践行科学发展观的背景下，公安机关务必根据大环境的变迁以及警察公共关系三要素的新特点，根据推进公安机关社会管理创新的要求，以大爱之心，有针对性地从公共关系的形象设计、传播、危机处理、交往沟通、评价等方面入手，开展警察公共关系活动的反思和变革。囿于篇幅，本文只是从统筹城乡发展的视角，侧重谈论了其中的传播和交往沟通这两项最核心的内容，对警察公共关系的变革进行了一些有益探索。

[1]贾国强.创新警察职能转变，服务田园城市建设 [EB/OL].成都市人民政府门户网站，http://www.chengdu.gov.cn/GovInfoOpens2/detail_allpurpose.jsp?id=RSuhHRrbNe4nTnt1yTe6.

[2]徐海晋.警察公共关系理论与实务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2007:23.

[3]陈 丹.重庆启动户籍制度改革 今明两年让300万农民“进城”[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/2010-07/28/c_12383661_3.htm.

[4]余文龙.区县开微博 双流粉丝数全国第二[N].成都商报，2010-12-26.

[5]张顺荣.统筹城乡警务，推进城乡公共安全服务均等化[J].公安研究，2010，（3）.