公安机关虚拟社会管理体制及其运作模式

□梁桂英

(山西警官高等专科学校，山西 太原030021)

“网络虚拟社会”(以下简称虚拟社会)作为一种新的社会存在形式，正以前所未有的方式改变着人们的生产、工作和生活。在信息化进程蓬勃发展的今天，计算机互联网海量、高速、便捷的信息传递渠道使虚拟社会已经渗透到现实社会的各个角落。然而，新生事物往往是机遇和挑战的共生物。在我们得益于虚拟社会的即时性、交互性、高速性和开放性的同时，也由此衍生出一系列网络治安问题，如非法侵入计算机网络系统，窃取或者破坏计算机信息;传播色情、暴力等低俗和不良信息;利用互联网实施侮辱、诽谤、盗窃、诈骗、赌博、招嫖等违法犯罪行为;在互联网上销售侵权产品、管制物品、违禁品等;在互联网上散布谣言、造谣惑众等，严重危害虚拟社会乃至现实社会治安秩序。为此，在当前创新社会管理的背景下，公安机关迫切需要根据虚拟社会的特殊属性，深入研究虚拟社会防控特点，构建适应互联网发展需要的虚拟社会公共安全综合管理体制。

一、虚拟社会的基本属性

虚拟社会是一种与现实社会并存的、新型的人类社会存在形式，是现实社会主体以虚拟存在方式在计算机网络中开展活动、相互作用构成的社会关系体系。［1］虚拟社会固有的互联互通、快速传播、包罗万象等技术特点，使其呈现出有别于现实社会的独特属性:

1．虚拟社会的主体同时也是现实社会的主体。虚拟社会主体即网民，是一刻不离地身处现实社会并必然依赖现实社会生存、发展的现实人，虚拟社会活动只是其现实活动的衍伸。

2．虚拟社会的本质是主体相互交往形成的社会关系。虚拟社会具有传统社会关系的基本要素:主体、客体、主体行为过程中发生的权利、义务内容，这是虚拟社会之所以为“社会”的本质属性。结合互联网的自身特点，虚拟社会主体即网民;虚拟社会客体主要包括网站、论坛、栏目、社区等提供主体网上活动的虚拟区域和主体行为，即主体主动或被动发生的上网行为及网上活动;虚拟社会内容即主体交互活动过程中形成的网民与虚拟空间提供者、建设者、维护者之间，以及网民之间的权利、义务关系。前者例如，TCP/IP(文件传输协议)协议是目前互联网应用的基础协议，起到技术上支撑网络运行“通用语言”的作用，网民上网浏览文件、电子邮件、博客、远程控制等都离不开该协议的技术支持并负有遵守该协议的义务。后者例如网民在互联网购物，与卖家结成商品买卖关系，具有买卖关系下的权利义务内容。

3．虚拟社会具有现实关联性。虚拟社会的主体活动是主体基于现实社会的认知积累，以符号或数字为中介从事的有目的、有意识、有思想、超现实的虚拟实践，是现实世界在虚拟空间的“投影”，［2］这种活动源自于现实并会对现实社会发生作用，既具有客观性或者现实联接性，又具有超现实性。

4．虚拟社会具有管理自治的社会特性。虚拟社会是对现实世界和非现实之物以数字化编码形式进行交互转换而建构起来的人文空间，也是“人类交流信息、情感释放、知识生产的新型社会空间”。［3］与传统的依赖于血缘、地缘和业缘而形成的现实社会不同，虚拟社会成员之间身份是虚拟的，脱离了现实空间和现实社会身份等级、组织规化等约束，甚至有网民误认为网络行为能够脱离现实社会秩序规则和法律规范的调整、监管与约束。因此，虚拟社会结构表现为成员之间没有明显核心，没有固定组织规则，人们往往依据自身兴趣、爱好和价值取向交换信息、宣泄情感，主要依赖于虚拟社会成员的自律开展管理，因而具有管理自治性。

总之，虚拟社会作为一种新型的社会存在，其社会存在的基础空间、社会结构、社会特性等都与现实社会存在很大区别。同时，它又具有与现实社会相互渗透、双向互动的特点。一定程度上来说，虚拟社会是现实社会的衍伸。

二、公安机关虚拟社会管理体制的构建要素

社会管理体制是围绕社会管理活动所建立的一系列制度、规范和措施，目的是为了处理社会事务，协调社会利益关系，解决社会问题，化解社会矛盾，满足公众正当的社会需求，保障社会有序运行，维护社会和谐稳定。［4］当前，为适应快速发展的经济和社会态势，我国社会管理体制正在进行着一场深刻的变革。

公安机关作为维护国家稳定和社会公共安全的重要职能部门，承载了虚拟社会公共安全管理的主要职责。当前，根据虚拟社会的特殊属性，构建适应互联网发展需要的虚拟社会公共安全综合管理体制，形成党委统一领导，由政府统一负责，公安机关主导牵头，其他各职能部门各司其职，企业依法运营、行业加强自律、全社会协同参与、网民道德自律的社会管理体制，是公安机关开展虚拟社会管理首先需要解决的问题。这种管理体制的基本要素包括:

(一)管理责任的社会化

创新虚拟社会管理体制，就是改变过去基本以政府为惟一主体的传统管理模式，建立以转变政府职能和强化社会自治功能为取向的社会化管理机制为核心任务，逐步构建政府主导与社会协同、自主管理相结合的管理体制，积极推动虚拟社会管理社会化。所谓社会协同、自主管理，主要指各类非政府组织、自治组织、志愿组织以及公民个人等自治主体，自主地、自觉地依据一定的道德标准、社会规范和规章制度，指导、约束自身的行动，进行自我管理的活动。［5］它强调社会的自治，“在很大程度上，这种社会管理属于不带有政治性质的社会自主性、自发性、自治性的管理领域，是一种自下而上的社会自主管理”。［6］所谓社会管理社会化，是指在社会管理领域，改变传统的由政府大包大揽的做法，将一部分政府职能通过社会契约或委托代理等方式转移给社会民众及其非政府组织，强化社会自治功能，推进社会自主性与多元化发展，最终形成政府部门互联、行政管理与行业自律互动的社会管理模式。社会管理社会化的鲜明特征是:将社会管理责任分摊到政府、社会、民众和市场组织身上，将行政化的社会管理体制逐步调整到社会化建设的轨道上来。推动虚拟社会管理社会化，就是要“引导互联网业界实行行业自律，有效防范、打击利用和针对信息网络的各种违法犯罪活动，做到既顺应社会信息化发展的大势，又能有效解决‘虚拟社会’管理中出现的各种复杂问题。”［7］为此，要逐步建立政府自上而下的管理与社会公众自下而上的参与相结合的虚拟社会社会化管理模式。

(二)管理主体的多元化

社会管理是指政府及社会组织对各类社会公共事务所实施的管理活动，管理的主体不仅包括政府，也包括具有一定公共管理职能的社会组织。［8］在社会主义市场经济条件下，社会管理体制应是一种包括政府管理在内、多主体参与的开放式公共治理，是在党委领导下，以政府为主导，政府和各类社会组织、公民等主体基于公正公平、公共利益和公共认同等原则，协调合作的社会管理体制。它强调社会各类主体的责任性、合作性、协商性和互动性。［9］

虚拟社会公共安全综合管理体制的关键是协调解决党委、政府、社会、公民等各个主体间的职能定位问题。在虚拟社会管理主体体系中，党委居于社会管理的政治性、方向性领导地位;政府是最具权威性和制度化的主体，是社会管理具体事务的规划者、组织者、协调者、执行者和管理者，承担了绝大部分管理职能;政府职能部门在各自职责范围内履行职责，其中公安机关主要承担虚拟社会公共安全管理职责，牵头开展虚拟社会公共安全管理;有关行业、协会、企业等单位，如互联网接入服务单位、互联网信息服务单位、互联网数据中心、互联网使用单位、上网服务场所等，以及社会组织是协助者和监督者、安全责任者;公众是参与者、自律者和监督者。至此，政府与社会形成良性的互动关系，最终建立行政监管、互联网行业自律、互联网技术保障、公众监督、网民道德自律等相结合的虚拟社会综合管理体制。

(三)管理方式的信息化

虚拟社会是现实社会的衍伸，因此，公安机关在现实社会管理中使用的各种管理方式适用于虚拟社会管理。同时，互联网是信息汇集并快速传播的空间，公安机关尤其要采用信息化管理方式开展虚拟社会管理，实行以网管网，充分整合警务资源、创新警务模式、提升警务效能。根据“情报信息指导警务”理念，公安机关在开展虚拟社会管理时，可以充分利用公安内部网络和外部互联网络两块阵地资源，收集涉互联网个人、单位的基础管理信息、互联网动态信息、互联网舆情信息并及时进行动态防控、分析研判，为后续的互联网信息引导、控制、调查、处理提供指导。

(四)管理手段的技术化

虚拟社会的技术性、虚拟性等特征决定了对其管理必须充分利用计算机技术手段，从技术层面加强对其的技术监管，营造一个安全有序的虚拟社会。

公安机关要加强与通信管理部门、互联网运营单位的协调，积极争取技术支持和配合，并充分发挥公安机关管理优势，推进互联网安全管理技术手段建设。如:引导研发、使用具有互联网海量信息分析、有害信息实时自动封堵过滤、数据安全加密、身份认证和网络防病毒等功能的新型网络安全产品，提升网络安全防范技术，增加虚拟社会自我防护能力，及时发现网上有害信息、违法犯罪线索等。

三、公安机关虚拟社会公共安全综合管理体制运作模式

在公安机关虚拟社会综合管理体制中，尤其需要通过立法准确界定各管理主体的地位和作用，理顺各主体之间的关系，从而进一步明确各自的管理责任及管理模式。

(一)统筹虚拟社会与现实社会两个战场，拓展社会治安综合防控空间

前公安部部长孟建柱曾明确要求:“要善于统筹网上网下两个战场，着力提高网上发现、侦查、控制、处置能力，大力构建虚拟社会防控网。”传统的社会管理体系是建立在对现实社会管理基础之上的，因此，把虚拟社会的管理纳入社会管理，把二者作为一个整体来管理，从而拓展社会治安防控空间，是公安工作与时俱进的迫切要求。

社会治安综合防控体系的基本框架是由街面防控网、社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域警务协作网和虚拟社会防控网等组成的社会治安防控网络。为此，公安机关创新虚拟社会管理体制的迫切任务是:坚持现实社会治安防控体系和虚拟社会综合防控体系同步建设、传统公安基础工作和网上基础工作同步推进，对现实社会和虚拟社会全方位、全时空管理，实现社会治安防控的无缝对接。

(二)实行区域警务协作与不同警种内部合作，在公安机关内部形成虚拟社会安全管理整体合力

根据网络空间无边界的特点，各地公安机关应建立区域警务协作机制，加强虚拟社会管理的跨地区协作。在公安机关内部，要将互联网安全管理工作向网警以外的其他部门、警种延伸，向基层公安机关延伸，既充分发挥网络安全监察部门网上工作专业队伍的优势，又充分发挥国保、经侦、治安、刑侦、禁毒、反恐等部门、警种的优势，公安机关各部门、各警种要充分发挥各自优势，各负其责、密切配合、联合作战，大力加强网上管控工作，实现网上网下工作有效衔接，建立健全网络治安综合防控体系，预防和惩治涉及网络的违法犯罪行为，在公安机关内部形成互联网安全管理的整体合力。

(三)加强与政府相关部门、互联网接入服务单位的外部协作，建立虚拟社会管理工作长效机制

公安机关作为牵头单位，要在党委、政府的统一领导下，主动会同国家安全、通信、工商、质监、文化、工业和信息化、广电、新闻出版、银监等政府各有关职能部门，在各自职责范围内履行互联网监管职责，共同落实互联网安全管理工作，从而建立维护政治稳定、打击网络违法犯罪的长效机制。在此基础上，逐步建立以公安机关为主导的虚拟社会管控联席制度、通报制度，有效地管理和控制虚拟社会。

公安机关还要与联通、电信、移动等互联网接入服务单位(或网络开发商、运营商)建立协作、联动机制，主要通过与互联网接入服务单位建立技术协作机制，形成网上防控管理工作合力。

(四)指导、监督互联网经营单位依法参与信息安全管理，加强互联网业界行业自律

按照“谁经营、谁负责”的原则，互联网经营单位应当依法落实信息安全管理制度和安全技术保护措施，加强互联网业界行业自律。公安机关应对网络接入单位、上网服务场所履行指导、监督职责，如:指导、监督域名注册服务单位以及网上支付、网络广告、互联网搜索引擎服务单位和互联网信息服务单位，依法落实信息安全管理制度和安全技术保护措施，进行公共安全防范，并建立和完善安全事故或案件的通报制度;指导、监督论坛、聊天室等栏目版主落实安全管理措施和责任;对具有影响力、人气较旺的主要网站、重点论坛、贴吧等的发帖进行审查等。

(五)培育和引导互联网行业管理协会等参与虚拟社会管理，发挥社会组织在虚拟社会管理中的社会化协同作用

当前，为了实现虚拟社会管理社会化，公安机关在对涉互联网单位进行指导、监管的同时，还应积极探索培育新型的互联网行业协会、网吧管理行业协会等社会自治组织，搭建行业、场所自我管理平台，建立内部调节约束机制。如上海公安机关引导注册成立了“上海市信息网络安全管理协会”，在涉互联网单位组建网上信息安全员队伍。同时，还通过设立社会专家顾问组、定期召开网友见面会等途径，全方位协调全市的运营服务单位网管员、专家学者及富有正义感的网民群众，倡导建设网上信任体系，共同推动虚拟社会自管自治。［10］

(六)指导、监管、检查互联网上网服务营业场所和网络应用重点单位落实互联网监管措施，并引导其依法运营

公安机关主要通过指导、监管、检查互联网上网服务营业场所(网吧、宾馆、桑拿浴等终端服务场所)和学校等网络应用重点单位依法落实互联网监管措施，指导这些单位培养网上协管员、网络信息监督员、网吧安全员等群众协管员，协助公安机关开展虚拟社会公共安全管理工作。当前，公安机关还要通过全面建设上网服务营业场所视频监控系统，提高对公共上网场所的监管、防控能力。其中，重点加强对网吧这种上网服务营业场所的管理，这是公安机关对虚拟社会进行治安防控的主要切入点，也是公安机关在现实世界与虚拟社会之间设立的一道“治安关卡”。

(七)引导网民自律、自卫并参与网络安全监督，营造公众参与虚拟社会管理的氛围

公安机关可以在虚拟社会管理中积极推广现实社会管理中“专群结合”的宝贵经验，主要措施有:(1)利用互联网平台向广大网民进行网络安全使用宣传，提高网民守法意识和信息安全意识，引导网民自律。(2)健全网民举报、投诉、报案渠道，鼓励网民积极举报有害信息、违法犯罪线索，发动群众参与虚拟社会管理。(3)引导网民推广使用防范虚拟社会违法犯罪的安全技术，提高在虚拟社会自我保护的能力，从根本上堵死虚拟社会违法犯罪漏洞。(4)选择如论坛、聊天室等栏目版主，培养其为宣传主流思想、文化意识的网上协管员、网络信息监督员，在互联网上培育良好的思想、道德氛围，借此引导网络舆情。

(八)利用互联网平台推进网络警务工作，建立信息化条件下新型警务工作新模式

公安机关推进网络警务工作的途径主要有:(1)利用互联网信息平台，开展网络巡逻、防控工作。通过建立网上案件报警网站和网络报警岗亭，把警力摆到网上，对互联网进行全天候监控，公开维护网上公共秩序。(2)积极推进公安机关外网网站建设，强化警务信息网上公开、网上政务服务在线办理、电子监察等功能，及时为公众提供警务服务信息，拓宽网上许可审批、办事服务、投诉监督等路径。(3)收集网上情报信息和网络舆情。对网上监控中发现的从事违法犯罪和制造传播煽动性、行动性信息的，要及时收集相关线索和信息。(4)在信息化建设背景下，可凭借警务信息系统平台，依托公安机关在现实社会管理过程中建立的治安防控基础数据库，对虚拟社会管理中收集的网站备案信息、网络有害信息进行比对，动态核实。(5)利用微博、QQ群等新型网络交流平台建立网上警民互动、网络宣传引导工作机制，加强与公众“面对面”即时交流互动，提高公安机关的信息透明度和信任度，及时澄清网络谣言，发挥网络舆情导控功能。

［1］赵 晖．虚拟社会与现实社会的关系研究［J］．哈尔滨市委党校学报，2005(9)．

［2］王永兵．关于虚拟社会管理控制机制的创意与构想［J］．公安研究，2007(5)．

［3］冯斌元．公共网络安全视野下的虚拟社会管理研究［J］．公安研究，2010(8)．

［4］龚维斌．深化社会管理体制改革—建立以政府为主导的多元化的社会管理新格局［J］．行政管理改革，2010(4)．

［5］姚华平．我国社会管理体制改革30年［J］．社会主义研究，2009(6)．

［6］孙关宏，胡雨春．政治学［M］．上海:复旦大学出版社，2002:179．

［7］周永康．加强和改进社会管理 促进社会稳定和谐［EB/OL］．http://news．qq．com/a/20061025/000599．htm．

［8］应松年．社会管理创新引论［J］．法学论坛，2010(6)．

［9］修 琦．创新社会管理体制，促进和谐深圳建设［J］．南方论丛，2006(4)．

［10］张学兵．探索虚拟社会管理的社会化对接［EB/OL］．http://www．mps．gov．cn/n16/n983040/n2450485/n245468 2/2456121．html．