农民工合法权益立法保护探讨

□管晓静

(山西警官高等专科学校，山西 太原030021)

农民工是具有中国特色的社会群体，他们具有农民身份，却从事着非农工作;他们生活在城市，却又不能完全融入市民之中。他们不是真正的农民，农业的优厚政策无法享受，他们不具有城市户籍，城市居民的福祉亦与其无缘。他们是一个庞大的群体，日日夜夜为社会奉献，没有他们的辛勤劳作，城市人的生活会陷入混乱。这样的群体值得尊敬与保护，但现实情况是国家、社会对他们的保护远远不够。众所周知，法律在国家的政治、经济、文化生活中发挥着越来越大的作用，可以毫不夸张地说，法律已完全超越了道德、宗教等成为现代社会的主要控制手段。正如庞德所说:“从16世纪以来，法律已经成为社会控制的首要工具”。［1］对农民工合法权益的保护不可能脱离法律手段，而首当其冲的便是立法保护。

一、农民工合法权益立法保护的必要性

(一)农民工群体人数众多、贡献巨大，却无法得到独立的法律保护

据2011年《我国农民工调查监测报告》统计显示，农民工总量已达25278万人，比上年增加1055万人，增长4．4%，且数量继续上升。在农民工中，从事住宿餐饮业的占5．3%，交通运输仓储和邮政业的占6．6%，批发零售业的占10．1%，服务业的占12．2%，建筑业占17．7%，制造业的比重最大，占36．0%。这些产业可以说是维系城市居民正常生活的支柱性产业，如果没有农民工的辛勤劳动和努力付出，就绝不会有城市的繁荣与发展。

2011年3月10日，吴邦国委员长在向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时指出，到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，可以说法律设置基本上涵盖了社会的方方面面，但却没有一部专门保护占全国人口18%的农民工权益的法律，这是我国社会主义法律体系中的疏漏与缺憾。

(二)符合弱势群体的所有特征，却无获得平等的法律保护

社会弱势群体(在英文中称social vulnerable group、social disadvantage group)是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性，生活质量低层次性和承受力的脆弱性的特殊群体。［2］中国现有法律十分重视给予社会弱势群体特别保护，相继颁布了《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等法律法规，妇女、儿童、残疾人、失业者、待业者、流浪乞讨人员等这些已被社会打上“标签”印记的社会弱势群体实际上已经享有与普通人同样的各种权利。而作为脱离开土地的农民工与享有众多福利的城市人相比，他们缺乏生存保障，生活质量极低，完全符合弱势群体的所有特征，他们也应该享有与那些已经被法定化了的弱势群体一样平等的法律保护权。但实际情况恰恰不尽如人意，农民工合法权益不仅未得到有效保护，而且被侵害的情形屡见不鲜，表现为:工作环境恶劣，缺乏安全防护设备，有的用工单位禁止农民工随意外出，人身权被侵犯;农民工工资待遇普遍偏低，同工不同酬，拖欠、克扣甚至拒付农民工工资现象仍未根绝，劳动报酬权受到侵害;任意延长工作时间，休息、休假权被忽视;医疗、保险等社会保障权缺失;农民工自身的受教育权和子女的受教育权未得到有效保护。

(三)现行相关法律存在缺陷，农民工权利未得到充分的法律保护

近年来，国家也相继出台了一些旨在提高农民工地位、改善农民工生存状况的规定和措施，但缺陷颇多。第一，法律位阶偏低。关于农民工利益保护的专项规定，主要有:劳社部2004年《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，国务院2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，2010年《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》，前者是部门规章，而后两者严格意义上不属法律规范，应属于国家政策。第二，利益保护规定过于分散，针对性不强。我国的《工会法》、《劳动法》及各种《安全生产法》，规定了劳动者享有的权利，确立了保护劳动者合法权益的原则，明确了相关部门不履责应承担的各种法律责任，但多是针对建立的一般劳动法律关系所作的比较宏观的规定，针对性不强。第三，程序规定不合理。据《劳动法》第79条规定，我国劳动争议案件实行“先仲裁，后诉讼”，未经仲裁，案件不能进入诉讼程序，有些地区甚至规定劳动争议案件必须实行调解前置。法律关系简单，争议事实明确，最需通过简易程序解决的劳动争议案件，却往往需要经过调解、仲裁、一审、二审等漫长的复杂的法律程序。

(四)立法环节不完善，农民工合法权益得不到有效的法律保护

法的运行是一个从法的制定到实施的全过程，法的生命在于运行，而立法便是法的运行的起点，它是国家意志客观化的过程。无法可依，执法必严与违法必究便如无源之水，无本之木。

建设社会主义法治国家是我国的战略发展目标，而任何法治国家都必须以良好的法律制度作为前提和基础。被马克思誉为“古代最伟大的思想家”的亚里士多德(Aristotle，公元前384～前322年)在其论著《政治学》里提出了关于法治的著名论断:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律本身应该是制定良好的法律。”［3］笔者认为，良法应同时符合以下特点:首先，良法的制定必须符合一国的政体。社会主义中国的法必须符合人民代表大会制度的政体要求。其次“良法”必须确保人权实现。对于普遍存在的公然侵犯公民权益的行为应清晰界定及给予相应法律制裁。第三，良法必须以民主立法为保障。我国的立法已日趋完善，但仍有不足。农民工是人民的重要组成部分，今后应尽可能广泛地吸收他们参与立法活动，倾听其心声，尊重其意愿，维护其利益，这样制定出的法才会使农民工的合法权益得到更有效保护，并使之能自觉遵守法律。

二、实现农民工合法权益立法保护的可能性

(一)符合我国人权保护理念的要求

尊重和保障人权不仅是人类文明的标志，更是一切进步的法的基本要求。“人权是人的价值的社会承认，是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准”。［4］人权应当包括人的基本生存权、人格尊严权、人身自由权、民主参与权、合法财产保护权与社会发展权等。我国历来十分重视人权保护。首先，人权已入宪。2004年我国宪法修正案第24条明确规定了“国家尊重和保障人权”。人权入宪是民主宪政的重大发展，完善了公民权利保障规定，强化了宪法的人权精神。其次，执政党十分重视人权保护。人权保障写进了《中国共产党章程》、党的第十五、十六和十七次全国代表大会的报告，党的十八大报告更是清晰明确地提出了“人权得到切实尊重和保障”的重要目标，具体体现在“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等各方面。再次，国家规划层面实现“人权主流化”。国家把人权保护写进了国民经济和社会发展十一五、十二五规划纲要中，2009年4月13日和2012年6月11日，我国又分别发布了(2009－2010年)和(2012—2015年)《国家人权行动计划》，这是我国专门从人权角度所做的两个国家工作规划。

从中国各个层面的人权纲领中不难发现，国家十分重视对各个人群的人权保护，给予农民工专项立法便符合人民至上、以人为本的科学发展观。在推进人权保护的进程中，要充分发挥农民工的主人翁精神，最广泛动员和组织农民工依法参与国家事务、经济和文化事业，积极投身于国家的各项建设，以更好地保障农民工的所有合法权益。

(二)符合社会主义法的正义价值要求

所谓法的价值“实际上就是法在社会生活中要促进和实现的最终目的”，［5］是广大社会成员希望法应具有的属性。社会主义法的正义价值要求法充分体现社会主义公有制经济为主的体制下所决定的正当合理性的思想，包括，第一，促进和保障制度正义，表现为全体社会成员共同遵守的社会制度从设计、制定、执行、监督等环节都必须做到公平、公正、公开;第二，促进和保障分配正义，表现为指导分配正义原则的法律具体化，实现对资源、利益及职责分配的正义;第三，促进和保障程序正义，表现为公正地解决冲突，表现为无偏倚地适用公开公正的原则，即真正实现法律面前人人平等。

相对于城市居民而言，农民工在许多领域受到了差别对待，这些差别对待实际已构成了法律上的不平等。这些不平等必然会导致一系列的社会弊端，社会的诚信遭到质疑，社会的稳定遭到破坏，农民工的全面发展受到限制。这些弊端也从反面证明了社会正义的重要性，突显了当前平等保护农民工各项权益的紧迫性。加强对农民工正当权益的保护，完全符合社会主义法的正义价值要求。

(三)符合完善社会主义法律体系的要求

到2010年底，以宪法为统帅，以宪法相关法、刑法、民商法、行政法、经济法、社会法、程序法等多个法律部门为主干，由法律、行政法规、地方性法规、规章等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。表现为，涵盖社会关系诸方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，行政法规和地方性法规比较完备，政府规章和部门规章比较规范，法律体系内部总体做到了科学、和谐与统一。

虽然社会主义法律体系已经形成，但并非完美无缺。农民工是我国城市化发展过程中诞生的新型阶层，是我国政治、经济、文化高度发展的伴生物，这个已经拥有2．5亿成员的特殊群体，人数还在不断增加，专项立法予以保护其利益可以弥补我国现行立法的不足，对夯实支架法律、充实部门法、完善社会主义法律体系意义深远。

(四)符合现有法律和实践创新有机整合的要求

目前我国虽然还没有一部保障农民工权益的单行法律，但之前颁布的《劳动法》、《劳动合同法》、《建筑法》、《安全生产法》、《保险法》、《职业病防治法》等法律的有关条款均涉及到了劳动者权益保护的内容，为保护农民工权益专项立法提供了立法经验。另外，劳社部颁布了《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，国务院制定了《关于解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅下发了《关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》。2013年2月3日，发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合发布了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，其中第五部分“建立健全促进农民收入较快增长的长效机制”，第六部分“推动形成公开、透明、公正合理的收入分配秩序”中都涉及到了农民工利益保护的问题。

2011年2月25日，全国人大常委会通过了《刑法修正案(八)》，其中第41条规定了拒不支付劳动报酬罪，规定对以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的行为提升为犯罪行为。2013年1月22日，最高人民法院发布了《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》，在该司法解释中，针对拒不支付劳动报酬罪所涉及术语的界定、定罪量刑的具体标准、单位犯罪等问题作出进一步解释，明确了相关刑事案件的法律适用标准。

另外，福建省、上海市等地还实施了企业欠薪保障金制度，要求所有在当地注册的企业均须缴纳一定数额的欠薪保障金。山西省建立了企业信用制度，把曾有欠薪记录的企业录入“信誉黒名单”予以公示。河南省法院系统改革创新，适度放宽立案条件，开辟受理农民工案件的绿色通道，实践证明这些措施都取得了良好的社会效果。现实立法和实践创新为下一步保护农民工权益的专项立法提供了宝贵的经验。

三、农民工权益保护的立法模式选择

一国的立法模式应根据一国的立法体制和立法内容来决定，关于农民工权益保护的立法，可以采取以下几种模式:

(一)国家立法。比照《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等的立法模式，由全国人民代表大会常务委员会制定法律。

(二)最高行政立法。参照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的立法模式，由最高行政机关国务院制定行政法规。

(三)省级地方立法。由省、自治区、直辖市的人民代表大会或其常委会根据地方需要和本区域农民工的实际情况制定地方性法规。

(四)复合式立法。即由全国人大常委会立法，制定《农民工权益保障法》，然后由国务院根据全国人大常委会颁布的法律制定具体《实施细则》，各相关部委在不违背法律、行政法规的前提下，结合本行业管理农民工的具体情况制定部门规章，有立法权的地方人大和地方政府根据各所辖区域农民工的实际状况制定地方性法规和政府规章。

笔者认为，复合式立法模式更符合我国的现行立法体制和我国农民队伍的现状。

首先，农民工数量庞大，遍及全国，由体现人民最高意志的全国人大及其常委会行使国家立法权，统一领导全国立法，彰显法律的权威性、普遍性和统一性。我的粗浅建议为，《中华人民共和国农民工权益保障法》内容包括:第一章，总则;第二章，政治权利;第三章，人身权利;第四章，财产权益;第五章，文化教育权益;第六章，劳动和社会保障权益;第七章，法律责任;第八章，附则。

其次，中国地域辽阔，经济文化等发展不均衡，现实状况决定了不可能单靠国家立法解决各地纷繁复杂的实际问题，因此还需要地方性立法弥补其不足。

再次，农民工权益保障问题虽然涉及到全社会的各行各业，但其从业仍以制造业、建筑业、服务业和零售业为主，主要问题集中在教育、保险、医疗、养老、户口管理、人事管理、法律援助等领域，这些领域皆属行政管理的重要领域，所以行业立法也不可或缺。

［1］［美］庞 德．通过法律的社会控制［M］．沈宗灵，译．北京:商务印书馆，1984:55．

［2］陈成文．社会学视野中的社会弱者［J］．湖南师范大学社会科学学报，1999(2)．

［3］亚里士多德．政治学［M］．北京:商务印书馆，1965:199．

［4］张文显．法理学［M］．北京:高等教育出版社，2010:343．

［5］吴玉章．法治的层次［M］．北京:清华大学出版社，2002:56．