西方警察盘查立法对我国的启示

胡建刚

（南京森林警察学院， 江苏 南京 210046）

一、警察盘查的概念

从现有的立法和论述上看，国内外对警察盘查的概念及其认识都存在一定的差异性。

我国大陆学者对警察盘查的认识基本上是基于《人民警察法》的描述，认为盘查是法律赋予公安机关人民警察的一项重要权力，是人民警察在执法的过程中，根据法律的规定对可能具有违法或犯罪行为的嫌疑人进行盘问和对其随身携带的物品进行检查的行为。

我国台湾地区的学者认为，盘查指的是为维护公共安宁和秩序，在公共场所或指定路段或处所，由执勤人员担当盘问检查，执行有关法令赋予的职责。例如，警方对特定营业场所进行临场检查，查看其是否存在违法的色情交易或赌博活动；或者警方在特定路段设置治安卡口，凡是路过的车辆和人员，一律都要接受盘问和检查，其目的在于排查重大案件的可疑人员或通缉犯。典型的盘查，包括拦阻，即命令当事人停止前进；盘诘，即盘问当事人的身份及背景；检查，即检视、搜索当事人的身体、随身携带物或座车。

国外对盘查概念的界定各有不同。英美法系的早期普通法认为，警察在公共场所具有不言而喻的盘查权，警察有任意拦阻及询问人的权力而无须具备任何实质性的理由，这被称为“有权讯问”法则。作为英国的殖民地，美国虽然继承了英国警察传统的“拦阻及询问”做法，但经过本土化以后发生了一些变化，美国将其称之为“拦阻与拍触检查”。美国多数州的判例表明，对可疑人员的阻留及盘问是警察固有的权力，并且行使盘查权时无须具备任何实质性理由。

大陆法系国家中，普遍认为警察盘查行为是基于警察职能，根据职责的规定由法律赋予的权力。在德国，盘查被称为盘诘，警察通常有权为查明当事人身份而问询；如果当场无法查明身份的或对所提供资料存在疑虑，还有权把其带往警所。盘诘不仅可以针对单个人作出，而且还可以同时针对多数人进行集体盘诘，这是为查明逗留在被警察禁止出入地区的公众而采取的有计划的盘问。在日本，盘查是指警察根据当事人异常举动及综合周围情事而认为存在相当理由足以认定当事人有犯罪的嫌疑，将当事人或座车拦停并盘问，对符合刑事诉讼法规定可以逮捕的人，可检查其身体是否携带凶器。警察的盘查行为还可以针对普通公众作出，当认定某人对已发生的犯罪或即将发生的犯罪知情时，或为了维护社会治安，针对娱乐场所、旅馆、饭店、车站及其他公众可以自由出入的公共区域都可以采取拦截措施并作询问调查。

对盘查概念的理解，必须综合多方面的视角去把握：（1）盘查的目的。为了维护社会治安秩序的稳定、预防犯罪和排查犯罪的线索。（2）盘查的对象。警察针对有违法犯罪嫌疑人员实施的盘问和检查必须有别于普通公众或不特定人员的调查询问。（3）盘查的实施主体。只有警察才能实施盘查行为。根据目标的不同，盘查可以由治安警察、巡逻警察或刑警实施，协警不能单独实施盘查行为，只能在警察在场的同时，协助警察进行拦阻或拦截。（4）盘查的手段。包括设置路障，对行人和车辆实施的拦阻、盘问、查验身份、附带搜查、扣押、留置等具体的措施。

二、西方警察的盘查制度

（一）英国警察盘查制度

英国警察盘查制度可以追溯到盎格鲁和撒克逊等日尔曼部落的“太兴制”，十户长在公共场所的盘查行为被视为自我警务的自然延伸，维护社会治安秩序的职能赋予他们可以基于自己的判断而对户外行人进行拦阻。1829年罗伯特·比尔建立的伦敦大都市警察局被视为现代警察的肇始，此后，警察的盘查权基于立法的不断完善而逐渐规范。例如英国在1875年出台的《公共仓库法》，其中第6条规定了警察为了便于调查被盗窃的皇家物品或对其进行非法交易，可在警察权行使的任何地方进行拦截，搜查相关人员、车辆和船只。1968年《火器法》、1971年《滥用药品条例》、1979年《海关及税收管理法》、1982年《航空安全法》中都不同程度地赋予了警察盘查权。

1984年《警察与刑事证据法》的颁布，第一次以正式立法的形式，规范了警察盘查权的启动、程序和内容，该法的第1条明确了盘查权启动的三个基本要素：一是在公共场所，二是必须基于“合理怀疑”，三是为了对违禁品或涉案赃物的搜索。

“公共场所”是指公众可以免费或通过付费就能自由出入的场所，警察巡逻的范围一般局限于在公共场所，不干预私人住宅、住宅附属的院落或花园及类似的空间领域。只有在可疑人员未得到住宅主人的许可，擅自进入或驾车驶入私人领域时，警察才有权进行干涉。

“合理怀疑”具体是指警察有合理理由怀疑行人或车辆涉嫌藏有赃物或违禁品，对其理解包括：（1）其充分程度应相当于逮捕和拘留所凭借的怀疑根据；（2）必须存在一定程度的客观依据；（3）构成合理怀疑决不能单凭个体因素，需要结合具体的时空和嫌疑人行为等综合因素；（4）警察不能为了获得合理怀疑的根据而先行拘留再进行询问和搜查，也不能因对方拒不配合回答问题而作为怀疑理由；（5）当警察对盘查对象经过简单询问能够澄清疑点，原先怀疑的理由得到解释，则不得进行搜查，应任其离去；（6）即使警察在没有合理怀疑的根据情况下，同时没有施加任何强制的手段，警察是可以拦阻普通民众的，并与之进行交谈与沟通。

违禁品包括通过不正当手段获得的物品，例如，盗窃、诈骗、抢劫、抢夺的财物或偷盗的机动车辆；非法交易的物品，如海洛因、大麻、可卡因等毒品；攻击性武器，如枪支、弹药、爆炸物等；管制刀具，如砍刀、匕首等锋利或锐利类器具（随身携带可折叠的水果刀，刀锋不超出3英寸不在此范围）。

（二）美国警察盘查制度

美国对盘查的理解，是将之定位为行政执法与刑事司法之间的过渡行为。盘查是警察对公共场所的控制而作的行政安排，但盘查过程中形成的附带搜查则往往具有刑事执法的性质。最早的判例，要求警察启动盘查行为必须建立在具有相当理由基础之上，即警察找到犯罪的证据或者违禁品的可能性达到或超过50%时，通过向治安法官申请检查令状，对嫌疑人的身体或随身物品进行检查。只有在证据面临灭失或紧急避险的情况下，才可以实施无令状的直接检查。

1942年美国的《联邦统一逮捕法》规定，警察无须达到“相当理由”，只要具备 “合理怀疑”的程度就可以启动盘查行为，“合理怀疑”只需要警察找到犯罪的证据或者违禁品的可能性达到或超过20%，这大大降低了警察盘查权的启动标准。

1968年，美国联邦最高法院通过对特瑞一案的判决，用判例法的形式正式确立了警察盘查权发动和实施的标准，即所谓的“特瑞原则”， 直至今天仍然规范美国警察的执法。在该案中，法官对“合理怀疑”作出描述性的解释，只要求警察能够清晰分辨出“特定和区别性的事实”。正如首席大法官沃伦所写的判词，“我们对此类案件基于平衡的考量，给出的一个结论就是：在一个具体的限制性的授权下，必须允许警察为了保护自身的安全，在他有理由相信他正在处置的盘查对象可能携带武器而具备潜在的威胁时，可以对嫌疑人进行合理的搜查，而无须达到‘相当理由 ’的逮捕标准要求”。

（三）德国的警察盘查制度

德国是联邦制国家，各邦有自己的警察法，对盘查的具体适用也有不同的规定，但不会超出《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》和《德国刑事诉讼法》的范畴。

根据《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》，德国警察盘查权的启动标准是“存在具体危险”：（1）在一般情况下，如警察根据一般的经验和常识客观判断，预料短期内极可能对公共安全或秩序形成具体危险，则警察可以发动盘查；（2）在特定情况下，如对于易发生危害的地点、易遭致危害之客体等，则并不必然要求发生具体危害，只要存在潜在的危害，警察即可发动盘查。

根据《德国刑事诉讼法》163b 条第一款，警察对那些已经被怀疑实施了犯罪行为的人可以责令其停止前进，接受盘问检查，确认其身份；盘查的对象不局限于有犯罪嫌疑之人，为了查清犯罪行为，即使是非犯罪嫌疑人也可对其进行盘查，以确定其身份，但不能违背其意志对其进行搜查和提取指纹，除非有存在独立的理由；当事人依法有义务随身携带身份证明文件时，警察可以要求其出示该文件并加以查验。对当事人的身份无法核实或又难以确定时，可将其留置，并可以对其随身携带之物进行附带搜查。根据163C 条第四款规定，一旦身份得到确认后，则必须销毁验明身份所产生的文件。

三、对我国警察盘查制度改革的若干思考

（一）我国盘查制度存在的问题

1.盘查制度存在立法缺失

盘查在我国的法律渊源仅为《人民警察法》，作为警察行政的一项职权而没有纳入《刑事诉讼法》的调整范围。这不仅造成了刑事侦查中大量“借用”行政法的盘问措施，而且在盘查过程中也随意使用刑事搜查的手段，盘查在警察的执法实践中成为模糊地带而造成行政权与刑事执法权的混用。此外，我国警察法中对盘查措施的种类的规定限于盘问、检查、继续盘问(留置)和暂存(扣押)四种，相对于警务实践显得过于简单，缺乏完整的盘查措施体系，对于盘查形式中的路检和临检以及盘查过程中的拦阻拍身和附带搜查都没有予以规定。因此，实践中警察的路检、临检、拦阻、附带搜查等行为实质上缺乏法律的明文授权，这违背了法律保留原则。

2.盘查权启动的标准设置模糊

《人民警察法》第9条规定:“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。”法律的规定过于原则，由于现行法律缺乏对盘查设定启动的标准，对盘查行为的启动缺乏必要的制约，立法的简单和模糊就给警察随意启动盘查措施埋下了伏笔。因此，我国的盘查在成为警务工作中有力措施的同时，也存在着过度使用和警察滥用盘查权的现实问题。在“两会”召开期间、重大节假日、遇有大型经贸文化体育盛会等重要时段，公安机关会开展“专项治理斗争”，此时警察大多采取“扫荡式”的盘查，盘查措施无需任何审批而为中国警方所青睐。

法治国家均规定警察盘查权行使的公共性原则，盘查应当仅限于公共场所和特定营业场所，进入私人住宅必须存在搜查、逮捕的“可能事由”，而且必须获得法官签发的令状，除此之外，只能在防止财产的重大损失或救护生命时才能进入住宅。我国立法没有根据盘查的种类而设定不同的启动标准，实践中警察无论在任何场所，都一并进行“扫荡式”盘查，其中对出租屋的检查历来是整个盘查工作的重中之重，盘查的效能实际上都同时具备了查验身份、监督检查、犯罪侦查、搜寻案犯等多种目的。

3.盘查逾越了必要的界限往往成为了刑事强制措施

我国立法没有对盘查与刑事强制措施作出区别性划分，因此，警务实践中，警察在盘查中有时会使用刑事强制措施。例如，在巡逻中对公民的人身和随身携带的物品当场进行彻底搜查；在涉嫌出售毒品的酒吧、夜总会等特定营业场所进行临检时，将所有在场人员带至公安机关做采样检查；在拦阻行人过程中，占用他人过多的自由时间，大大超出核查身份所必需的限度；借口清查出租房屋进行入户人员身份检查而对住宅进行刑事搜查。现实中，为规避法律的约束，警察借盘查之名而行侦查之实的现象有所存在。根据张志超研究，2002年在其本人参加的某公安分局公安实践中，对留置人员信息统计表明，全年留置的3734人次中，既有针对刑事犯罪嫌疑人的，也有针对一般违法嫌疑人的。并且基本上所有的刑事案件在办案过程中都无一例外地对犯罪嫌疑人先使用留置手段，再转成其他刑事强制措施，形成了一种事实上的留置手段是刑事强制措施必经程序的惯例。

4.缺乏司法审查的制约

司法审查的制约具体表现为司法令状主义和司法救济两个方面，它是防止滥用侦查权的有效方式。盘查具有很强的临时性和紧迫性，因此一般情况下不受令状原则的约束，盘查权的启动并不需要前置性的司法授权，警察享有较大的自由裁量权，可以基于自我判断来决定是否采取盘查行为。由于盘查缺乏前置性的司法权的约束，法治国家规定了完善的后置性司法救济制度，以证据排除规则、民事赔偿以及追究警察的刑事和行政责任的司法救济方式来弥补事前司法审查的不足。我国的盘查行为与刑事强制措施的界限模糊，对于盘查所引发的侵权问题不能通过非法证据的排除制度来救济，无法纳入刑事诉讼的调整范畴予以解决。

（二）对我国盘查制度改革的建议

1.将盘查措施纳入《刑事诉讼法》进行规范

西方各国，无论是英国、美国的海洋法系，还是德国、日本的大陆法系，均将盘查制度纳入《刑事诉讼法》进行规范，借此防止警察启动盘查的随意性，对盘查附带搜查所获得的刑事证据一律纳入司法权的审查，如果存在启动盘查的标准违规或盘查强度超出比例原则，法院可以予以排除证据，借此保护公民的合法权益。

我国仅在《人民警察法》中对盘查作了原则性的规定，警察只要出示警察证，就可以对有“违法犯罪嫌疑”的人员进行盘问、检查，但此“嫌疑”具体的要求不明，警察缺乏具体的判断标准，而容易对行人滥用盘查权。对当场盘查启动的标准、询问的内容范围、检查的方式、盘查的时间限制等也都没有明确规定，其盘查措施运用的频繁程度和检查强度在很大程度上取决于警察个人的判断和观念。同时《公安机关适用继续盘问规定》又将盘查与继续盘问捆绑而成所谓“留置”，延伸了盘查的职权，与传唤、强制传唤、刑事拘留强制措施等构成较多重合之处，而我国《刑事诉讼法》没有确认盘查措施，所以导致盘查附带搜查的司法审查缺位。

陈卫东在其《模范刑事诉讼法典》专著中阐述了修改刑事诉讼法建议。鉴于“留置盘查”已经事实上被当作一种刑事强制措施在运用，尤其是针对正式立案前被指控有犯罪行为之嫌疑人以及有其他违反治安管理嫌疑的人，应当在《刑事诉讼法》予以明确，同时对其适用的实体要件和程序要件做出明确的规定，因此，我国可以借鉴西方的盘查制度，在《人民警察法》与《刑事诉讼法》中同时对盘查措施予以规范，将其纳入刑事诉讼法规制的范畴。同时立法上应当明确设定拦阻、盘问、核查身份、拍身检查、继续盘问、路检、特定营业场所检查等主要的盘查措施，规定盘查措施的侵犯性强度与实体要件成正比性的关联，并以此完善我国的符合比例性原则的盘查措施体系。

2.建立无证逮捕制度

鉴于目前盘查制度中继续盘问的留置范围与刑事诉讼法中的拘留有很多重合之处，例如，继续盘问人员的第（1）项“被指控有犯罪行为的”就与刑事诉讼法关于先予拘留的第（2）项中“被害人或者在场亲眼看见的人指认其犯罪的”重合；关于继续盘问人员的第（3）项中“有作案嫌疑身份不明的”与刑事诉讼法中关于先予拘留的第（6）项中“无法核实真实姓名与住址、身份不明的”，在内容上也互有重合，笔者建议将继续盘问与拘留合并，设立无证逮捕制度，以机动灵活地适用于疑似现行犯、现行犯以及警察盘查临检时有合理怀疑的对象，而将原有的逮捕规定为正式的有证逮捕。同时在有证逮捕和无证逮捕之间分层次设定不同的启动标准。

3.借鉴英国的成文法对警察盘查权作出详细规定

英国1984年通过的《警察与刑事证据法》以及内政部出台与之配套的《警察工作规程A》对警察盘查权进行了详细的规定。近年来，伴随着恐怖事件频发和绑架等暴力犯罪案件的增多，英国警察的盘查权也得到一系列扩张，但这些重要的修正，都有相应的成文法予以规范。

英国为了打击足球流氓、绑架等暴力犯罪行为，在1994年出台的《刑事司法与公共秩序法》第60条中对处置严重暴力事件时如何启动警察盘查权作了详细的规定，当警监及以上级别的警官有“合理根据”相信本辖区内可能正酝酿和发生严重暴力事件，急需运用警察盘查权加以制止时，可以授权警察在着装下执行拦截与搜查行为。该法的第81条对紧急状态下防止恐怖行为发生时如何启动警察盘查权作了详细的规定，此时可以由大都市警察厅、伦敦市警察总局、其他警察局下令采取盘查措施来阻止恐怖活动，命令下达后，着装警察即使无任何合理根据，也可以对任何车辆、司机和乘客启动盘查行动，来搜查可能用于恐怖活动的器具。1996年出台的《预防恐怖活动(补充权力)法》、1997年通过的《管制刀具法案》、1998年实行的《犯罪与骚乱法案》、2000年实施的《反恐行动法案》以及2003年的《刑事司法法案》都对英国警察的盘查权作出一定的补充和成文规定。

4.借鉴美国判例法对警察盘查权的行使原则进行规范

如何将成文规定的确定性再向前推进一步，我们可以借鉴美国的判例法，通过对大量现实的案例描述和判词，有效地帮助理解自由裁量的标准和指导一线警察的执法。

美国最高法院通过对特瑞 （1968年）的案件判决建立了“平衡法则”，警察启动盘查权时必须兼顾公共秩序与个人自由的平衡，需斟酌使用措施的强制性及对民众的侵害，同时还尊重了现场执法警察个人的直觉反应及行为表现。

通过对哈里斯诉美国 （1968年）案件判决确立了“一目了然原则”，只要警察合法地处于适当位置进行观察，警察一目了然可看见的物品，警察都可以搜查，并且搜查获得的证据是合法有效的。通过对基梅尔诉加利福尼亚州（1969年）案件判决明确了“立即可控制”原则，盘查过程中涉及的附带搜查的范围仅限于“犯罪嫌疑人立即可控制的范围”，最高法院给出这样的解释：“是指犯罪嫌疑人可能取得武器或接触到证据的范围”，确立这个范围，是在最低程度上减少对犯罪嫌疑人隐私权的侵害，同时兼顾保护警察和周围公民的安全以及避免证据的毁损和灭失。

通过对马里兰诉威尔逊（1997年）案件判决树立了同乘人员“较少隐私权期待”原则，最高法院认为，警察对车辆进行拦截盘查时，有权要求驾驶员下车接受附带搜查，同时警察即使没有怀疑乘客的依据，也有权要求乘客下车接受同样的检查，这是出于对警察人身安全的考虑。

通过对美国诉珀莱斯 (1983)的案件的判决，彰显了盘查强度和时间应合乎“最小侵害原则”的理念。时间的长短是判断盘查强度是否合理的重要因素，盘查中的扣留物品毕竟也不等同于扣押，盘查虽然允许暂时强制扣留物品，但在时间上也应受一定的限制。当被告珀莱斯到达纽约拉瓜地亚机场时拒绝让警察搜查包，警察则扣留珀莱斯的手提箱送往肯尼迪机场进行警犬侦测，警犬反应显示有毒品，警察于是申请搜查证对行李进行搜查，此时手提箱已经被扣留90分钟。美国联邦最高法院审理后认为，如警察基于“合理怀疑”，认为手提箱内有毒品，为了证实此怀疑，可以无令状暂时扣留行李。但是，在本案中扣留时间长达90分钟，已超过必要的程度，法院因此判决警察盘查时间太长而非法。