政民协作下的社会管理创新——兼评《南京市治理条例》的重要价值

禹竹蕊

（四川警察学院 四川泸州 646000）

按照边沁的观点，政府管理的目标就是服务民生，满足被管理者的最大幸福。上世纪80年代以降，世界范围民主政治、经济文化的发展演进，进一步推动现代行政由管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政，国家的福利性质不断强化，政府职能逐渐扩大和转变。面对服务民生的基本要求，面对日益高涨的公众参与诉求，社会管理创新成为现实而又急迫的问题。

一、社会管理创新是对社会发展的回应

（一）市场经济催生社会优位，呼唤公众参与和政民协作。

如学者言，“一种具有深厚社会、文化基础的观念一旦形成，必将极大地作用于历史，即便在最初的条件已经消失、相应的制度已经改变的情况下，它也可能长久地存留下去，于无形之中影响甚至左右着人们的思想和行为”[1]。受传统社会以来根深蒂固的国家本位理念的影响，在专制与集权的意识形态下，政府与公共等同，政府理所当然地成为社会公共事务管理的唯一主体。政府的这种特殊地位和作用在一定程度上导致了对“政府全能”的顶礼膜拜。然而，不可否认的是，虽然从政府的产生、目标和运行等角度看，政府和公共性有着高度相容性——公共性不但是政府合法性的来源，也是政府有效运行的保障，更是政府存在的意义之所在；但是，政府在实际管理过程中的确也存在偏离甚至危害公共性的可能性。凭借在社会公共事务管理中所享有的排他性主体地位和权力，政府全面掌控对公共性的认定权和解释权，一旦失去谋求公共性的立场，又缺乏制度和道德的约束以及有效的制衡力量，政府僭越公共性的风险也会增大[2]。

市场经济以自由运行的市场为导航，以市场为基础的资源配置方式和经济运行调节方式牵引和指导整个经济体系的前行。由于经济过程依赖个人为基本单元的平等参与，因此市场经济不但有利于塑造个人和团体的平等意识、自主意识、开放意识、竞争意识，还能促进公民社会自主性品格的形成与强化。市场经济的发展迫切需要打破国家本位意识形态的桎梏，同时，市场经济的成熟过程和公民社会的发展过程正是国家本位逐步走向社会优位①的过程。

社会优位是一种以社会为根本立足点和基本价值定位的政治理念和法理念，“从人类文明发展的宏观视野把握社会政治和法律的本体，以平衡人类的整体利益和个体自由、以对人的终极关怀为宗旨，确立社会政治和法律的基本功能和价值”[3]。社会优位主张社会优于国家，法律是保障和实现人民利益的工具。在这样一种理念下，政府虽然还是社会公共事务管理的重要主体，却不再是唯一的主体。公民和社会组织开始广泛参与国家的政治生活，主张权利、表达诉求，通过影响政治系统的决策过程来获取各种维护自身利益的公共产品。随着社会优位理念的全面释放，政府、社会组织和公民在不同层次、不同性质的社会公共事务管理中以平等协商为前提，良性互动，促进管理职能的合理分配，促进管理能力的协调发展。

（二）由管理到治理的嬗变，加速政府职能的调整和转变。

随着社会国思想逐步在世界范围内被接纳，服务行政兴起，民主因素广泛地注入了现代行政管理和行政法制的实践中。作为公共行政的第一要义，服务行政不但强调政府要积极保障公民福利、提供公共服务，更强调政府创新行政管理方式。进入后工业时代，多元化、碎片化和差异化成为了社会的表象特征。“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及”[4]。在一个各种价值相互冲突的社会里，公共决策必须兼顾、调停各种对立的正义理想，并为共同体共同接受的政治秩序和社会秩序提供道德基础。从这个意义上讲，公共决策不仅关乎程序与规则，更需要一种内容上的共识，即哈贝马斯所说的“交往互动”。协商成为了现代社会达成共识的民主方式。从20世纪60年代的新公民参与运动到20世纪80年代的新公共管理运动，各国都高度重视协商和参与民主。进入20世纪8、90年代，作为一种新的理论和实践，治理逐步成为了公共管理领域的焦点。作为一种强势话语，治理很快对传统政治进行解构。有学者称，“从统治政治到治理政治，是民主知识再生产中的哥白尼式转向”[5]。

作为一种崭新的理念，治理的内涵包括：

1.多元主体。治理在后工业时代成为一个网络体系，治理超越了国家权力中心说，政府不再是对公共事务进行治理的唯一合法机构，治理主体包括政府、各种公共组织、私人组织以及公众，利害关系人和受影响者将参与治理的所有阶段。

2.民主方式。治理改变了过往传统管理单纯依赖政府强制力的方式，采取的是正式的强制管理和各参与主体间民主协商相结合的方式。权力的流动既可以自上而下，也可以自下而上，便于互动与沟通。

3.双赢目的。治理以解决问题为导向，强调参与合作，反对零和博弈②，力争化解矛盾与冲突，在互利、互惠的基础上实现社会社会发展和公共利益的最大化。

行政权力运行模式的转变，加速了政府职能的调整与转变。各国争先创建以“社会优位、民众本位”为本质的“服务型政府”，以公众需求和经济社会发展需要为导向，积极施行公共管理。布莱尔政府改革时提出的核心词汇就是“Joined-Up Government”。JUG不但意味着政府组织之间的联合，更重要的是强调了一种合作，包括政府、市场与社会的合作，旨在提升政府和民众的满意度，真正实现双赢。

（三）城市治理理念的崛起，进一步促进政民协作。

城市的经济发展和治理水平，不但关乎民生，还直接体现政府执政能力的高低。政府如何集思广益，综合规划、建设和管理城市，才能让身处其中的市民满意，让过客驻足赞叹，是科学治理城市的大学问，更是一门艺术。2000年5月，联合国人类居住中心在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中明确提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和”[6]。多主体共同治理的理念在现代城市管理中日渐凸现，社会、公众在城市管理中的主体地位得到尽量发掘：（1）政府是城市管理的核心，是重要主体；（2）社会组织（包括社会自治团体、非营利性组织和非政府性组织）是城市管理的扩展主体，不但可以在城市管理的一些自治领域中发挥重要作用，还能有效监督政府履行城市管理职责；（3）市民作为城市的主人，是城市管理的根本主体，从本质上讲，“市民参与城市管理不仅可以使管理者在决策时获得更多有关市民偏好的信息，还可以增进是市民对决策的可接受程度，提高公共服务质量与效率。对于市民而言，参与城市管理可以保证公共服务更符合其自身需求，促进更透明的政府体系形成”[7]。

这一进路赋予了市民在城市管理中更现实与平衡的角色，大量私主体广泛而深入地介入到管制、提供服务、决策设计与实施当中，有效提升城市治理事业的正当性。政府在制定城市发展政策和实施城市管理时，鼓励公众参与、吸纳民意，从公共性的角度考量行政执法的方式、步骤和程序，全面提供公共服务，确保城市良性发展、持续发展。

在城市管理中，政府不再把市民单纯看作被管理者，而是将其作为利益相关者视作自己的合作伙伴。例如日本东京的城市管理一直依靠三种基本力量：政府、企业和社会组织，在城市管理中始终强调所依靠力量是综合的，单一主体无法独立胜任城市管理事务。强调政府主导、公私合作，发挥市场的作用，同时鼓励社会组织参与到城市管理中。美国很多城市的政府在实践中采用了诸多方式来调动利益相关者参与城市管理的积极性，并建立了一整套激励机制，对利益相关者全程参与城市管理活动给予鼓励。如：（1）官方鼓励利益相关者共同参与和发现城市的问题。（2）官方鼓励利益相关者共同参与决策。（3）官方鼓励利益相关者参与决策执行。（4）官方鼓励利益相关者参与监督[8]。

二、我国近年来围绕城市治理进行的探索及主要问题

社会优位理念的觉醒和世界范围内行政权力运行模式的转变，对我国行政管理实务与理论产生了深远的影响，促使政府和学界根据社会政治、经济和文化的发展态势，结合社会自身运行规律，积极探索行政管理新模式[9]。目前，我国处于深化改革、法制革新的关键时期，任务繁重、矛盾交织、利益冲突。面对地方城市管理长久以来暴露出的手段单一、运行不畅等难题，从中央到地方一直都在思索破解良策。

（一）积极探索。

自2005年的《政府工作报告》明确提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式”以来，中央一直将社会管理创新当作建设服务型政府的首要任务。十八大报告再次强调要“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，指出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，明确加强和创新社会管理，要“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务……”

中国当下正处于一个多梯度发展的社会结构之中，不同区域和不同城市都有着自己的特点和实际需要，各个城市在实践中积极探索相应的发展模式，也积累了不少宝贵的经验。例如沈阳市的“行政执法勤务区管理工作模式”就于2011年1月15日荣获了首届“中国法治政府奖”。 这种模式下的城市管理执法部门相对集中行使城市管理领域的多数行政处罚权，有利于精简执法机构，提高执法效能，有利于对管理权的行使起到一定的监督作用。武汉市为全面提升城市环境综合管理水平，在日常工作中注重发挥城市综合管理委员会的宏观决策、综合协调、监督考核作用，并通过具体的制度安排使城市综合管理委员会的作用得以切实发挥，有利于缓解机构重叠、职权交叉等现象对城市管理产生的负面影响。上海市在城市管理上同样采用分权模式，即城市规划、建设和管理职责分别由不同部门承担。其建设和交通委员会在负责城市建设管理的同时，还承担着一定的城市管理职责。这种富有特色的职责设置使城市建设和管理部门的关系更为密切，便于落实“建管并重”的理念。在管理手段上，上海市注重采用信息化管理方式，实现数字化城市管理。深圳市城市管理的特点在于其城管外包机制和公众参与机制。这两种机制注重发挥企业和公众在城市管理过程中的作用，体现了深圳市在社会管理创新方面的努力，顺应了城市管理主体多元化、机制民主化的趋势[10]。

（二）主要问题。

虽然上述各地在城市管理的实践中取得了一些成绩，但总体而言，全国各地相继开展的各种探索，效果仍不够理想。

1.城市治理的理念有待提升。社会管理创新，首先要求理念的革新。如果不能统一认识、提高认知，以新的理论作为支撑，改革举措会经不起时间考验。目前，各地对于如何切实履行城市治理中的决策权、执行权和监督权，贯彻中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出的“决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的要求”，还缺乏清晰、统一的认识。不少城市对城市治理的认识还不到位，重“繁荣”轻市容、重建设轻管理、重集中突击轻常抓不懈，对市场作用重视不够，经营城市、盘活城市资产的理念尚未真正树立，不重视“经济、环境与人”三个基本要素的协调发展。城市管理中长期形成的“管理即管制、管制即执法、执法即处罚、处罚即重罚”的陈旧观念根深蒂固，刚柔相济、非强制性行政指导等柔性执法理念尚未全面树立；专业化执法理念亟待提升；“依法行政”的理念还停留在传统的认知，秩序行政中奉行的“严格的法律保留”观念束缚了服务行政中职能部门正常执法活动的开展（即认为没有具体的实定法上的依据，任何行政活动都不得进行）。如何正确理解“人民的城市人民管”，在城市治理中贯彻参与式民主，处理好城市治理与改善民生、处理好公共秩序与公民权利之间的关系，树立“管理与服务相结合、以服务为根本目标”的治理理念还任重道远。

2.立法建制有待跟进。城市管理的关键在于法治化、程序化、规范化。各地围绕城市管理进行的探索旨在推进治理管理法治化建设，立法建制尤为重要，否则就不符合法治理念。然而迄今为止，国家层面上关于城市治理的法律法规尚未出台，各地虽然陆续制定了系列有关城市管理的地方性法规和规范性文件，但立法建制明显不足。各地都欠缺城市治理方面的综合立法，在城市管理体制、运行机制、执法规范等方面的规定也极不统一。食品安全、车辆运输、环境污染、广告、打假等领域又因为法律规定存在交叉导致多头执法现象始终无法根除。政府与市场的法治安排等问题使得立法和修法刻不容缓。

三、《南京市治理条例》的重要价值

2002年，南京市政府以实施相对集中行政处罚权制度为突破口正式启动城市管理体制改革；2009年1月，南京市政府开始试行“大城管”模式，市政府成立高位协调机构——南京市城市管理委员会；2010年4月，“大城管”模式在南京全面推行，城市管理领域的“大部制”改革正式启动。经过多年实践，为将南京市城市治理纳入规范化和法治化的轨道，在对城市管理的基本理念以及发展规律进行归纳和总结的基础上，通过对南京市“大城管”体制和机制设计以及实施现状的全面考察与深入分析，南京市人大常委会制定了《南京市治理条例》（以下简称《条例》），旨在提出符合南京现实所需、又能在法理逻辑上自洽的中国问题解决之道，进而为南京的城市管理实现从单纯的“行政管理”到“共同治理”的成功转型提供理论支持和引导。2012年11月29日，江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准通过了《条例》。在当前各地探索城市管理模式创新的活动中，作为第一部地方城市治理的综合立法，《条例》的诸多闪光点具有重要的时代价值。

（一）彰显多元主体共同参与为核心的城市治理理念。

历史早已证明，单纯的管理模式往往容易忽视被管理者的意见，导致被管理者不满，也导致秩序不稳定。在传统的城市管理模式已经不适应现代民主政治发展的情况下，及时将“政府主导、社会协同、公私合作”的理念引入现代城市的治理中，提供多样化的利益表达渠道，有利于决策执行的顺畅，有利于城市的发展和民众权益的落实，有利于秩序稳定。《条例》以“推动公众参与城市治理”为立法目的，为彰显多元主体共同参与为核心的先进的城市治理理念，将“公众参与、共同治理”作为基本原则，明确提出城市治理实行“政府主导、公众参与”，科学界定“城市治理”和“城市管理”的关系，指出“管理”是“治理”的基础性内容③；为弥补政府能力的不足，在管理体制中加强社会力量和社会组织的培育，用第二章专章规定“公众参与治理”，明确公众参与的方式、程序和效力，要求“各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障”④；重点设计城市治理委员会制度，赋予城市治理委员会特定的法律地位⑤，规范其组织架构⑥。各种切实的制度保障，可以有效避免公众参与流于形式。

（二）突出“以人为本”，加大政府责任，维护民众利益。

治理理念与建设服务型政府的要求相契合，以“人”为中心，从“人”的视角和“人”的需求来考量行政执法的措施、步骤、细节和成效，实现公共利益优先的同时也确保广大行政相对人的权益。为此，《条例》在第三章“城市管理事项”中，着重解决社会广泛关注的小区周边配建环卫设施、拉链马路现象、车辆停放等热点问题；并在第四章“城市管理行政执法”中明确行政执法的程序；在第五章“监督和救济”中构造全方位执法监督体系，细化救济渠道和程序，要求有过错的管理部门及其工作人员通过媒体公开道歉，保障城市治理工作的公正有序开展。可见，为维护民众利益，《条例》主动加大了政府责任，成功树立为民、重民的服务型政府形象。

（三）强调柔性执法，鼓励探索创新。

美国学者马修·戴弗雷姆提出，“法律可以被划分为压制型、自治型和回应型这三种类型。其中压制型法律主要强调秩序，这种秩序的实现依赖大量的集中的强制系统以及对政治权力的服从。自治型法律是一种分化的制度，它需要具有合法性，对压制系统进行约束以及相对独立于政治。回应型法律是社会需求的反应器，它建立在法律权能以及政治权力与法律权力之间融合的基础上”[11]。在强调社会优位的今天，将公民、社会组织看作政府的合作伙伴，看作行政执法的利益相关者，就不能一味采取压制型的刚性执法方式。相对于管束，教育与引导的手段其实更能深入人心。作为回应型法律的产物，柔性行政行为汲取社会智识资源、兼顾多元利益，催生行政民主。《条例》顺应建设服务型政府的要求，明确了柔性管理的原则⑦，将行政奖励⑧、行政指导⑨等柔性方式引入行政执法中，舒缓政民关系，达致法律效果与社会效果的统一。

行政行为汲取社会智识资源、兼顾多元利益，催生行政民主。《条例》顺应建设服务型政府的要求，明确了柔性管理的原则⑩，将行政奖励⑪、行政指导⑫等柔性方式引入行政执法中，舒缓政民关系，达致法律效果与社会效果的统一。同时，《条例》在制度上大胆创新，规定了违章建筑的首查责任制⑬和设置户外公告的基本原则⑭，还首创性地设置了鼓励条款⑮，为进一步支持政府各部门在城市治理的实践工作中积极开展探索，进行管理创新和制度创新提供了法律依据和法律保障，赋予改革永不枯竭的动力。

四、结语

善治，是政府追求的目标；创新，是管理必经的途径。社会管理创新是制度的创新，更是理念的创新；是政府管理工作的创新，也是公众参与的创新。南京充分发挥地方立法的主动性、积极性，在全国率先突破和创新理念，制定了地方城市治理“小宪法”——《南京市城市治理条例》，通过立法建构多手段、高效率的城市运行模式。这一破局之举，旨在打通政府和公众双向交流的渠道，吸纳公众参与城市治理的事前、事中、事后整个过程。《条例》的出台符合体制改革的需要，不仅有利于固化改革成果，促进政民协作、创新机制，进一步提升城市功能品质和城市服务水平，谱写南京市城市治理的新篇章，更为国家今后的顶层设计和各地的城市治理实践提供了思路、创造了经验、建立了样本、指明了方向[12]。只有将公众视为合作伙伴，作为社会管理的利益相关者，创立参与机制，畅通其表达途径，尊重其意见和建议，才能真正让社会管理创新谱写出新的篇章。

[注释]：

①有很多学者采用的是“社会本位”的提法。实际上，尽管从整个人类历史的进程来看，国家最终会消亡或是归于社会，但现阶段，以及今后相当长的一段时期内，国家还是会继续存在，还将是促进社会发展的重要力量，而不是可有可无的、无关紧要的、会被迅速消解的因素。因此，在当下采用“社会优位”概念更为合适。参见伍俊斌：《公民社会基础理论研究》，人民出版社，2010：218页。

②所谓零和博弈也称零和游戏，与非零和博弈相对，是博弈论的一个概念，属非合作博弈，指参与博弈的各方在严格竞争下，双方不存在合作的可能。一方的收益必然意味着另一方的损失，博弈各方的收益和损失相加总和永远为“零”。零和博弈的结果是一方吃掉另一方，一方的所得正是另一方的所失，整个社会的利益并不会因此有任何增加。

③《南京市治理条例》第2条：“本条例所称城市治理，是指为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动。本条例所称城市管理，是指政府及其有关部门依法行使行政权力，对前款所列城市公共事务和秩序进行组织、监管和服务的活动，是城市治理的基础性内容”。

④《南京市治理条例》第19条：“各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障。公众依法参与城市治理活动遭受人身伤害或者财产损失的，政府及其有关部门应当给予适当救助或者补偿”。

⑤《南京市治理条例》第9条：“市人民政府设立城市治理委员会，组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系。城市治理委员会依据市人民政府的授权，依法对城市治理重要事项作出的决议，政府有关部门、有关单位应当遵守和执行”。

⑥《南京市治理条例》第10条：“城市治理委员会由市人民政府及其城市管理相关部门负责人，专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成，其中公众委员的比例不低于百分之五十。城市治理委员会主任由市长担任。城市治理委员会会议每季度召开一次，特殊情况可以临时或者延期召开。公众委员应当通过公开公正的方式产生。具体产生办法以及城市治理委员会的议事规则，由市人民政府另行规定，并报市人民代表大会常务委员会备案”。

⑦《南京市治理条例》第4条：“城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则，尊重社会公德，执行国家政策和专业标准，维护公共利益”。

⑧《南京市治理条例》第12条：“任何单位和个人有参与城市治理的权利，以及维护市容整洁和公共秩序的义务，有权对损害或者破坏市容环境、公共秩序等行为进行劝导或者举报。各级人民政府及其有关部门应当广泛宣传与城市治理有关的法律、法规、规章，引导、鼓励和支持公众对城市治理的投资、捐赠和志愿服务行为，对在城市治理中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励”。

⑨《南京市治理条例》第54条：“政府及其城市管理相关部门应当根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的城市管理突发事件应急预案，并组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。大型社会活动主办者，公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的管理者或者经营者，危险区域、危险源的管理者，应当按照有关规定制定具体的安全保障应急预案。发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等城市管理突发事件后，政府及其城市管理相关部门应当立即启动应急预案响应，采取强制性措施、行政指导等应对突发事件。突发事件应急处置工作结束后，政府及其城市管理相关部门应当立即组织受影响地区尽快恢复生产、生活和社会秩序，制定恢复重建计划并组织实施”。

⑩《南京市治理条例》第4条：“城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则，尊重社会公德，执行国家政策和专业标准，维护公共利益”。

⑪《南京市治理条例》第12条：“任何单位和个人有参与城市治理的权利，以及维护市容整洁和公共秩序的义务，有权对损害或者破坏市容环境、公共秩序等行为进行劝导或者举报。各级人民政府及其有关部门应当广泛宣传与城市治理有关的法律、法规、规章，引导、鼓励和支持公众对城市治理的投资、捐赠和志愿服务行为，对在城市治理中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励”。

⑫《南京市治理条例》第54条：“政府及其城市管理相关部门应当根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的城市管理突发事件应急预案，并组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。大型社会活动主办者，公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的管理者或者经营者，危险区域、危险源的管理者，应当按照有关规定制定具体的安全保障应急预案。发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等城市管理突发事件后，政府及其城市管理相关部门应当立即启动应急预案响应，采取强制性措施、行政指导等应对突发事件。突发事件应急处置工作结束后，政府及其城市管理相关部门应当立即组织受影响地区尽快恢复生产、生活和社会秩序，制定恢复重建计划并组织实施”。

⑬《南京市治理条例》第22条：“首先发现违法建设或者接到举报的城市管理行政执法部门、规划行政主管部门、街道办事处、镇人民政府为首查责任机关。不属于其管辖的，应当在二个工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关处理；受移送的行政机关应当依法及时查处，并在处理决定做出后二个工作日内书面通报首查责任机关”。

⑭《南京市治理条例》第48条：“城市户外广告设施设置实行重点控制和分区管理，划定禁设区、控制区和展示区。设置户外广告设施应当符合城市总体规划和户外广告设施设置规划，保护城市传统风貌和格局，与区域建设和城市建设相协调。设置户外广告设施，不得损害建筑物、街景和城市轮廓线的重要特征，不得破坏所依附载体的整体效果，不得影响所依附载体的使用功能，不得影响建筑物安全”。

⑮《南京市治理条例》第13条：“公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与城市治理活动。公众委员参与城市治理决策前，应当就会议讨论事项事先深入开展调研，听取和汇集公众意见。政府、城市治理委员会和城市管理相关部门应当按照规定采用便于公众知悉的方式，公开有关行政决策、行政执法、行政裁决、行政监督等城市治理的信息。召开座谈会、论证会、听证会，应当提前将会议的时间、地点、主要议题等事项书面告知相关公众，为公众参与提供必要条件，并应当认真研究公众提出的意见，采纳合理可行的建议。鼓励城市管理相关部门创新机制，吸收公众参与城市治理，采取定期召开联席会议等形式与社会组织之间建立经常、有效的沟通和联系”。

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