关于激发社会组织活力的思考

吴铎

关于激发社会组织活力的思考

吴铎＊

创新社会治理体制是中共十八届三中全会的重大决定。“激发社会组织活力”是创新社会治理体制的一个重要内涵。“加强党委领导，发挥政府主导作用”是激发社会组织活力的基本条件。明确权责是激发社会组织活力的需要。逐步完善社会组织管理的法律法规是激发和保障社会组织活力的必要条件。加强社会组织自身建设是激发社会组织活力的内在条件。

社会组织活力 政府主导 明确权责 依法自治自律

中共十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，对创新社会治理体制做出了全面部署。“激发社会组织活力”是创新社会治理体制的一个重要内涵。“决定”要求：“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”[1]党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问.[M].北京：学习出版社、党建读物出版社联合出版，2013:32.

改革开放以来，我国社会组织获得了长足发展与进步，一个适应国家经济和社会发展要求、结构优良、布局合理、规模适度的社会组织新格局正在初步显现。社会组织开始成为我国全面建设小康社会的一支重要力量。

怎样激活社会组织的活力，更好地满足人民的服务需求，需要从实际出发，深入地进行探讨。

一、政府主导作用到位

“决定”指出：要“加强党委领导，发挥政府主导作用”。[2]同上，第31-32页。这是激发社会组织活力的基本条件。政府主导作用到位，要求政府对社会组织的建立、发展，要在规划、政策、投入、监督等方面承担责任。

政府主导作用到位，体现在依据党所制定路线和基本方针政策，维护社会公平、公正，妥善协调社会各方面的利益关系，完善社会治理的法律法规，保持良好的经济和社会秩序，维护社会稳定，促进经济和社会建设，以实现构建社会主义和谐社会和社会主义现代化建设的目标。

政府主导作用到位，要求政府作好社会组织发展和建设的规划。社会组织的宏观规划是根据党的建议，由政府、社会各方面共同商讨、研究，而由政府制定和颁布实施的。任何其他方面都不可能替代政府在这方面的主导作用。科学编制并组织实施社会组织发展规划，有利于在发挥市场的资源配置的决定性作用时，引导社会其他各个方面更合理有效地配置公共资源，将促进经济发展和社会全面进步有机结合。

政府主导作用到位，要求政府保证社会组织发展的财力投入。政府的资金投入，主要是公共财政在社会治理领域的支出。社会组织发展的财力投入，还包括社会各方面对于社会事业的资金、时间和智力的投入，特别是企业对于社会组织发展所承担的社会责任。但是社会组织发展的主要投入来自政府的公共财政，这也充分说明政府对于社会组织的主导作用。

政府主导作用到位，要求政府制定和不断完善社会组织管理的法律、法规和政策，在制度上为社会组织发展提供保障。政府还要对社会组织的发展，进行法律、行政和司法等方面的检查和监督。政府在这方面的主导作用也是社会任何其他方面所不可替代的。

在社会治理格局中，政府与社会组织的良性互动，还表现在大力支持社会领域的公民事务，扩大公众认同。政府不在社会领域与民争利，是实现公众和社会组织参与的前提。我国部分居民对于公共事务的冷漠或依赖态度，是我们建立和完善社会治理格局面临的挑战之一。政府将“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，将极大地激发社会组织和广大公众关心社会参与社会治理的活力。

政府主导作用到位，要求政府加强自身的改革，转变职能和作风，真正成为服务型政府。在社会管理职能方面，该强化的强化，该弱化的弱化，重点在于面向社会，更好地为推进社会体制改革和创新服务。

二、明确社会组织权责

“决定”要求：“推进社会组织明确权责”。明确权责是激发社会组织活力的需要。应按照“权责一致”的原则，明确各类社会组织分别赋有的权利和权力，应履行的相应的社会职责。权与责是相互联系、互为影响的。既不能离开权而空谈责，也不能脱离责而奢谈权。只有在权责一致的条件下，社会组织才能顺利开展活动，有效履行社会责任，展现组织的活力。

社会组织的充分发展和逐步完善，是社会发展成熟和社会体制改革的一种必然趋势。社会组织是一个广泛的组织体系，包括社会的各种职业服务组织、行业组织、城乡自治组织、公益慈善组织、社区组织以及居民群众的自我服务组织，等等。一般来说，发达社会的社会组织体系是比较健全和完善的。在我国，随着经济、政治和社会的发展，将会为社会组织的发展创造更加良好的环境和条件。

培育社会组织是社会体制改革的一项重要内容。“决议”指出：要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。[1]党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问.[M].北京：学习出版社、党建读物出版社联合出版，2013:32.只有发展大量的、健全的社会组织，才能够承担大量的公益性、福利性的社会事务，使政府顺利地从具体事务之中解脱出来，从而“加快实施政社分开”。从社会组织的主管机构民政部门来说，要根据社会发展的需求，有选择地引导和培育社会组织。在我国行政管理体制改革的过程中，政府机构精简不下来，社区的管理与服务上不来，一个重要的因素是服务类社会组织太弱小，发育较迟缓，很多不该由政府管的社会公共事务，却没有相应的社会组织去承接。

服务类社会组织是开展社会工作、推进社会福利事业的基本力量，是政府社会福利政策的实施者，同时，也是社会福利政策意见的提供者。服务类社会组织还是政府与服务对象之间的桥梁，在社会福利服务方面沟通政府与服务对象之间的关系。这种桥梁作用，又常被称为“润滑作用”，它使政府与服务对象之间的关系趋于和谐、减少矛盾。在现阶段，承担社会服务运作的社会组织，数量很少，已有的社会组织规模也很小。因此，要有重点地选择一些服务类社会组织进行试点，在政策上率先进行改革和调整，使服务类社会组织得到较快地、有序地发展和壮大，作为独立法人享有权利和履行义务，更有效地独立自主地开展社会服务。只要按照政社分离的原则，重新界定政府管理职能，强化社会组织的服务功能，大量服务类社会公共事务，可以由服务类社会组织承接，并发挥社会组织专业化、职业化的特色，更好地满足服务对象的需求，提高服务的质量。

社会组织的专业分类很复杂，各种社会组织的专业功能会有所差别，而就其社会功能来看，则具有共同性的一面。这些功能基本上可以归纳为三个方面。

一是服务功能。社会组织基本上都是社会的产儿，是基于社会的各种需求而建立的。在发达的社会和地区，由于政府的社会功能界定比较明确，政府与社会组织的关系受到法律的规范，社会组织发展比较健全，因而各项社会公共服务基本上是由社会组织承担的。社会组织的服务领域，包括政治法律、经济建设、文化教育、体育卫生、社会事业等诸多方面。政府以购买服务的方式，与社会组织构成密切的互动关系。社会组织所提供的公共服务，坚持专业性、科学性和人文关怀，因人因地制宜，注重成本核算和有效利用社会资源，社会效益比较明显。

二是中介功能。社会组织的社会位置，居于公民个人与政府、个人与市场、个人与社会之间。其“中介功能”主要体现在通过社会服务，发挥协调的作用，促进社会的和谐。在发达社会和地区，政府在社会服务领域发挥主导作用，但较少与服务对象发生直接关系，这种关系是通过社会组织的“中介”作用实现的。个人与市场的关系十分紧密，但对于个人来说，总会有面临“市场失灵”的境况，因而社会组织的弥补作用是不可缺少的。对于个人与社会之间利益的一致或矛盾，通过社会组织的服务可以达到一定程度的整合。社会组织运作成功与否，在一定意义上正是取决于它的这种中介功能是否有效发挥。

三是组织功能。社会组织植根于社会土壤，具有比较广泛的社会联系，拥有一定的社会资源，这些都是重要的社会资本。比较完善的社会组织，都有自己的服务宗旨和组织章程，注重遵守一定的行为规范和伦理准则，因而具有较强的内聚力。在推进社会治理的过程中，社会组织既发挥自身内聚力较强的组织优势，还可以联络、组织服务对象，促进社会成员间的沟通、信任，增强对政府社会政策的理解和支持。同时，社会组织能够比较敏锐地反映社会各方面特别是弱势群体的利益诉求，监督社会政策的实施，有序化、规范化地表达社会的利益，从而成为社会的一种凝聚和监督力量。

三、完善管理法律法规

“决定”要求，社会组织要“依法自治、发挥作用”。逐步完善社会组织管理的法律法规，是激发和保障社会组织活力的必要条件。各项社会公共服务工作要做到依法规范，社会组织应得到法律法规保障,从而依法激发活力。

对于社会组织的设立、发展和管理规范，构成了关于社会组织的法律法规体系。各国的宪法虽然体现出不同的国情和特色，但都规定了公民拥有“结社”的自由。我国宪法第三十五条同样作了公民结社自由的规定。宪法这样的规定，赋予了公民自主组成各种社会组织的合法性。需要根据宪法制定相应的社会组织管理的法律法规，保障服务对象和服务提供者双方的合法权益。这样，就能让社会组织更有效地发挥服务社会的作用。

各国针对不同的社会组织均有具体的法律规制[1]郑国安,等.国外非营利组织法律法规概要[M].北京：机械工业出版社,2000.。美国有《营利法人示范法》、《非营利法人示范法》[2]丁晶晶 李勇 王名.美国非营利组织及其法律规制的发展[J].外国理论动态,2013,(7).，法国有专门的《商会法》[3]法国的商会法[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/1631/19873/newsindex.html.，英国有《慈善条例》、《工业和友好社条例》，韩国有《非营利/民间组织支持法》[4]国外社会中介组织管理的法律法规体系建设[J/OL].http://www.gdbb.gov.cn/detail. jsp?infoid=3621.等。有关社会组织的立法，对不同类型社会组织的资源获取、组织章程、活动内容和运作方式等作了规定。社会组织的日益壮大，多元化是必然发展趋势，单纯用一部综合性的法律显然已不适应，因而采取以子法分别规制。这样，对各类社会组织的规范管理更具针对性，还可适应现实变化。

我国现阶段尚未制定规制社会组织的专门法律。而对社会组织的管理主要依据三个条例，即《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）和《基金会管理条例》（2004）。社会团体依据《社会团体登记管理条例》登记注册，获得社会团体法人资格；民办非企业单位依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记注册，视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格;基金会依据《基金会管理条例》登记注册，获得社会团体法人资格。这些条例坚持培育与监督并重，强化宏观管理，调整组织结构，重点培育发展行业中介组织和服务、公益性组织，努力实现社会组织布局合理，结构优化，组织健全。这三个法规对社会组织毕竟还只限于登记注册管理，为适应我国政治、经济和社会发展的要求，适应社会组织快速发展的形势，还需要进一步加快和完善社会组织立法。

我国新修订的民事诉讼法首次明确社会组织的公益诉讼主体资格。《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国法律首次确立公益诉讼制度，并明确将社会组织作为公益诉讼主体之一。这为更好地激发社会组织在公益事业中的积极作用提供了法律保障。

为了加快形成依法自治的现代社会组织体制，我们需要总结社会组织依法规范管理的经验，借鉴国外社会组织立法的他山之石，积极推进社会组织立法的进程，让社会组织在功能定位、权责界定、资源获取、组织章程、活动内容、运作方式、权利保障、自律他律等诸多方面，有法可依。具有完善的法律保障，社会组织就能更好地依法自治、发挥作用，激发服务社会的活力。

四、加强组织自身建设

加强社会组织自身建设，是激发社会组织活力的内在条件。社会组织的建设与发展，既需要他律，更需要重视自身职业伦理和各种制度的建设，实行科学和严格的自律。社会组织源于社会、植根民间，工作要从服务对象的实际需要出发，注重公益性，切忌“商业化”，不以追求经济利益为目标。社会组织的机构和运作， 切忌“行政化”和“官僚化”，要始终保持和发扬以人为本、乐于助人和严于自律的精神，以保证活力常在。

社会组织的特点和优势在于专业服务。要不断加强本机构从业人员的专业教育与培训，制定专业学习和培训计划，有针对性地做好教育培训工作，培养大批专业人才，提高专业化服务水平。社会组织与社会工作具有紧密的联系，要强化社工助人自助、奉献社会的价值理念，提高社工理论和知识水平，运用社会工作专业方法，丰富社会工作实务经验。各类社会组织具有不同的专业特点，需要发挥不同类别专业人才的优势。这是社会组织激发活力的专业基础。

社会组织具有职业化的特点，应按照职业机构的标准和要求，规范社会组织自身建设。社会组织的从业人员要按照政府主管部门制定的工作人员从业准则，通过考试、考核等各种方式，取得职业资格证书。要健全机构的组织，配备机构的管理人员，全面提高管理人员的素质、管理能力和管理水平。要健全机构的各项管理制度，实现民主管理、科学管理、有效管理。这是社会组织激发活力的组织和制度基础。■

*吴铎，华东师范大学社会学教授，上海回复和重建社会学的首批学者之一，中国社会学学会原副会长、华东师范大学原党委副书记。