风险社会语境下的案件管理研究——以一个嵌入式的视角

陈莹

风险社会语境下的案件管理研究
——以一个嵌入式的视角

陈莹＊

风险社会语境下，检察机关案件管理体系作为一个全方位的系统不再是单义的，而是彰显出深层次的制度价值。本文旨在将执法办案风险评估的理论与技术应用于案件管理过程中，在对检察办案风险来源、风险类别、风险层级进行标准化界定的基础上，提出在案件管理专门机构的统筹协调下，依托流程管理、动态监督、案后评查、综合考评等执法办案管理新机制，以统一监管、综合协调、跟踪问效、分析研判为手段，构筑检察机关执法办案风险预警、处置、稳控的高效能管理模块。

案件管理 风险评估 风险管理模块

现阶段的全球化、市场化使得中国社会之当前现状不仅 “风险广布”，更具 “风险导向”[1]季卫东.依法风险管理论[J].山东社会科学,2011,(1).，冲突、纠纷、损害等“例外”的存在，迫切要求在“常规”轨迹中及时采取防患于未然的风险管理。司法系统无法绝缘于变化的潮流，检察机关既是一个超然监督、客观处理社会风险的机构，同时又是一个因自身执法办案活动而身处“风险之眼”的机构，若只是一味被动接受和应对风险，却不能及时有效予以处置，反而可能导致风险的累积或叠加。因此，在检察机关推行案件管理的制度背景下，如何将风险评估的理论与技术应用于案件管理过程中，构筑风险管理模块，依托流程管理、动态监督、案后评查、综合考评等执法办案管理新机制，提升执法办案风险评估的规范化、科学化、系统化水平，成为检察机关案件管理体系建构中不容忽视的重要环节。

一、风险评估嵌入案件管理体系的逻辑证成

（一）必要性：风险社会语境下案件管理的价值彰显

司法在政治及社会体系中占有的是一种可称为“平衡器”的特殊位置，作为维持政治及社会体系的一个基本支点发挥着正统性的再生产功能。社会中发生的几乎任何一种矛盾、争议，经过各种各样的决定仍不能得到解决并蕴含着给政治、社会体系的正统性带来重大冲击的危险时，最终可以被诉讼、审判所吸收或“中和”，而使因争议和矛盾带来的社会风险和冲击得以分散或缓解。[2]【日】谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新、刘荣军,译，北京: 中国政法大学出版社，2002:9.基于风险治理的透视维度，检察机关的法律监督权作为应对社会风险的重要手段，在面对社会秩序失范、利益关系失衡时，以各种法定的监督手段及时予以矫正，从而实现法治既定目标的风险规避、消解与补偿。社会风险本身与检察权遭遇的执法办案风险在根源上不可避免地呈现出某种程度的“同质性”和“同源性”，这些风险与检察执法办案过程中的固有风险相互叠加、相互渲染，构成现实的风险源。这一现实为检察机关执法办案提供了一个逆向思维工作法的反思视角：执法办案本身就是将解决社会矛盾、化解社会风险作为第一要义，若在处理已然存在的冲突与纠纷中，又引发新的社会风险，无疑有悖于初衷。在这一风险语境下，正处于从传统向现代迈进阶段的“管理型”司法理念以及在其指导下建立起来的案件管理体系[3]薛忠勋.审判权运行中的风险管理[N].人民法院报,2011-8-19.，作为一个全方位的系统不再是单义的，而是彰显出深层次的制度价值：一方面，设立契合于检察机关监督特性和司法规律的管理机制，规范执法办案运行和控制，形成有利于掌控全局、及时纠偏的工作模式，确保检察机关执法办案的良性循环，防止因执法办案中的失范行为引发新的社会风险；另一方面，通过对办案流程、案件质量、执法规范的全面评价，塑造出执法办案运行过程的理性状态，满足当事人和社会对检察案件办理合法、安全、稳定的价值期待，实现消解社会风险、促进和谐稳定的终极目标。

（二）可行性：案件管理体系中风险评估的目标运用

从工具性的角度理解，在检察案件管理体系中，风险评估运用的理论和方法支撑是现代管理学，尤其是风险管理学。[1]【美】朱尔斯.L.科尔斯.[M].原则的实践,丁海俊,译，北京：法律出版社,2006:45.发展至今，风险评估在关系到重大公共项目的投入等一系列公共利益领域的重大决策过程中，都成为必不可少的项目。立足于“未来指向”的风险管理，必然是在对种种当前未显现风险的预计权衡中作出科学的研判和选择。研判和预警现有风险，安排和架设未来秩序，是检察机关执法办案风险评估的基本路径。从这个意义上说，执法办案风险及其管理就可视为是对未发生、但可能发生的未来危害的当前预期，是把案件内外关涉其中的人、事及宏观社会背景、检察执法办案活动的审查方式、处理分寸都纳入风险的研判指标，既包括社会运行中的负面因素累积到一定量后在办案各环节中的显性化，又包括因检察干部不正当行使权力等自身原因而导致的新矛盾滋生或固有矛盾叠加，综合权衡和科学把握执法办案风险之预见影响及其可能发生之概率，并对其进行评估、预警、防范以及订立预案，从而把执法办案风险限制在可控范围之内，并用法律的手段、法律的视角解决风险问题。

（三）现实性：传统案管模式下风险管理的变革需求

传统以部门为单位的案件管理模式弊端为条线的各自为政、问题的内部消化、信息的互不衔接，这一模式下的风险管理工作虽取得一定成效，但也存在许多亟待研究和解决的问题：

1.风险信息共享机制不健全。检察案件的各个环节相扣，每种风险的产生是前一风险的延续，更是出现高等级风险的前瞻。但当前各检察业务条线相互之间缺乏制度化的信息沟通，信息资源还未得有效整合，不能实现“一次评估、成果共享、信息通用”，更无法达成各方联动之效，甚至导致贻误最佳管控时点。同时由于相当一部分检察院没有设立专门处室对该过程进行全局掌握和综合统计，无法科学评价执法办案风险采取预警和应对之后的实际工作成效，所以也在某种程度上影响了检察机关风险评估工作的推进与发展。

2.风险评估内容缺乏系统性。目前检察案件风险评估的开展普遍缺乏刚性规范和系统指引，一是从风险范围的确定看，常出现片面误读风险要素，或是笼统地将正常信访都作为风险，或将控申信访中的非理性冲击就当做检察机关执法办案风险之唯一风险所在，而对于案件可能引起的宏观层面的社会影响、潜存层面的网络舆情等隐性风险都未能涵盖于其中，甚至在实务中导致检察人员压制合理合法的信访的现象滋生；二是对于风险等级的划分，各地的做法不一致，甚至各个部门间标准混乱，导致检察官在具体操作中对风险等级研判失措，影响实际风险发生之时的前期防范与事中应对。

3.风险应对资源相对分散。目前，检察机关的风险管理处理方式比较被动，重应急、轻综合防范，重眼前的有形损失、轻长期的无形损失。在组织建设方面，缺乏常设性的综合协调机构，虽有若干部门的风险管理实践探索，但却独立发展、各自为营、配合生疏，很难达到风险管理所需要的协同作战。

4.风险隐患制约机制不完善。目前传统案件管理模式多是着眼于结果管理，轻视过程管理，对执法办案风险的前期预警和事中把控不足，无法实现动态的实时管理，难免在管理环节上出现脱节、空挡现象，存在监督盲区，更将增加检察人员在执法办案过程中违法违纪、质量粗劣的概率，从而增加当事人上访、社会舆论质疑、甚至出现严重影响检察机关执法公信力的负面评价风险。

二、风险评估嵌入案件管理体系的多维识别

检察案件风险管理的探索实践与理论发展是实现检察案件管理统筹化、信息化和科学化的一部分。风险是非具象的存在，但评估必须是理性的、科学的，风险来源、风险类别、风险层级的标准化界定，是在案件管理体系嵌入风险评估模块的认知基础。

（一）风险来源

1.当事人层面

在一个缺乏弹性的社会结构中，抵御风险方面能力是很有限的，更何况这样的结构本身就蕴含着社会不稳定的风险，较为突出的表现即为纠纷的隐形化与激化并存[2]吴英姿.风险时代的秩序重建与法治理念——以“能动司法”为对象的讨论[J].法学论坛,2011,(1).：部分当事人不会因为检察机关对案件作出法律决定就案结事了，而往往会以各种各样的理由不断提出复查意见或者申诉，而检察机关的复查结果不能使其满意，则又陷入下一轮的闹访、缠访，甚至在暴怒、绝望的情绪影响下做出极端性的行为反应，因不满处理结果而对检察机关和办案干警的贬损之词时有耳闻。部分当事人的不良情绪极易于导致偶然性或必然性的突发事件风险隐患，这种非理性、极端化的心理往往很容易被放大，产生映射效应，传达一种令人极度不安的风险信号。

2.舆情层面

检察权无法绝缘在一个与世隔绝的真空环境中得以运行，在“媒介化”发展趋势日以迅猛的当前社会就更无可回避。对检察机关执法办案而言，社会舆论的影响也不全是负面的，在某些特殊的情况下，舆论监督还可以帮助检察机关抵制来源于行政或者其他因素的干扰，从而实现超然公正的执法效果，是法治正义实现的“助力器”。但实践中，两者之间的关系在一些时候免不得微妙地显现为“执法权和表达权的博弈”。法律专业逻辑与社会公众判断之间的冲突在个案中得以呈现，社会公众很难占有完整的案件信息，缺少可提供“兼听”渠道的制度空间，通常运用自身对于正义的道德直觉和相当有限的法律知识，对片段、孤立的案件事实信息进行评价，很难避免结论的非理性。甚至有时仅仅来自一个执法行为、一句简单言论，经由以网络为代表的大众媒介不可小觑的传播之势，突发性、流散性的舆情风险被超预期放大，都有可能引发一场“舆论风暴”。

3.检察自身层面

社会对秩序的强烈需求，无疑是法律控制能力强化的重要因素。但若据此即得出法律控制已经在社会控制体系中已然无懈可击的结论则明显过于理想化。检察机关法律监督功能发挥的同时，案件质量监督体系的不健全，再加上因案件数量激增导致检察办案效率与诉讼需求之间的矛盾，不仅不利于风险的控制，反而加剧风险系数。况且，检察人员的岗位风险具有公共职位风险的共性，即居于该职位的公职人员在行使国家公共权力的过程中可能会出现的诱发公职人员对社会公共利益或其所在部门利益带来危害的一系列潜在的不确定因素。具体到检察领域，此类风险多表现为自由裁量失控导致的执法不公和执法腐败，更伴随当前转型中国社会矛盾的复杂化，以及司法机关权力的扩张化，检察机关自身也不免于诸如涉检上访、舆情质疑、廉政腐败等风险。

（二）风险类别

1.合法性因素导致的风险：主要指执法办案过程中，检察机关最终处理决定的法律适用是否正确、认定事实的证据采信是否确实充分、审查或者侦查程序是否符合法律规定、工作纪律是否严格遵守等等。具体涵括：在案件实体方面，认定事实、适用法律错误，或者案件被错误处理，犯罪嫌疑人或者重大罪行遗漏，或者使无罪的人受刑事追究的等；在案件程序方面，违法违规限制诉讼参与人的诉讼权利，超越案件管辖初查、立案的，错误或超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的等；在执法行为方面，违规处理扣押、冻结涉案财物及孳息的，私自会见案件当事人及其亲友，为案件当事人说情、打探案情，故意漏查、涂改、隐藏证据，丢失案卷、案件材料、档案或机密文件等。

2.合理性因素导致的风险：主要指在检察办案过程中，是否在实现法律效果的同时追求最佳社会效果，既保证一切执法行为在法治的框架下有序地展开，同时以理性思维去分析矛盾、化解矛盾，真正地融法、理、情于一体等因素。具体包括：指执法方式、执法手段选择上、在政策、法律把握上未做到灵活适度，未能真正实现宽严相济的刑事执法政策，把规范执法简单操作为机械执法，即简单地按照法令文字对号入座，完全不考量法律意旨，不权衡案件以外的相关因素，不考虑个案情况及个体动机，只作出符合法条表面设定的标准，违背法律内在基本精神的处理；在执法形式上粗暴和态度上严厉，居高临下、无视人权，简单粗暴，甚至野蛮执法；以及其他办案工作可能引起群体性上访、群体性暴力事件、个体性暴力事件、社会舆论广泛质疑和否定以及法律效果和社会效果不统一的其他风险等。

（三）风险层级

对于风险的评估要做到准确地定性和定量十分困难，由于社会错综复杂，很难从中绝对地理出对整个局势必然影响的因素和关系，并且还有很多对社会稳定产生重要影响的因素是无法直接预计和量化的。就检察机关执法办案风险层级的考量系数而言，系数不能是唯一的，固定的，而是基于民众意识中存在礼法并用法文化底蕴的社会现状，把对风险因素和发生机理的反思内化到风险指标的科学设计和合理量化中去，实现反思性预警和实证性预警最大限度的结合。实践中，可以对下列重点要素着重考虑：一是案件本身情况。例如重大复杂案件，热点敏感案件，涉众型犯罪案件，法院、检察、公安等机关意见严重分歧的案件等。二是当事人情况。例如此前存在非正常上访或不稳定因素历史的当事人，或者老弱病残、孕妇、儿童等弱势群体等。三是检察环节办案情况。在前一检察办案环节中，已出现因检察工作瑕疵损害当事人合法权益，或引发不良情绪及舆论导向等情况。在上述的评估系数上，如果出现两个及以上的系数数值较大的，便应当酌定是否为高等级风险，作为重点风险案件来预警与防范。

按照案件影响范围的大小和可能引发后果的严重程度，具体可分为：一级特别重大风险，即案件影响巨大、社会关注度极高，案件当事人或亲属可能采取伤害他人、自杀、自残等极端手段的，可能引发大规模上访或群体性暴力事件等局部社会动荡的重大群体性事件，可能引起新闻媒体热炒、形成社会舆论否定、对检察工作造成极大负面影响的风险。[1]王伟、孙春雨、卢凤英.建立执法办案风险评估机制的实践与思考[J].中国检察官,2010,(11).二级重大风险，即案情具有较大复杂性，案件当事人或亲属可能采取聚众闹事、造成事态扩大、影响不良的，可能在敏感时期、地点非正常上访、一般群体性事件的，可能引起新闻媒体关注、形成社会舆论质疑、对检察工作造成一定程度负面影响的风险。[2]同上。三级一般风险，即案情具有一定复杂性，案件当事人或亲属虽然对检察机关的处理决定有异议，但是没有足够的反对理由，可能会上访，矛盾的对抗性也不强，后果较轻，暂时不会引起重大损失，需要进一步关注的风险。

三、风险评估嵌入案件管理体系的运行构架

执法办案风险评估作为手段是一种人为构造的计量案件风险的“软尺”，是存在于人们头脑中的观念的外化，因此这种“软尺”的使用，不可能像“硬量具”那样简单方便，它需要一个运行载体，这就是案件管理系统。以这个载体为操作平台，更有利于对执法办案运行态势进行有效监测，更能体现检察案件风险管理的整体性、统一性、协调性。风险评估嵌入案件管理系统，即通过专门设立的案件管理机构来实行宏观的协调统筹，针对各类案件和办案节点的可能诱发风险之处，依托流程管理、动态监督、案后评查、综合考评等执法办案管理新机制，通过统一监管、综合协调、跟踪问效、分析研判等手段，构筑风险预警、处置、稳控的高效能管理模块。

（一）通过流程管理机制实现信息共享

依托案件管理系统，构筑风险信息集约化管理平台，通过信息化手段将单一线性的管理变为集中统一管理。首先，统一案件风险信息输入管理。在对案件线索统一录入归口管理的基础上，检察机关各业务部门的办案人员综合案件情况在案件审查报告中增加风险评估预警的相关内容，根据当事人提供的证据、案情材料，了解纠纷产生的背景，并通过询问当事人、观察当事人情绪状态等方式将当前案件中存在的初步显现风险予以评估，此后案件流转程序中的衔接部门以“接力”方式不断补充、跟踪案件后续发展阶段的风险评估，随案填写、移送相关信息跟踪表。内容应包括分析风险形成的原因，风险对开展办案工作的影响、承办部门对风险等级的判断意见和建议、需要与本院其他部门及其他单位协调等方面的内容。这些信息为整个预警系统提供最原始的数据，是其他诸环节的运算基础。其次，完善案件风险信息查询功能。形成专用、畅通、可靠的信息查询系统，使各业务部门相关人员、主管领导、案管部门可以随时了解案件的风险情况，也便于后一办案环节的检察人员从前一环节案件拟风险处理意见中记载的“元根源”着眼，根据个案的特点分析研判，把握案件处理结果及其衍生问题的主动权。再次，健全案件风险预案共享档案。预案储备系统是风险管理系统的终端，也是极为重要的部分。将成功解决的风险评估、预警、应对案例存入案件管理信息数据库，根据对可能发生的风险的类型、级别的预测，结合此前对类似案件风险的治理经验，推导出解决可能发生的案件风险的应对方案，作为此后风险应对的参考样本。

（二）通过动态监督机制完成全程把控

案件管理机构作为整个执法办案活动的监督中心、管理中心、协调中心，在各环节对风险因素进行实行动态跟踪监测。首先，监督重点环节。具体包括：在侦监环节，拟作出不予立案监督、不批准逮捕或者撤销逮捕决定的案件；在公诉环节，拟变更刑事强制措施、不起诉或者建议公安机关撤回的案件；在自侦环节，拟作出不立案或者撤销立案决定的职务犯罪案件；在民行环节，拟作出不予立案、不抗诉或者不提请抗诉决定的案件；在控申环节，拟作出维持原判或处理决定的刑事申诉案件，拟作出不予赔偿决定的刑事赔偿案件，在查处署名举报控告线索中久拖不决、未查处、未答复的案件；以及办理案件中涉及查封、扣押、冻结款物等处理决定的案件等。其次，设立警兆装置。当风险达到一定级别后，系统会自动向相关部门发出预警，以不同颜色的信号来标示不同的风险级别，用以警示执法办案的涉及部门及时采取介入或者干预的措施；当系统自定提醒仍未取得效果的情况下，由专门案件管理部门的人工监管再一次予以警示，电脑系统与人工检测相结合，提醒执法办案检察官把风险隐患限制在可控状态。再次，整合应急处理。若案件风险所涉处理方案必须由多个部门联动解决，则由案件管理专门机构居中协调，联合相关部门共同研判，根据案件办理不同阶段的风险变化，不断对风险等级和应对方案进行修正和调整，合理地选择风险处理技术和手段，制定风险管理整体方案和行动措施，形成“一体化”处理案件风险工作合力。

（三）通过案后评查机制检测评估效果

案后评查机制的核心意义在于对检察执法办案中的错误决定进行纠正，消除存在的质量隐患，为提高办案质量提供保障。在案后评查的内容中增设对风险管理效果的评价测定，用来检验、分析风险管理实际成效与预警方案的契合度，并通过这一契合度分析来评价、判定此前采取的风险管理方法是否具备了科学性、切实性与可操作性。考虑到当前对风险性质、风险识别、风险管理手段都仍处于健全完善过程，只有不断地在检察机关风险管理中，对预案设定、管控手段进行实效检测，定期检查风险的识别、评估、处置的方法，及时予以积累与修正，以适应和跟进层出不穷的新情况、新变化。将是否及时发现和防范执法办案风险作为衡量案件质量的重要依据之一，将执法办案风险评估工作纳入案件质量考评体系，纳入部门和个人年终目标考核，作为衡量检察业务实绩的重要依据。内容包括是否认真评估风险，是否遵循评估程序，是否采取预防和化解风险的措施等。如果有关部门和人员采取有效措施，科学防止与处置执法办案风险事件的，应当给予奖励；如果有关部门和人员对重大案件未予风险评估，并因为没有实施风险评估或评估不力引发影响社会稳定的重大群体性事件的部门或个人进行责任追查。

（四）通过统计分析机制提升整体能力

将风险管理的内容加入案件管理机构的检察业务运行定期分析机制中，对风险管理过程中呈现出来的较为集中的执法办案问题进行统计分析，将“治标”的评估风险和“治本”的解决问题相结合，将被动接招向主动出击转化，在检察机关等工作方式转变过程中强化监督职责、延伸检察职能。以检察案件管理系统统计数据为主要依据，对一定时期执法办案风险管理情况进行定性定量的分析，统计分析内容主要包括: 一段时期内执法办案风险评估开展的基本情况，回顾风险现象的演变历程，考察风险现象得以产生的社会背景，确定风险发挥作用的起始条件，搜寻引发风险的主体因素，理清警源与警情之间的因果关联，确保回顾分析的全面性和追溯研究的彻底性。这种由具体的数字、同类相比的方式形成的分析研判报告涵盖相关调查研究信息和案件动态状况，对检察机关办案力度、办案效果和社会效果，以及检察干警文明执法、廉洁自律等具有普遍性的问题进行分析综合， 通过数据统计、比较分析，检视工作取得的成绩和查找存在的问题，提出加强和改进的工作措施，督促相关部门予以落实或改进。据此，一方面，从微观上查漏补缺，健全风险控制体系，更好地实现风险管理的目的；另一方面，从宏观上保障了案件的监督质量，促进了检察业务建设与发展。

四、结语

从某种程度上说，建立检察机关案件风险管理的综合性系统，实质上是以执法办案为切入点观察和思考风险社会中的法治秩序以及应对机制，这也恰恰回应了当前法学界对风险理论的关注和探索。传统上，无论是法学，还是管理学，在缘起上常是把确定性或者可预测性作为一个基本尺度，将日常化与稳定化的状态研究作为对象的，而现代社会风险的可变性对此提出了新的挑战，执法办案风险管理的研究正是法学领域这一探索的试金石。从长远看，执法办案的风险管理，不能仅仅囿于执法办案程序性的举措，更需要把法律规定、伦理规范、主体关系、社会心理等各种因素都纳入执法办案的视野之中，最终确立多元的、人性的、科学的法治理念体系。■

*陈莹，浙江省人民检察院基层工作处助理检察员。