我国无居民海岛产业准入政策探析*

2013-04-10李晓冬

海洋开发与管理 2013年2期

关键词：海岛居民政策

李晓冬

（国家海洋技术中心天津 300112）

我国无居民海岛产业准入政策探析*

李晓冬

（国家海洋技术中心天津 300112）

随着我国海洋经济的快速发展，相关产业的进步对海洋资源的需求进一步扩大。作为陆地产业拓展的空间载体和重要依托，无居民海岛的重要价值日益凸显。鉴于我国无居民海岛地理环境和生态资源的特殊性，无居民海岛产业发展的前提就是要注重对自身资源与环境的保护，所以在制定无居民海岛产业发展政策时要设置相应的准入门槛，从源头上规范无居民海岛的开发利用行为，从而推动无居民海岛产业的有序和可持续发展。

无居民海岛产业；制约因素；准入政策

1 无居民海岛产业发展概况

总体而言，我国海岛的开发与建设大致可以分为3个阶段：①从新中国成立初期到20世纪70年代末，海岛的开发与建设主要为军事用途，除了少数条件较好的大岛具有海岛工业外，其他很多中小海岛的经济基本以渔业为主，还涉及少量的农业开发。这个时期的无居民海岛开发还不具备产业发展基础，没有形成规模，缺乏各方面条件支撑。②改革开放后至2010年《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）施行以前。这一时期，国家以经济建设为中心，大力发展社会主义市场经济，海岛在经济社会发展中的重要性日益显现，海岛开发开放日益扩展，海岛产业发展初现，但发展程度比较低，产业结构比较单一，集聚程度不高，还没有形成完善的产业体系，并且各产业之间的相互配合程度以及对产业发展的监管能力还有待加强。③ 《海岛保护法》施行后至今。随着《海岛保护法》的贯彻落实及其配套制度的建立完善，无居民海岛开发利用的管理日益法制化和规范化，无居民海岛开发利用的热潮真正来到。

2 无居民海岛产业发展现状

无居民海岛的开发利用在快速发展的同时也带来了很多问题。在《海岛保护法》施行之前，很多无居民海岛就已被开发利用，但是对其管理多为空白，没有得到有效管制，且大部分多为粗放式经营，导致海岛破坏和污染等现象的大量出现。最初的无居民海岛开发主要涉及几个传统的产业类型，产业结构的差异较大，而且岛上基础设施建设薄弱，淡水资源短缺，生态系统比较脆弱，环境污染问题突出，不利于无居民海岛的开发及产业发展空间的拓展。而未来的无居民海岛开发利用则在规范的管理体制下以及完善传统产业基础上更多地依靠新兴产业发展的带动，并且在产业发展准入方面要出台相关政策，建立产业准入条件［1］，规范无居民海岛开发行为，逐步走出一条相对成熟和合理的无居民海岛产业发展道路。当前，无居民海岛产业发展内容按照海岛利用类型区分，主要包括农林牧渔业、工业和交通、旅游娱乐等几个方面。

2.1 农林牧渔业用岛

农林牧渔用岛是主要的传统用岛类型，其中以渔业用岛为主。我国很多海岛，包括无居民海岛，都靠近大陆，适宜渔业养殖的海域及滩涂面积比较大，养殖条件比较好。近几年，我国海岛渔业的生产结构与过去相比发生了很大的变化，不仅渔业生产结构摒弃了过去单一化的特点，增加了海水养殖比重，同时在海产品的品种方面也逐渐丰富类型，而且为了保护海岛，尤其是无居民海岛的资源环境，严格控制近海的捕捞规模，并且依托无居民海岛的开发趋势，捕捞方向逐渐向外海和远洋发展。另外，我国一些无居民海岛还因其具备良好的植被等特殊条件，用于经济性动植物的开发，发展速度还比较快，用岛规模也在不断扩大。据不完全统计，目前在我国1000多个已开发无居民海岛中，农林牧渔业用岛的数量占1／3左右。其中，渔业用岛的数量占整个已开发无居民海岛数量的1／5，基本分布在辽宁、山东、浙江、福建等省。

2.2 工业、交通用岛

工业、交通运输业是目前海岛产业发展的中坚力量，尤其是靠近大陆的无居民海岛，凭借其优越的地理位置和良好的气候条件，对于发展工业和交通运输业具有较大优势，一般主要用于港口运输、矿产开发、造船修船、水产品加工、海洋盐业以及海洋新能源开发等方面。当前东部沿海地区发展迅速，产业结构转型加快，极大带动了工业、交通运输业等对无居民海岛的开发利用，一些有条件的无居民海岛通过新建或扩建海岛港口码头，开辟汽车轮渡交通，新建、扩建海岛机场等，使交通等基础设施条件得到了明显改善。另外，有条件的无居民海岛还利用丰富的风能和潮汐潮流能进行发电，进行新能源开发。

2.3 旅游娱乐用岛

由于海岛独特的地理位置和自然人文景观以及适宜的气候条件，吸引着越来越多的游客参观游览，发展海岛旅游娱乐产业成为海岛经济的新兴支柱产业。由于成本相对较低、经济效益较高，对海岛的破坏性相对较小，得到了社会各界投资海岛旅游的热情支持和推动。十几年来，我国海岛旅游业发展很快，无居民海岛交通、电力、通信等基础设施建设进展迅速，新建或扩建了大批旅游景点和设施，旅游收入和接待游客数量都有大幅度的提高。

3 我国无居民海岛产业发展存在的问题及制约因素分析

3.1 存在的问题

虽然目前我国无居民海岛产业的发展处于上升时期，但在发展的过程中仍然存在一些问题。

（1）产业开发没有规划，随意性大，开发利用秩序混乱，产业趋同性明显，没有形成良性互动、优势互补的产业链。相比《海岛保护法》颁布之前，虽然当前我国无居民海岛的开发利用活动规范了很多，但在开发过程中仍然存在诸如植被破坏、岛体破坏、资源量下降、垃圾倾倒等现象，尤其是涉及围填海的开发活动，有的甚至以灭失整个岛体为代价，这些都极有可能改变我国领海基点的位置，损害我国的国家主权和领海安全。

（2）产业开发项目质量不高，多为小投入、低水平、粗放型的经营方式，资源浪费现象比较严重。从产业结构上来说，目前我国无居民海岛的产业发展模式还比较单一，主要依靠第一产业的发展，局限于单项开发，而第二、三产业的发展程度还比较低，规模较小，而且产业之间的协同性不高，联系不紧密，没有形成有效的协作效应。从资源配套角度来讲，一些无居民海岛产业开发所需的配套基础设施建设没有跟上，同时由于缺乏成熟完善的规划，对具体的开发利用行为也没有进行有效的规范，造成资源的浪费和环境的污染，降低了经济效益。

（3）产业开发利用的政策支持不足、监管力度还有待加强。产业发展需要政策的支持和引导，但我国无居民海岛产业发展目前还没有明确的政策予以支撑，尤其是产业准入政策，地方政府主管部门在审批和监管时，缺少有效的准入政策的指导，不能因岛制宜，有效地兼顾到无居民海岛产业发展的适应性和特殊性。另外，缺乏有效的监管机制，监管部门比较分散，没有形成有效的协作机制。在用岛的审批、规划以及后续的监管等环节都需要加强监管，没有形成对无居民海岛开发利用监管的长效机制。

3.2 制约因素分析

通过分析我国无居民海岛产业发展过程中所存在的问题，可以看出，除了无居民海岛产业发展过程中存在人为的消极因素之外，还存在一些特殊的制约因素。

（1）地理位置偏僻。由于一些无居民海岛远离大陆，尤其是边远海岛，位置相对孤立，与陆地交通不畅、联系不便，同时岛与岛之间沟通也较少，对于大陆产业发展相关信息的获取比较滞后，制约着无居民海岛产业的发展。

（2）资源生态脆弱。我国无居民海岛大多地域范围有限，生态系统结构相对简单，资源较为单一，大多缺乏淡水，生态系统十分脆弱，对于无居民海岛产业发展的制约比较大。另外，对于已开发利用的无居民海岛，在建设过程中很多开发者不注重对海岛自身及周边海域生态环境的保护，负面影响比较大，治理比较困难，也制约着无居民海岛产业的发展。

（3）生产成本较高。鉴于很多无居民海岛的偏远性和生态的脆弱性，开发建设涉及的建筑材料及其运输成本、劳动力成本、日常运行成本和后期维护成本等相比陆地而言，是非常高的，社会性的一般开发利用不足以负担得起，这成为进行海岛产业开发的重要制约因素。

（4）基础设施薄弱。我国无居民海岛尤其是一些边远海岛由于陆域面积狭小、资源匮乏、环境恶劣等原因，开发难度较大，公共财政支持力度较小，岛上电力、道路、通信等基础设施的建设严重不足。

4 无居民海岛产业准入政策分析

在研究无居民海岛产业发展政策时，需要从两方面入手：一方面，虽然对无居民海岛产业发展的监管需要在准入政策方面设立严格的准入标准［2］，但在产业发展过程中也需要对企业的生产、产品和服务以及生产过程中的节能环保、生产安全等方面进行严格要求，与陆地相关产业的发展要求相衔接；另一方面，鉴于无居民海岛产业开发的难度，政府相关主管部门还需要在政策制定过程中注意对无居民海岛产业开发的政策扶持，通过出台一些扶持措施，鼓励开发者对无居民海岛的合理开发利用。

4.1 无居民海岛产业发展的监管政策

（1）在产业发展过程中对企业产品的质量和售后服务水平要有严格要求。无论是农业渔业用岛还是工业交通用岛抑或是旅游娱乐用岛，最终都是通过生产出的产品来体现其生产价值。所以在制定无居民海岛产业发展政策时，对其形成的产品应当有所要求，尤其是在产品质量和售后服务水平等方面［3］。产品质量是企业的灵魂。企业生产技术水平的高低和经济效益的好坏都与其生产产品的质量有着密切联系。所以在制定无居民海岛产业发展政策时，一定要考虑到开发企业生产体系的完善和成熟度，应当具备完善的产品质量管理体系，并通过相关认证机构的认证［4］，在生产过程中，企业还应当建立质量控制制度，对产品质量严格把关。比如，农业渔业用岛企业，就应当保证其生产的农产品或海产品的质量要符合相关食品安全的质量管理标准；工业交通建设企业在其建设过程中也应对其产品的生产过程和产品质量检验以及后期的售后服务水平要符合相关的质量控制要求；而像旅游娱乐用岛的企业，则应当保证其娱乐设施以及一些防灾减灾设施的安全性，在旅游产品的开发过程中还应当注意对游客人身和财产安全保全措施的完善。

（2）在节能环保和资源综合利用方面的要求。节能减排是国家对产业发展提出的基本要求之一。由于目前我国的能源高消耗和资源环境的破坏业已成为影响我国整体发展环境的重要影响之一。尤其是一些资源依赖性强、能源消耗程度高的企业的扩张，对我国资源环境带来了沉重的压力。所以，节能减排不仅仅是国家对陆地产业发展的要求，同样也是对无居民海岛产业发展的要求。在制定无居民海岛产业发展政策时，节能减排是发展要求的必要组成部分。因此，在企业进行居民海岛的产业开发过程中，应当对其节能减排的措施以及资源综合利用的程度有所要求，鼓励节能环保型企业的加入，提高 “两高一资”型企业从事无居民海岛产业开发的门槛［5］，而且针对一些工业建设企业，要求其必须建立相关的节能减排配套设施和污染排放控制措施，完善对资源综合利用的手段，将生产过程中产生的废弃物通过再利用措施消化在生产过程中，减少对无居民海岛污染物和垃圾的排放。

（3）在安全生产和劳动保障方面的要求。安全生产是开发者在开发过程中涉及的人身安全、设备和产品安全以及交通运输安全等问题［6］。完善的安全生产制度可以促进无居民海岛产业开发者安全生产，减少重、特大事故的发生几率，意义重大。由于我国无居民海岛地理位置相对孤立，海洋自然灾害发生的几率和程度较高，近岸海岛情况相对较好，一些远离大陆的无居民海岛的开发就需要特别重视安全生产机制的建设。所以在制定无居民海岛产业发展政策时，还需要考虑到开发企业在安全生产方面措施或体制的建设，开发者须具备相对完善的安全生产机制和应对灾害事故的应急机制，这样才会保障无居民海岛产业开发的顺利进行。同时，对于劳动保障方面的制度也要健全，开发者要具备良好的社会信用，能够承担社会责任，保障产业开发参加人员的切身利益。

4.2 无居民海岛产业发展的扶持政策

（1）财税政策。在条件允许的情况下，针对不同的用岛类型，出台相应的财税政策。加大对农林牧渔业用岛产业发展的补贴力度，对符合条件的工业交通用岛企业予以税收方面的优惠政策，尤其对保护无居民海岛生态环境的企业加大税收优惠力度，鼓励旅游娱乐用岛企业通过发行企业债券、设立旅游产业投资基金等方式［7］，筹集资本，拓宽资金来源。

（2）金融政策。鼓励金融机构的信贷政策向无居民海岛倾斜。重点支持港口码头、道路、中转补给站、电力系统、淡水资源保障、通信设施等基础设施项目的建设，适当延长贷款期限。有选择地增加对无居民海岛特色产业以及生态建设的信贷投入。运用信贷杠杆支持无居民海岛的产业结构调整，重点支持生态农业、高新技术产业以及旅游业的发展。

（3）投资政策。在基础设施、生态建设、环境保护、社会事业等方面安排中央预算内投资和其他有关中央专项投资，加大中央财政对无居民海岛的转移支付力度，特别是边远海岛地区。积极引导陆地企业和个人到无居民海岛投资，简化投资项目的审批程序。有条件地吸引外商投资，鼓励个体、私营等非公有制经济主体以独资、合资、合作、特许权等多种方式进行投资。

（4）人才政策。鼓励人才和智力向无居民海岛流动。支持在陆地区域的人才以兼职、短期服务、承担委托项目、合作研究、技术入股、承包经营等多种形式参加无居民海岛的产业开发。同时运用现代通信手段和网络技术对无居民海岛产业的发展有针对性地提供远程服务。建立对在无居民海岛工作人员的津贴制度，提高在无居民海岛地区工作人员的收入水平，并加大对从事无居民海岛产业开发人才的培训。鼓励大陆地区实行人才和智力对口支援。