马萨诸塞州诉美国联邦环保局案的述评*

杨 兴，胡 苑

(1.广东金融学院法律系，广东广州 510521;2.上海财经大学法学院，上海 200433)

联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发表的第四份全球气候变化评估报告指出，气候变暖已经是“毋庸置疑”的事实，全球气候变暖有超过90%的可能性是由人类活动导致。飓风、洪水、干旱、雪灾等极端气候的频频出现，进一步印证气候变化问题对人类社会生存与发展的威胁。在气候变化已成为人类共同关切之事项时，美国政府在此问题上却更多体现着消极应对的特征。自2001年明确表示不加入《京都议定书》至今，美国政府未在气候变暖问题上采取任何有力措施。然而与联邦政府层面的不作为相比，美国各州政府和美国民间却已经启动积极行动以应对气候变化问题，美国首例由联邦最高法院审理的气候变化公民诉讼案——马萨诸塞州诉环保局案便是在此背景下发生的。该案当事人涉及美国22个州、4个地方政府、19个非政府组织(NGOs)和美国联邦环保局(EPA)，时间跨度达四年之久(从向联邦上诉法院起诉到联邦最高法院判定为止)，而且涉及到全球气候变化这一在美国广受争议的重大问题，可谓是一场影响深远的超级诉讼。

一、马萨诸塞州诉美国联邦环保局案的起因

1999年10月20日，19个非政府组织(NGOs)〔1〕19个NGOs为:可持续共同体联盟、应用电力技术公司、美国生物燃料机构、加州太阳能工业协会、克莱门特(Clements)环境公司、环境倡导者组织、环境与能源研究所、地球之友、能源循环计划公司、罗德岛州绿党、美国绿色和平、国际技术评估中心、基督统一教会环境与经济责任网络、新泽西州环境守望者组织、新墨西哥州太阳能协会、俄勒冈州环境委员会、公众市民组织、太阳能工业协会、太阳日战略组织。此时提出申请的NGOs中只有部分继续参加诉讼过程。向美国联邦环保局提出申请，要求其根据《清洁空气法》第202(a)(1)条制定标准以限制来自新机动车辆的温室气体排放〔2〕《清洁空气法》第202(a)(1)条规定:“当主管部门(EPA)认为新的机动车辆或者机动车辆发动机排放的空气污染物将会导致或者加剧空气污染，而该空气污染将损害公众健康和福利时，主管部门应当依据本节规定制定(并及时修订)适用于所有新的机动车辆或者机动车辆发动机的空气污染物排放标准”，see 42 U.S.C.A.§7521(a)(1)。。申请方指出，机动车辆造成的二氧化碳、甲烷、一氧化二氮以及氢氟碳化合物等温室气体的排放已经极大加快了气候变化的程度，而气候变化将会对人体健康和环境造成严重的不利影响。由于美国联邦环保局拥有规制二氧化碳等温室气体的权力，因此请求其对新生产的汽车制定排放标准。2003年9月8日，美国联邦环保局签发一项命令拒绝此项请求，该项命令的两个根据为:(1)《清洁空气法》并未授权联邦环保局就全球气候变化问题制定法规标准的权力;(2)即使环保局有权设立温室气体的排放标准，此时制定标准也是不合适的〔3〕See Control of Emissions From New Highway Vehicles and Engines，68 FR 52922 －02，2003 WL 22068000(F.R.).。

关于缺乏法定授权的事宜，美国联邦环保局认为〔4〕See Control of Emissions From New Highway Vehicles and Engines，68 FR 52922 －02，2003 WL 22068000(F.R.).:其一，议会在1990年对《清洁空气法》进行综合修订时便已经意识到气候变化问题，但议会没有采纳当时对温室气体进行控制的修改建议，而认为还应对气候变化问题进行进一步调查。而且1990年修改案有一项针对破坏臭氧层物质的综合机制(却无温室气体的综合机制)，这从另一个方面证明《清洁空气法》第202(a)(1)条未赋予美国联邦环保局规制温室气体的一般性授权。其二，烟草案(FDA v.Brown＆Williamson Tobacco Corp，2000)的启示表明，烟草特有的历史背景已然排除食品药品管理局(FDA)对烟草这一“构成美国经济重要成分的工业类型”进行管理的权力。基于同理，气候变化也有其自身的“政治历史”。《清洁空气法》的目的是规制本国的空气污染物，而非控制一种“在全球大气环境中广泛积聚”的物质。对温室气体施加排放限制会比规制烟草造成更大的经济和政治影响，美国联邦环保局缺乏相应的行政权力，除非议会做出明确具体的授权。其三，温室气体并非《清洁空气法》中的“空气污染物”。具体而言，如果二氧化碳是空气污染物，那唯一可行的减少排放的方法是提高燃油效率，而议会已经授权交通部(DOT)制定燃油效率标准，再由美国联邦环保局管理只会产生职权冲突。

关于温室气体排放标准制定的不合时宜性问题，美国联邦环保局认为〔5〕See Control of Emissions From New Highway Vehicles and Engines，68 FR 52922 －02，2003 WL 22068000(F.R.).:其一，温室气体积聚与气候变化之间的因果关系“还不是完全确定的”，基于不确定性考虑，美国联邦环保局此时规制温室气体排放并不明智。其二，美国联邦环保局对新机动车辆制定温室气体排放标准，对于全球气候变化“影响甚微”。其三，制定标准会与布什总统关于气候变暖的综合应对模式冲突，尤其是单方面制定标准会有害于总统与发展中国家进行温室气体减排谈判的能力。尽管美国环保局言辞凿凿，但环保组织对该项命令依然义无反顾地提起公益诉讼。

二、马萨诸塞州诉美国联邦环保局案的诉讼过程

(一)联邦上诉法院一审

2003年10月，依据《清洁空气法》的管辖规定〔6〕《清洁空气法》第307(b)(1)条规定:“对行政主管部门根据第202条制定任何……标准，或者采取的最终行动提起的诉讼，应当向美国华盛顿哥伦比亚特区上诉法院提起”，See 42 U.S.C.A §7607(b)(1).，环保组织联合马萨诸塞州等29个原告〔7〕原告方包括12个州:马萨诸塞、加利福尼亚、康涅狄格、伊利诺伊、缅因、新泽西、新墨西哥、纽约、俄勒冈、罗得岛、佛蒙特和华盛顿州;4个地方政府:华盛顿哥伦比亚特区、萨摩亚群岛、纽约市和巴尔的摩;以及13个NGOs:生物多样性中心、食品安全中心、保育法基金会、环境倡导者组织、环保协会、地球之友、绿色和平、国际技术评估中心、国家环境信托组织、自然资源保护委员会、塞拉俱乐部、科学家联合会和美国公益研究集团。，以美国联邦环保局为被告〔8〕被告方除了EPA外，还有为支持EPA而加入诉讼的10个州，分别是阿拉斯加、爱达荷、堪萨斯、密歇根、内布拉斯加、北达科他、俄亥俄、南达科他、德克萨斯以及犹他州，以及6个商业协会，分别是汽车制造商联盟、国家汽车经销商协会、发动机制造商协会、卡车制造商协会、二氧化碳诉讼集团和公共空气管理集团。向华盛顿特区联邦上诉法院提起诉讼，提请法庭审查美国联邦环保局的决定。上诉法院组成三人合议庭于2005年4月8日进行审判，并于当年7月15号作出判决。Randolph法官认为，美国联邦环保局做出决定不仅需要考虑科学证据，也需要考虑议会行动背后的一些政策因素。在此大前提下，美国联邦环保局依据科学不确定性和单边规制美国机动车辆温室气体排放将有害于总统谈判能力的立场等思路来做出拒绝的决定，是具有合理性的。Sentelle法官另行撰写意见认为，原告没有“满足宪法第三条所要求的起诉资格要件中的损害要件”，原告所主张的全球变暖是“对人类广泛的损害”，而非对原告“特定的损害”。〔9〕关于原告诉讼资格以及对“特定”损害的界定，see Lujan v.Defenders of Wildlife，504 U.S.555，562，112 S.Ct.2130，119 L.Ed.2d 351(1992).Sentelle法官亦认同并加入Randolph法官对案件事实的分析，他认为该分析最接近其观点。Tatel法官则不同意以上两位法官的意见，Tatel法官强调美国联邦环保局未对原告请求的事实基础作出任何回应，并认为至少马萨诸塞州是“符合宪法第三条要求的起诉资格要件，即损害、因果关系和可救济性的任何一个要件”。〔10〕See Massachusetts v.EPA，415 F.3d 50(D.C.Cir.2005)，pp.53 －82.

尽管三位法官就原告诉讼资格和案件事实做出不同意见，但其中二位认同“美国联邦环保局对原告制定标准的请求的拒绝是正当行使其在《清洁空气法》202(a)(1)条款下的自由裁量权”。根据法院多数意见表决规则，法院判决的要义为:首先确认法院对该案一审的专属管辖权;同时肯定，即使美国联邦环保局拥有法律授权来规制新机动车辆的温室气体排放，该局对原告制定标准请求的拒绝也是正确行使其授权〔11〕See Massachusetts v.EPA，415 F.3d 50(D.C.Cir.2005)，p.50.。因此，一审以原告败诉告终。

(二)联邦最高法院调卷复核

2006年3月2日，原告请求联邦最高法院调卷复核。原告称美国联邦环保局未履行其在《清洁空气法》项下的职责来规制包括二氧化碳在内的4种温室气体的排放。原告要求法庭就《清洁空气法》202(a)(1)条的含义回答两个问题:其一，美国联邦环保局是否拥有法律授权来规制新机动车辆的温室气体排放;其二，如果美国联邦环保局有权规制以上事项，那么其拒绝制定标准的理由是否符合法律规定。作为被告，美国联邦环保局和诉讼中加入的多个州和商业协会辩称最高法院不应考虑这两个问题，除非原告中至少有一方具有宪法第三条要求的起诉资格。

联邦最高法院认为，尽管该案在能否通过诉讼方式解决纠纷方面尚存在重大争议，并且缺乏关于《清洁空气法》第202(a)(1)条的进一步规定或者先例判决，但是基于该案潜在的重大意义，应予以调卷核查。2006年6月26日，联邦最高法院决定接受申请，颁发调卷令，并于2006年11月29日审理该案。2007年4月2日，联邦最高法院就此案做出判决，最高法院9位大法官以5比4的决定判定华盛顿特区上诉法院判决无效，支持马萨诸塞州等原告的诉求。其中Stevens大法官撰写了判决，Kennedy、Souter、Ginsburg和Breyer四位大法官赞同并加入该判决，Roberts、Scalia、Thomas和Alito大法官则投反对票，Roberts和Scalia大法官还分别撰写了反对意见〔12〕See Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1463 －1478.。

三、联邦最高法院判决的要义

(一)关于法院管辖权

Stevens大法官在判决中首先分析法院管辖权。美国宪法第三条将联邦法院的管辖权限定在“案件”和“争议”方面，这两个词决定了联邦法院管辖的范围是“具有冲突性的、并且传统上可以通过审判程序加以解决的问题”。〔13〕Flast v.Cohen，392 U.S.83，95，88 S.Ct.1942，20 L.Ed.2d 947(1968).一般而言，政治问题、存在“诉由消失之事项”(mootness)的案件不属于法院管辖。而在马萨诸塞州诉联邦环保局案中，双方的争议涉及对议会制定的法律的解释，这正是非常适合在联邦法院加以解决的问题。此外，法院可以管辖的关于法规实施争议的范围也很狭小。通常来说，行政机构拒绝履行执行程序不属于法院管辖，但是不采取行政执法行为与拒绝法规制定的请求之间存在着极大的区别，尤其在该案中，《清洁空气法》明确授予联邦法院对该类行为的管辖权〔14〕42 U.S.C.A §7607(b)(1).。因此，Stevens大法官认为法院应对该类案件进行审理，以纠正被告可能实施的“武断的、任意的以及滥用自由裁量权的行为，或者其他违反法律的行为”。〔15〕42 U.S.C.A §7607(d)(9).

(二)关于原告诉讼资格

原告是否具有诉讼资格是案件的焦点。原被告、上诉法院的法官以及最高法院的法官对此问题着实是观点不一。针对美国联邦环保局认定原告不具有起诉资格的异议，Stevens法官认为原告在该案件的起诉资格问题上并不存在无法超越的司法障碍。判决进一步认定，由于该案的原告众多，只要原告中有一个当事方具有诉讼资格就可以满足该案的起诉资格要求〔16〕see Rumsfeld v.Forum for Academic and Institutional Rights，Inc.，547 U.S.47，52，n.2，126 S.Ct.1297，164 L.Ed.2d 156.。由于议会已经赋予美国联邦环保局职权，要求其通过制定适当的标准来保障各州(包括马萨诸塞州)的权益，并同时授权马萨诸塞州在发现美国联邦环保局拒绝其制定标准的请求的决定有“武断”或“任意”之嫌时可以提起诉讼。易言之，只要马萨诸塞州具有诉讼资格，则原告的起诉依附于马萨诸塞州便可满足即便是最严格的启动诉讼程序的标准。此外，Stevens法官还认为州的特殊性使得马萨诸塞州在是否具有诉讼资格问题上理应得到更多关照。因此，本案分析的关键在于认定马萨诸塞州是否符合诉讼资格的要求。

而根据美国宪法第三条和Lujan v.Defenders of Wildlife案件确立的先例判决规则，原告的诉讼资格需要满足三大要件:(1)损害要件，是指诉讼原告方必须有“事实上的损害”(injury in fact)，即合法利益受到损害，这种损害是“具体”且“特定”的，并且是“已存在的”(actual)或“迫近的”(imminent);(2)因果关系要件，是指损害必须能够合理归因于被告的行为;(3)可救济性要件，即指这种损害必须能够通过相应的法庭判决得到救济〔17〕Article III of the United States Constitution，Lujan v.Defenders of Wildlife，504 U.S.555，562，112 S.Ct.2130，119 L.Ed.2d 351(1992).。以下则从诉讼资格的三个要件进行阐释。

首先，就损害要件来看，与气候变化有关的损害已经造成严重后果并已经广为人们所认知。从专家的一致性意见，到政府对已有的科学认识的客观评价，都表明气候变暖带来了很多威胁，其中如海平面上升、对自然生态系统不可逆转的影响以及冬季积雪的减少等都造成了巨额的直接经济损失、加快了疾病传播和极端性气候事件的发生概率。尽管这种损害影响面极广，受害者众多，但这种损害的受众的广泛性并不减损马萨诸塞州在此案中的利益。根据原告的主张(该主张并未受到被告的置疑)，由于全球变暖，全球海平面在上个世纪已经上升10到20厘米，并已经开始吞噬马萨诸塞州沿海的土地，仅修复费用就可达亿万美金。可见，马萨诸塞州符合损害要件要求〔18〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1455 －1458.。

其次，就因果关系要件而言，即便忽略温室气体与气候变暖之间的因果关系(美国联邦环保局没有推翻这一论点)，仅仅是美国联邦环保局拒绝规制这种温室气体排放的事实，已经在最低限度上“助长”对马萨诸塞州的损害。美国联邦环保局在此案中过于强调其拒绝制定标准的决定对于原告的损害是多么微不足道，以至于这一问题不应当诉诸于联邦法庭。同时，美国联邦环保局还认为，考虑到从发展中国家可预见的温室气体排放的增长将会抵消美国联邦环保局制定标准可能带来的国内减排量，原告所寻求的司法救济对于减缓气候变化和停止对原告的损害并不具有现实可行性〔19〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1455 －1458.。联邦法院则认为，“行政机构与立法机构一样，不可能通过一次行动就能完全解决所有问题……。行政机构可以采取的措施的影响微小并不排除联邦法院的管辖。况且减少国内的机动车辆尾气排放无论如何也不是一件影响甚微的事情。撇开其他温室气体不谈，有记录显示美国交通业向大气排放了大量的二氧化碳气体。”〔20〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，p.1442.基于此，马萨诸塞州所受到的损害与美国联邦环保局拒绝对机动车辆排放的温室气体进行规制之间存在因果关系。

最后，从可救济性要件方面来说，尽管制定标准规制机动车辆温室气体排放本身并不足以扭转全球变暖，但这并不影响法庭判定美国联邦环保局是否负有减缓气候变化职责的管辖权。在此案中，美国联邦环保局辩称即便其制定新标准，由于机动车辆相关设备的更替尚需要相当长的时间，这使得法庭判决的补救措施在事实上能起到的效果会大为延迟，从而不具有可救济性。但联邦最高法院判决认为，补救效果会延迟实质上和此案关系不大。此外，发展中国家将持续增加温室气体排放量也不构成正当理由，无论在其他地方的情况如何，国内温室气体的削减必将减缓全球排放增加的速度。法庭认为全球气候变暖须重视(这一观点美国联邦环保局也认同)，此案满足可救济性要件要求〔21〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1455 －1458.。

总之，美国联邦环保局拒绝对机动车辆排放的温室气体制定标准足以对马萨诸塞州造成损害，这种损害既是“已存在的”，也是“迫近的”，并且原告所请求的司法救济在很大程度上会促使美国联邦环保局采取行动以减少损害。毋庸置疑，以马萨诸塞州为代表的原告具有诉讼资格。

(三)关于美国联邦环保局第一个拒绝理由的判定

Stevens大法官的判决还对美国联邦环保局拒绝制定标准的理由进行了具体分析。关于美国联邦环保局拒绝原告制定标准请求的第一个理由，法庭的观点为:

其一，《清洁空气法》对“空气污染物”进行了广泛界定，空气污染物包括“任何空气污染物或者空气污染物的混合体，包括通过排放或其他形式进入空气中的任何有形的、化学的……物质……”。〔22〕42 U.S.C.A §7602(g).就文本而言，该定义包含任何类型的通过空气传播的化合物，并通过反复使用的“任何”一词强调了这一意图。二氧化碳、甲烷、一氧化二氮和氢氟碳化合物等四类气体显然属于该法所界定的空气污染物，美国联邦环保局拥有法定授权来规制新机动车辆排放该类气体。美国联邦环保局依赖议会在法律制定后的行动，并且将其自身对议会行动的揣测观点等同于议会的命令，从而不去规制温室气体，其行为是毫无根据的。即使法律制定后的有关立法修订历史可以解释不清楚的法律条文，美国联邦环保局也没有提供任何理由证明议会的立法意图是将温室气体不作为大气污染物。更何况法庭认为议会的行动是前后一致的，意在通过促进部门间的合作和研究来更好地解决气候变化问题〔23〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1459 －1462.。

其二，美国联邦环保局对烟草案的引用不恰当。烟草与此案中的温室气体是完全不同性质的对象。美国联邦环保局对温室气体进行规制并不会带来类似于烟草案中食品药品管理局将烟草作为毒品来管理的极端性后果。美国联邦环保局仅仅只是限制温室气体排放，同时企业还可以延迟行动“以适应必须的技术的发展和应用，并适当考虑到守法成本”。此外，烟草案中有一系列法案只有在确定食品药品管理局缺乏《食品、药品及化妆品法案》条款下的授权才能成立，此案中不存在此类情况〔24〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1459 －1462.。

其三，美国联邦环保局认为规制新机动车辆的二氧化碳排放量将会导致里程标准的提高，该项工作(根据美国联邦环保局的说法)已经由议会赋予交通部行使。法庭认为，美国联邦环保局的职责完全独立于交通部制定强制的里程标准来提高能源效率的职责。这两种职责可能会重叠，但认为这两个机构无法同时履行其职责并避免法规冲突是站不住脚的。交通部与美国联邦环保局的职责可能会有重叠绝不意味着美国联邦环保局可以推卸其保护公众“健康”和“福利”的职责〔25〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1459 －1462.。

(四)关于美国联邦环保局第二个拒绝理由的判定

联邦最高法院的判决认定，美国联邦环保局认为即使其有制定标准的授权，但现在这样做也是不合适的理由亦不成立〔26〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1462 －1463.。尽管法律准许美国联邦环保局根据其“判断”采取行动，这种判断必须基于某种空气污染物是否“引起或者加剧空气污染，这种可以合理预见到的污染会损害公共健康和福利”。〔27〕42 U.S.C.A §7601(a)(1).《清洁空气法》的规定措辞很明确，美国联邦环保局只有在其认为温室气体不会导致气候变化，或者提供合理解释为何美国联邦环保局不能或者不愿行使其职权来决定温室气体是否会造成气候变化时，才能不予制定法规。但在此案中，美国联邦环保局没有做出上述判断或者提供合理解释，而是提出了一堆不相干的理由来解释为什么不制定标准，如已经有自愿的实施项目对全球变暖进行回应，现在制定标准将会削弱总统与发展中国家进行减排谈判的能力等等。这些政策上的判断与温室气体是否造成气候变化没有任何关系，也不构成对美国联邦环保局拒绝做出科学判断的合理解释。同样，美国联邦环保局也无法通过指出气候变化的不确定性问题，并以其最好现在不加规制的结论来逃避其职责。假如科学不确定性是如此复杂以至于其使得美国联邦环保局无法做出一个合理的判断，美国联邦环保局必须在拒绝标准制定申请的回复中说明此点。依据《清洁空气法》，问题的关键在于是否拥有足够的信息以使标准制定部门做出合理的判断，而美国联邦环保局基于一些无法接受的理由拒绝原告要求制定标准的请求。因此，美国联邦环保局的行为属于“武断的、任意的，或者不符合法律规定的其他行为”。〔28〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，pp.1462 －1463.美国联邦环保局必须根据法律要求来提出其作为或者不作为的理由。据此，美国联邦环保局的第二个拒绝理由也不成立。

四、案件性质聚焦与评析

马萨诸塞州诉环保局案从诉讼程序上来看，已然尘埃落定。然而该案所派生出的法律问题的探讨远未结束。就法律性质而言，该案属于典型的美国环境公民诉讼范畴。美国环境公民诉讼可以归属于我国目前讨论的“环境公益诉讼”范畴。勿庸讳言的是，环境公益诉讼的内涵一直是我国学界争议较大的问题，其根本在于公益之边界难以明晰。基于诉由和诉讼目的两方面着手，基本上可以分为如下两种情况:1)诉由是私益，诉讼目的是公益。如中国政法大学法学硕士郝劲松起诉铁道部春运涨价程序违法的5毛钱官司;2)诉由是公益，诉讼目的也是公益。如2003杭州市民金奎喜向浙江省西湖区人民法院提出行政诉讼，要求法院撤销杭州市规划局为浙江省老年大学项目所颁发的项目许可证，依法保护社会公共利益，保护杭州西湖风景名胜区。这两种情况的区别主要在于提起诉讼的理由是否为公益。据各国目前的法律规定，在诉讼目的为公益的同时，认同诉由也可以是公益的环境公益诉讼非常少，而实践中应用较广的主要是第一种情况，即尽管诉讼目的是公益，但诉由是私益，其中以美国的环境公民诉讼为代表。

从美国环境公民诉讼制度形成的背景来看，二十世纪下半叶美国经历了一个经济高速增长期，工业企业对环境造成严重破坏，政府保护环境的能力受到民众的普遍质疑。在这种情况下，国会认识到政府主导环境保护的公共实施机制已经不能满足环境保护的要求，需要发挥公民作为“私人检察总长”(the private attorney general)的作用，以督促政府积极实施法律。为此，国会开始在联邦环境法律层面创建环境公民诉讼制度，并在1970年《清洁空气法 》第一次以“公民诉讼条款”的形式规定环境公民诉讼，其后几乎所有重要的美国联邦环境法律规定了环境公民诉讼制度。从总体上看，在美国联邦环境法律体系内，并不存在一个总的或统领意义上的环境公民诉讼条款。要提起环境公民诉讼，需依照各个单行联邦环境法律中公民诉讼条款的特别授权。此外，该类诉讼要进入联邦法院并得到实质性审查，则必须满足依据宪法第三条衍生出来的原告起诉资格要件，亦即上文提到的“事实上的损害”、“因果关系”和“可救济性”要件。在以上三个要件中，决定原告的诉讼资格适格的关键在于提起诉讼的一方须表明其受到具体和特定的损害，且其对于案件的结果须有个体上的利益，以保证诉讼的对抗性。这一要件决定了环境公民诉讼必须以私益受损为诉由。在最近几十年内，经过司法判例的发展，美国法的环境公民诉讼原告起诉资格的条件已经大为放宽。如起诉时在确定起诉权所需的事实损害条件上，法院认为，所谓“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害，美学的、环境舒适度等非经济的损害亦包括在内〔29〕See Sierra Club v.Morton，405 U.S.727，92 S.Ct.1361，31 L.Ed.2d 636(1972).。如果是团体提起诉讼，则只要该组织一个或多个成员的美学或者娱乐的享受受到减损就足够构成事实上的损害〔30〕See Rumsfeld v.Forum for Academic and Institutional Rights，Inc.，547 U.S.47，52，n.2，126 S.Ct.1297，164 L.Ed.2d 156.。从而在宪法起诉资格的限定下赋予了环境公民诉讼以蓬勃的生命力。

在马萨诸塞州诉环保局案中，其涉及的气候变化问题所致之损害给公民诉讼中的原告起诉资格问题带来特殊挑战。案件争议的焦点在于原告所主张的事实上的损害是否具体和特定，以及是否已存在或者迫近。反对意见认为，人类对于全球变暖的影响问题上存在极大的不确定性，这也使得马萨诸塞州所宣称的损害仅仅是一种潜在的假设，同时气候变暖造成实质性的损害至少还要若干年甚至数十年的时间，其不是“已发生”的损害，也不满足“迫近”的要求〔31〕See Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，p.1467.。同时，原告未能证明气候变暖已经以一种个体和个别的方式对马萨诸塞州造成“特定”的影响。该州所宣称的损害只不过是一种对“人类的广泛性损害”，无法满足Lujan案中所确立的“具体的”损害要求。因此，原告宣称的一般性损害，既非特定也不具体，不属于可由法庭解决的问题〔32〕Massachusetts v.EPA ，415 F.3d 50(367 U.S.App.D.C.282)，p.60(292).。

然而，联邦最高法院的判决创造性丰富了公民诉讼的原告起诉资格规则。针对上述意见，联邦最高法院的判决认为，气候变化的风险是“广泛的损害”并不减损马萨诸塞州对于诉讼结果存在的利害关系。如果损害是具体的，即使受损害的群体非常广泛，也应认定存在“事实上的损害”。〔33〕See Federal Election Comm'n v.Akins，524 U.S.11，24，118 S.Ct.1777，141 L.Ed.2d 10(1998).法院认为，原告中的马萨诸塞州临海，该州土地将会因气候变暖、海平面上升而受到极大的影响，因此马萨诸塞州在此案中具有特定的利益。但在论证这种损害是否满足“迫近性”和可以通过法院判决得到救济的问题上，联邦最高法院的判决似乎有些闪烁其词，其没有直接结合原告起诉资格的要件一一分析，而是首先结合一审中Tatel法官的意见转入对原告特殊地位和利益的分析。联邦最高法院认为，该案中寻求司法救济的是州，而非类似于Lujan案中的个人，这是该案很关键的一点。“本案很大程度上被作为了类似于两个私方当事人之间的案件予以争议，在公民之间发生诉讼而据以作为公平救济的要件同样也被适用于此处。但事实上，本案是一个由州提起的对其半自治(quasi-sovereign)能力造成损害的案件。在该能力下，州拥有特定的利益，该利益独立并以其州公民的名义体现出来，该利益存在于其管辖范围内的一切领土和空气中。”〔34〕Georgia v.Tennessee Copper Co.，206 U.S.230，237，27 S.Ct.618，51 L.Ed.1038(1907)，see Massachusetts v.EPA ，127 S.Ct.1438(2007)，p.1454.同时，州作为原告，在该案中也具有特殊性。在联邦制之前，州对于气候变化问题拥有自行采取行动的权力，比如与其他政治体(州或国家)进行减排谈判，以及通过制定政策法律来减少车辆温室气体排放的自主权。在加入联邦后，州放弃一部分特定主权，那么上述其本来可以采取的行动现在都必须依赖于联邦政府进行。为此，议会特别赋予州“程序性权利来保护其具体利益”，而在此案中，这种置疑行政机关行动的权利受到不当限制〔35〕See 42 U.S.C.A §7607(b)(1).。即使不考虑该种程序性权利及其保护其半自治能力的特定利益，这种共同体本身就有权在诉讼资格的认定中获得特殊关照。对于拥有法定起诉权利的原告而言，其“可以主张其权利而无需满足一般性的可救济性和迫近性的要求”，只要其主张的救济存在促使加害方重新考虑其对原告造成损害之决定的可能性，则原告就具有诉讼资格。

以上内容表明在该案件中，如何确定原告是否具有起诉资格并无先例可循，同时在联邦最高法院看来，气候变化带来的损害及其可救济性很难完全符合宪法第三条下的诉讼资格要件，所以创设性引用了一百年前Georgia v.Tennessee Copper Co.一案中对州的特殊地位和利益的分析，作为论证马萨诸塞州具有原告起诉资格的理由。在该案判决后，关于州在气候变化诉讼中的诉讼资格的特殊待遇内容，受到诸多争议。有学者撰文表示，该案原告所受损害完全符合诉讼资格要求，没有必要采取州具有特殊地位的说辞〔36〕See Christopher L.Muehlberger，One Man's Conjecture Is Another Man's Concrete:Applying the“Injure-in-Fact”Standing Requirement to Globle Warming，76 UMKC L.Rev.177(Sep Session 2007)，pp.177 －202.;也有学者认为气候变化是一个新问题，基于该问题产生的损害而提起的诉讼应当采取新的风险预防原则来确定起诉资格，以应对具有科学不确定性、危害巨大且一旦发生则难以逆转的损害行为〔37〕See Jonathan Remy Nash，Standing and the Precautionary Principle，108 Colum.L.Rev.494，pp.494 －527.，而不是牵强附会的根据原告的不同做出区别性对待。

当然，除上述争议以外，作为首次在全球变暖背景下来考虑原告起诉资格问题的案件，该案也产生很大的反响。有评论褒扬道，联邦最高法院在其判决中对宪法第三条的原告起诉资格问题做出了不同寻常的解读，为将来类似诉讼走出了非常大胆的一步，并认为该案是美国近十年来最为重要的环境法判例〔38〕See Kathryn A.Watts＆ Amy J.Wildermuth，Massachusetts v.EPA:Breaking New Ground on Issues Other Than Global Warming，102 Nw.U.L.Rev.1(2007)，available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1019604.。有学者还指出，最高法院对州的诉讼资格上的特殊关照将会导致州或其他主体未来提起环境公民诉讼的起诉资格要求的淡化〔39〕Jonathan H.Adler，Massachusetts v.EPA Heats Up Climate Policy No Less Than Administrative Law:A Comment on Professors Watts and Wildermuth，102 Nw.U.L.Rev 32，32(2007)，available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=993511.。

值得关注的是，2012年我国新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。此即首次入法的公益诉讼条款。虽然该条款还过于原则，但可以期待的是，马萨诸塞州诉联邦环保局案的尘埃落定，在一定程度上给我国未来环境公益诉讼的原告起诉资格问题指明了新的制度导向。

五、马萨诸塞州诉联邦环保局案的法律意义

马萨诸塞州等原告在美国联邦最高法院胜诉后，环保主义者无不欢欣雀跃。然而，这只是一场险胜，且不论此案在华盛顿特区联邦上诉法院一审的败诉。在联邦最高法院，也仅仅是因为支持原告的大法官比反对的大法官多出一位，才使得马萨诸塞州等胜诉。一言以蔽之，该诉讼中原告的胜利，可以说是一次历史必然中的偶然性事件。在美国同时期，关于气候变化的诉讼远远不止马萨诸塞州诉环保局案一件，而是至少还有另外15件〔40〕See Justin R.Pidot，Global Warming in the Courts:An Overview of Current Litigation and Common Legal Issues，Georgetown Environmental Law ＆ Policy Institute 2006，pp.17－18.。这反映出在美国，全球变暖的危害已经得到承认，并已引起美国民间的高度关注，而布什政府并未对这一问题拟定合理的应对方案，这迫使民间团体不得不采取诉讼这一方式来敦促政府采取行动。这诚如塞拉俱乐部的资深律师David所言:“首先提出诉讼并不是一个有效解决问题的方法的人是我，但这却是我们目前唯一能做的事情”。〔41〕Richard Dahl，A Changing Climate of Litigation，in Environ Health Perspect，2007 April，Vol.115，No.4，A205.

尽管气候变化诉讼的支持者也承认，诉讼只是以零敲碎打的方式去挑战那些需要由立法机构统筹解决的问题。但他们同时指出，诉讼在制定公共政策方面发挥着重要作用，当越来越多的诉讼出现时，相关的法律就会制定〔42〕See Richard Dahl，A Changing Climate of Litigation，in Environ Health Perspect，2007 April，115(4)，A205.。从美国环境法的发展历程来看，诉讼的确起到了这样的作用。美国环境法在过去几十年间，正是通过议会对美国联邦环保局详尽的、“零敲碎打”的授权，并通过公民团体在联邦法院的诉讼加以贯彻实施的。马萨诸塞州诉环保局案中，Stevens大法官对法律渐进式改革的捍卫也就是捍卫美国环境法过去35年走过的道路〔43〕Jay Austin，Massachusetts v.Environmental Protection Agency:global warming，standing and the US Supreme Court，in Review of European Community＆ International Environmental Law，2007，16(3)，pp.368–371.。可见，在政府不作为的情形下，诉讼对于解决气候变化问题不一定是最佳途径，但却是最可行的途径。同时，基于气候变化问题的不可回避性，此类诉讼获得法庭的认可则是一种历史的必然。

当然，原告在当时当地的胜诉，则不能不说是带有偶然性结果。一直以来，有着超然地位的美国联邦最高法院总被认为是公平正义的代表，联邦最高法院为了竭力避免将政治带入诉讼，还特别设定了法院严格的管辖范围。但事实上，在大法官的任命过程中，政治考虑占极大比重，甚至包含了政治恩惠在内〔44〕任东来.还司法神殿以平常——《风暴眼:美国政治中的最高法院》评介［J］.美国研究，2008，(1):137.。联邦最高法院的法官必然有其政治倾向，带有时代烙印，这使得超然的联邦最高法院也无法摆脱社会影响，法官受到的影响又会反映到其对案件的判定中。本案判决中，九位大法官中有自由党倾向的大法官支持原告在环保方面的积极行动，而有着保守党倾向的大法官则投反对票，双方各为四人，中间派Kennedy大法官则成为双方争取的焦点〔45〕See Robert Barnes and Juliet Eilperin，High Court Faults EPA Inaction on Emissions:Critics of Bush Stance on Warming Claim Victory，in Washington Post，Tuesday，April 3，2007，Page A01，available at http://www.washingtonpost.com/wp － dyn/content/article/2007/04/02/AR2007040200487.html，2009/02/20.。最终结果是Kennedy大法官选择站到原告一方，使得原告以微弱优势赢得诉讼。这一过程显示，该案的诉讼结果具有一定的偶然性。

尽管原告的胜诉具有偶然性，并且该结果仍有争议，但这并不影响该案产生重大影响。作为近年来最引人关注的气候变化诉讼案，联邦最高法院的判决对于同类案件所产生的示范作用，以及该案造成的潜在社会影响，在促进联邦政府积极应对气候变化问题，并承担减排责任方面具有非常积极的作用。尤为值得称道的是，该案确认温室气体属于《清洁空气法》的管辖范围，从而要求所有温室气体的排放都必须符合《清洁空气法》的规定。这意味着任何公民、团体或州在发现违法行为时，可以就任何温室气体排放源提起公民诉讼，这无疑为气候变化诉讼铺平了更广泛的道路。同时，严格的起诉资格要件要求损害是“迫近”和“特定”的，这给公民、团体或州提起气候变化公民诉讼带来极大障碍，因为气候变化案件的损害往往并非局限于当地或者是迫近的，而是影响面广泛和长期存在的。而在该案中，判决认定“这种损害受众的广泛性并不减损马萨诸塞州(这一个体)在此案中的利益”，并强调州在此类案件中的诉讼资格问题上理应得到特殊关照，这一判定在很大程度上使得美国环境公民诉讼的起诉资格条件更为宽松，从而破解了气候变化诉讼原告(尤其是州作为原告时)面临的难题。最为重要的是，该案判决还认定，尽管气候变化是一个全球性问题，规制温室气体排放本身并不能改变气候变暖，但这并不代表法院没有管辖权以决定美国联邦环保局是否负有规制温室气体的职责，从而明确将该类案件纳入法院管辖范畴。这就避免了行政机构以气候变化是“政治问题”为挡箭牌而不采取实质行动，从而强化了公民诉讼在推动政府行动中的作用。基于此，此案在进一步拓宽公民环境诉讼方面具有里程碑式的法律意义。