河南林业的财政支持政策研究

刘 宁，钟 毅，王团荣

（1.河南农业大学，郑州 450002；2.河南省林业厅，郑州 450003；3.河南省林业科学研究院）

改革开放以来，河南林业以市场为导向，以资源培育为基础，以改革为动力，以科技为支撑，不断提升传统产业，发展新兴产业，初步形成了林木种植业、经济林培育业、种苗和花卉培育业、木材加工业、森林旅游业等多门类林业产业，林业已成为河南省全面小康建设的重要内容。但河南林业的发展也存在诸多困难：财税扶持力度不够、产业结构不合理、林业风险补偿机制不健全等，这些困难严重制约了河南林业的发展。今后，在中原经济区建设的过程中，如何发挥财政的杠杆作用，促进林业发展和林农增收，获得生态效益和经济效益双赢，将是本文思考的重点。

1 财政支持河南林业发展的基本概况

1.1 建立政府主导和市场调节相结合的多元投资保障机制

近年来，为了加大对林业的投入，河南省建立了政府主导和市场调节相结合的多元投资保障机制，各级政府对林业生态建设的资金投入要与其财政收入和GDP 同步增长。省政府明确规定（豫政〔2007〕81 号文），从2008年起至2012年，省级财政安排的林业生态建设资金不低于年度一般预算支出总额的2%，达44.1亿元；市级财政筹集资金占其年度一般预算支出的1.8%，县级财政筹集资金占其年度一般预算支出的1%以上；市县两级财政投入达148.3亿元，均纳入政府预算。同时，遵循市场规律，对林业建设实行市场化运作，注重吸引社会投资。2008年全省完成林业投资61.3亿元，其中国家投入13.8亿元，省级投入6.065亿元，市县财政投入24.08亿元，吸引社会投资17.31亿元。

1.2 创新支持林业发展的财政投入机制

为了保证林业建设的顺利进行，河南省不断创新财政对林业的投入机制。一是改进资金的投入方法。改革营造林和种苗资金补助使用办法，把项目资金安排与《规划》实施情况和验收结果挂钩，实行“以奖代补”；改工程补助资金为工程奖励资金；改下达项目的同时下达资金为省级财政林业预算支出确定后先拨付一半资金，待检查验收合格后拨付全部资金。二是完善了工作制度。制定了《河南林业生态工程专项资金管理办法》、《林业建设支撑保障体系省级资金安排及上报国家同类项目意见》、《河南林业生态省建设重点工程检查验收办法》和《稽查办法》、《河南省林业重点工程营造林作业设计编制办法》。这些制度的建立和执行，形成了用制度和程序管权、管钱、管事的有效机制。三是实行“阳光操作”，提高工作透明度。对年度造林计划、奖励标准、核查结果、奖励资金、育苗补助费发放情况等一律在河南林业信息网上公开，接受审计监督。

1.3 建立健全河南林业的补偿制度

为了保障林业获得持续、稳定的资金扶持，2006年，河南省建立了省级森林生态效益补偿基金，补偿数额为600万元。此后河南省不断扩大基金的实施范围，并随着财力的增长逐步提高补偿标准。自2011年起，省财政对非天保工程区集体和个人所有的18.61万hm2省级公益林生态效益的补偿标准调升至每年10 元/667m2，其中管护补助支出9.75 元、公共管护支出0.25 元。对天保工程区集体和个人所有的3.32万hm2省级公益林，省财政在中央财政每年每亩补助3 元管护费的基础上再增补管护补助支出6.75 元、公共管护支出0.25 元。此外，2007年，河南省还在积极探索优质林木种苗培育补贴、中幼林和低产林抚育补贴、林木良种补贴等多种补贴模式。

2 财政支持河南林业发展的主要问题

2.1 财政投入总量严重不足

与林业对资金的巨大需求相比，财政对河南林业的投入远远不能满足需求。据调研，河南林业的资金缺口约为60%以上。一方面国家预算内林业财政资金对河南省的支出比重相对较低。另一方面，地方配套的财政资金对林业的投入也不多。而且，财政对于林业的投入80%～90%集中于林业生态工程，对于能够带动林农增收致富的林业产业投入是杯水车薪。

根据调查问卷：除了国家天保、退耕还林等重点生态工程之外，90%的林农和林企没有得到过财政的直接支持。多数的林农不知道政府对林业有资金的支持，更不知道如何申请相关的资金支持。

2.2 财政与金融不能有效结合

作为一项长周期的产业，金融服务在林业经济发展中处于举足轻重的地位。但由于各方面的原因，目前林农遇到的头等难题是融资问题。据调研：创业林农的资金缺口普遍在5万元以上，几万元的小额贷款不能解决根本问题，但是规模贷款手续繁杂，耗费时间也比较长，贷到的可能性很小。根据调查问卷统计可知，林农资金来源渠道中，自有资金占最大比例（40%），其资金缺口一般从亲朋好友或民间借贷。

河南省每年都会得到国家上亿元的林业贴息贷款计划，但是，这笔宝贵的财政贴息却常常贴不出去。其主要原因是贷款与贴息割裂开来，只有先签订好贷款合同，才能再申请贴息，林农贷不来款，自然无法享受贴息。金融部门和财政部门没有建立有机的联系，贴息贷款对林农而言，可望而不可及。

2.3 政策性林业风险补偿机制不健全

林业生产经常面临众多自然风险：火灾、病虫害、洪涝灾害等。近年来，随着河南省极端天气的增加，雪灾、雹灾、冰冻等自然灾害给林业造成了极大威胁。对于实力较弱的林农来讲，根本无力承担这些灾害带来的巨额损失，因此，林业产业呼唤林业保险快点来临。由于林业具有巨大的正外部性，世界很多国家都有财政支持的政策性林业保险。因为如果政府不对森林保险进行补贴，将影响保险公司的积极性，森林资源资产的风险无法有效分散，森林资源资产抵押贷款也受到影响。但是，截止目前，河南省的林业保险基本还处于空白，没有一例成功案例。河南省正在探索公益林的森林保险，商品林的林业保险还没有提上日程。

2.4 林业产业的财政投入结构不尽合理

近年来河南的林业产业虽然有了长足的发展，但与发达地区相比，还存在产业结构不协调的问题。河南林业的一、二、三产业产值比例由2009年的60.4∶32.3∶7.3 变化为2010年的54.78∶37.37∶7.85，产业结构趋向优化，虽然二、三产业增速加大，但是第二、三产业产值占总产值不足50%，而浙江等林业产业发达省份的第二、三产业所占比重高达60%以上。造成林业产业结构不合理的一个主要原因是财政投入结构的不合理，以财政对林业系统的固定资产投资为例，近几年，第一产业的营造林业一般占到了60%以上，二产、三产所占比例不到40%，木材加工业不超过3%。

2.5 林业的科技支撑能力较低

虽然近年来河南省林业科技支撑体系建设取得了很大进步，但林业科技总体实力薄弱，财政对林业科技的投入严重不足，多渠道、多形式、多层次的科技投入体系尚未形成。主要存在以下几个方面的突出问题[1]：第一，科技投入增长缓慢，与经济建设主战场结合不够紧密。第二，林业科技推广经费不能集中使用，形不成规模和效益。第三，科研设施陈旧，手段落后，亟待财政支持更新设备。第四，林业科技储备不足，财政对原始创新能力的支持力度不够。第五，对林业科技人才的投入欠缺。第六，林产品生产的“标准化”程度过低。第七，林业信息化基础建设薄弱，亟待财政扶持加强。

2.6 林业社会化服务体系建设比较滞后

林业社会化服务体系是集体林权改革的重要的配套政策，对于林改的成功起至关重要的作用。如果把林改比作是开闸放水，那么林业社会化服务就是让河水规范流动的各个水渠，如果这些水渠没有挖好，水就会乱流一通。但是目前河南省林业社会化服务体系非常不健全。多年来困扰林技推广的“网破、线断、人散”顽疾并未纾解；政府对林农的服务仅集中于森林病虫害防治、森林防火等公共服务，林农急切要求扩大服务范围，包括资金、科技、信息、政策服务等，尤其是融资需求最为强烈；林业专业合作社和林业协会刚刚开始发育，缺乏政府的大力扶持，不能提供全面的林业社会化服务。

3 财政支持河南林业发展的主要举措

3.1 大幅度增加林业的财政支持力度，构建完善的林业支持保护体系

河南省应按照“多予”和“少取”的基本原则，大幅度加大对林业的财政投入力度，逐步构建完善的林业支持保护体系。创新财政投入的新形式，努力构建林业投入的长效机制[2]。

第一，在项目方面，国家要逐步增加河南省的林业基本建设项目，中部崛起的林业项目要向河南省倾斜，增加中原经济区建设的林业建设项目。林业系统固定资产投资中，要逐年增加国家预算内资金比例，适度减少地方配套资金比例。第二，在重大生态工程方面，除了加大退耕还林、天然林保护、防沙治沙等工程的投资力度之外，要相应增加相关的工作经费。第三，大幅增加中央财政专项资金对河南林业建设的投入。如：林业项目贷款贴息、森林生态效益补偿资金、林木种苗补助、森林公园建设补助、湿地保护资金等。第四，逐步将林业事业经费全部纳入公共财政预算，乡镇林业工作机构实行县林业局直管，也纳入财政预算。第五，探索林业保险、林业贷款和林业财政三者有机结合的机制。第六，尝试发行林业中长期债券，尤其要增发30～50年的长期债券。

3.2 以商品林基地为扶持重点，构建发达的林业产业体系

河南省应结合国家林业六大工程的实施，以市场为导向，以体制创新为手段，以企业为载体，统一规划，合理布局，搞好商品林基地建设。充分调动社会各种力量，逐步建立起以社会投入为主，政府给予必要扶持的商品林发展投入体系[3]。

第一，鼓励商品林的规模开发和经营。对造林质量好，具有一定规模的商品林造林单位和贷款造林，给予财政贴息。鼓励商品林经营者采取联合、兼并、股份制等形式组建跨区域的联合体，实行规模经营。第二，加大对商品林的信贷扶持力度。加大商品林建设专项贷款规模，延长贷款期限，并由财政给予贴息。调整贷款担保方式，鼓励集体、个人所有的林木资产和固定资产作抵押。第三，加大对林业产业结构调整的财税扶持力度。以森林资源综合开发利用为主旨，以森林资源培育为基础，做大林业第一产业；以提高科技含量和附加值为核心，全面提升林业第二产业的市场竞争力；大力发展以生态服务为主的林业第三产业，形成区域特色显著、具有整体竞争优势的产业布局。

3.3 加大对林业科技的投入力度，构建坚实的林业科技支撑体系

3.3.1 确保财政对林业科技的投入逐年有大幅增长。第一，积极争取国家发改委、科技部、国家林业局、省发改委、省科技厅等部门的各类项目，努力争取对河南林业具有较大推动作用的大项目。第二，林业重点工程项目科技支撑投资要列入工程总预算予以保证，其资金份额不低于工程总投资的3%。第三，林业贴息贷款、国债项目要优先安排科技含量高的林业科技开发和科技产业化项目。

3.3.2 引导教育和科研机构开展林技服务，促进产学研紧密结合。要鼓励林业科研和相关教学人员深入基层从事林技推广服务，并完善激励机制。支持以河南农业大学为主的高等学校、以河南省林科院为主的科研院所承担林技推广项目。积极探索推广型教授、推广型研究员制度，把林技推广服务绩效纳入专业技术职务评聘和工作考核中。鼓励高等学校和科研院所建立林业试验示范基地，集成、熟化、推广林业技术成果。

3.4 以合作社为扶持重点，构建全方位的林业社会化服务体系

3.4.1 抓紧恢复独立设置的乡镇林业站。为了真正突破林技推广“最后一公里”，普遍健全乡镇或跨乡镇的林业技术推广公共服务机构，争取在3年内全部恢复林业重点县的单独设置的乡镇林业工作站，明确公益性定位，严格保障其财政编制和财政经费。 3.4.2 重点扶持林业合作经济组织[4]。（1）政府应鼓励农业发展银行等政策性金融机构拓展业务范围，对运作规范的合作组织给予一定的信贷支持。（2）利用税收政策引导合作经济组织蓬勃发展。（3）设立林业财政专项资金扶持林业合作经济组织的发展，支持其开展信息、技术培训、市场营销、基础设施建设等活动。（4）对开展标准化建设的林业合作经济组织予以财政补贴，支持其申报无公害产品、绿色食品和有机食品认证等。（5）支持合作经济组织承担省、市（县）级农业项目。

3.4.3 建立健全林业金融和保险体系。建立健全银行、保险、林业、财政等部门的沟通协调机制，积极为林农提供林业发展融资支持。财政部门要积极与金融部门联手，积极开办林权抵押贷款、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务，增加林业贴息贷款、扶贫贴息贷款、小额担保贷款等政策覆盖面。加大对林业专业合作组织及成员的信贷支持，推行专业合作组织建立互助性担保体系。积极推行政策性森林保险，防范金融风险。加快林业资产评估工作，加紧培训森林资源评估师。

[1]侯元兆，张颖，曹克瑜. 森林资源核算：理论方法[M]. 北京：中国科学技术出版社，2005.

[2]刘晓光，刘国成，施捷. 论林业与公共财政的关系及其基本框架的构建[J]. 林业经济，2005，30（6）：65-67.

[3]张泱. 加快产业结构调整 拉动区域经济发展[J]. 中国林业企业，2003（02）：6-8.

[4]孔祥智，何安华，史冰清，等. 关于集体林权制度改革和林业合作经济组织建设[J]. 林业经济，2009（5）：17-23.