河南省林业金融保险服务能力现状及对策研究

王团荣，刘 宁，田 丽

（1.河南省林业科学研究院，郑州 450008；2.河南农业大学，郑州 450002）

2009年我国启动中央财政森林保险保费补贴试点工作以来，先后有江西、湖南、福建、浙江、辽宁、云南、广东、四川和广西壮族自治区等9个省份参与了中央财政森林保险保费补贴试点工作。在中央财政补贴政策的带动下，全国森林保险工作进入了一个新的快速发展时期，全国共有15个省（区、市）开展了森林保险工作，承保面积0.18亿hm2，保额1 141.7亿元，保费1.8亿元，其中，政策性财政补贴达到1.2亿元。实践证明，森林保险对保护森林资源和林农利益起到了切实有效的保障作用。从前两年的实施结果来看，各试点省的政策与做法不尽相同，但对公益林保险做法大同小异，公益林基本都实行全省统保政策，除中央财政补贴50%以外，大多省份省级财政补贴另外50%。

1 河南省林业金融服务现状

1.1 林业金融服务体系的框架初步搭建

1.1.1 林业金融的法律法规建设初步开展 随着集体林权制度改革的深入，林业金融保险工作逐渐得到重视。2009年5月，由国家林业局牵头，会同中国人民银行、财政部、银监会、保监会联合出台《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发［2009］170 号），其中重点对各银行业金融机构开办林权抵押贷款、林农小额信用贷款、林农联保贷款等业务以及森林保险业务有明确的规定。此意见还规定人民银行各分支机构要会同同级财政部门、银监会派出机构、保监会派出机构及林业主管部门根据本意见精神和辖区林业发展实际特点，制定和完善具体实施意见或管理办法，积极引导和支持辖区金融机构不断加强和改进对林业的金融支持和服务工作，并加强林业信贷政策的导向效果评估。

在集体林权改革如火如荼进行和《意见》出台的背景下，河南省于2009年底出台了《关于进一步做好河南省集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的实施意见》。此外，银行机构积极响应国家的政策，2011年中国人民银行各市中心支行、郑州辖区各支行，各政策性银行、各国有商业银行河南省分行，交通银行河南省分行，各股份制商业银行郑州分行，中国邮政储蓄银行河南省分行，河南省农村信用社联合社、郑州银行联合出台了《关于做好重点农村金融创新产品和服务方式推广工作的通知》（郑银发〔2011〕192 号），其中专门提出“林权抵押贷款产品（指经办机构对借款人以其本人或第三人依法有权处分的森林、林木的所有权、使用权和林地使用权作抵押发放的贷款）”。该产品以林业资源收储机构、林权交易机构和林权评估机构等配套服务体系为依托，以不断完善法律法规等制度建设为前提，可有效解决林农及涉林企业贷款担保难题，盘活农村存量资源，推动我省集体林权制度改革和林业发展。

1.1.2 创新林权评估机制

认真落实财政部、国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》，创新林权评估机制，采取“量价分离”的方式，由具有林业调查规划资质的机构对森林资源量进行调查，出具森林资源量调查报告，由财政部门认定的资产评估机构根据森林资源量调查报告核算价值量，出具价值评估报告，森林资源量调查报告和森林资源价值评估报告共同构成森林资源资产评估报告。对非国有林地评估金额在100万元以下的银行抵押贷款项目，充分发挥林业部门管理的具有丙级以上（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估咨询报告。

1.1.3 积极成立林权收储中心

积极协调财政出资、林业企业入股，成立林权收储中心，赋予其森林资源收储、处置和林权担保职能。林农或林企以林权向收储中心进行抵押，由收储中心为其贷款提供担保，一旦借款人无法归还贷款，收储中心代借款人偿还贷款的同时，采取拍卖抵押林权等方式收回代偿资金，降低金融部门林权抵押贷款风险。

1.1.4 林权抵押贷款实现重大突破

林业融资难是一个长期困扰林农的问题，集体林权改革之后，在各级政府的大力支持下，林权抵押贷款取得了从无到有的实质性的进展。部分地区，例如：信阳、南阳、焦作等地市实现重大突破。

信阳市浉河区不断完善体制机制，创新融资模式，紧紧围绕林权融资贷款做文章，林权抵押贷款实现重大突破。截止目前，该区林权抵押贷款达到7.28亿元，其中中国建设银行发放贷款5亿元，中国农业开发银行发放贷款1.5亿元。有力推进了农村改革发展综合试验区建设。

西峡县总面积34.5万hm2，林业用地面积28.7万hm2，其中集体林业用地25.7万hm2，是一个典型的山区林业大县。西峡县的集体林权制度改革始于2007年下半年，2009年，西峡县涉农金融机构对林权证抵押货款进行了尝试。截至2009年末，贷款余额为1 450万元，农村信用社发放18笔，全额70 余万元；中国农业银行发放9笔，全额1370余万。

随着河南省集体林权制度改革的不断深入，各个地市积极筹建各种林权管理中心，林权抵押贷款通过林业要素市场职能作用的发挥得到实现。截止2011年底，已经有3个地市以及33个县级单位建立了林权交易中心，这些林业要素市场功能齐全。

1.2 林业金融服务供给严重不足，服务能力比较低下

1.2.1 林农资金来源中以自有资金为主，贷款需求巨大

据调研，林农的资金中以自有资金为主，占65.28%，其次是亲朋借款占13.36%，信贷的比例只有11.31%。有55.56%的林农认为获得信贷资金难度巨大。有81.90%的林农迫切需求得到林业贷款。据统计，目前河南省的林业贷款需求大致150亿元，需求巨大。

1.2.2 林权抵押贷款取得新突破，但总体规模较小

截至2011年底，18个地市中仅有14个地市开展了此项业务。林业贷款起数312 起，抵押面积共2.3万hm2，贷款金额共14亿元，抵押年限平均为3.24年。与福建相比，2006年福建的林权抵押贷款已经到达30.67亿元，可见河南省的林权抵押贷款数量较小。据测算，林农的贷款需求约为150亿元，目前，仅仅满足了不到1/10 的需求，因此林业金融服务供给还远远不能满足需求。

按照林权抵押贷款的金额排序，信阳最多，是8.9亿元，其次是三门峡，为3.2亿元；以下依次为：驻马店1.6亿、南阳3 483.5 千万、郑州市3 450 千万。

从河南省林权抵押贷款的贷款金额分布区间看，贷款金额较低，主要集中100万元以下，共占67.63%，其中：在10万～100万之间，占33.01%；10万元以下的占34.62%。贷款较大的，比如1亿元以上的有3笔，1 000万～1亿元的贷款有15笔，占4.81%；100万～1 000万的有83笔，占26.60%。

从贷款金额排名前十的林权抵押贷款来看，政策性银行（国家开发银行或者农业发展银行）的有5笔，占50%，可见政策性银行的贷款一般金额比较大；农行的有两笔，建行有一笔，上海浦东发展银行一笔。

贷款额度偏少，林权抵押贷款的抵押率一般在森林资产评估值40%～60%之间，河南省平均为53.29%。用材林中的幼林以及竹林、经济林抵押率更低，贷款额度偏少。

从林权抵押贷款的提供主体—金融机构构成情况看，信用社是金融服务的主要提供者，共有123起，占到39.55%，其次是中国农业发展银行，有113起，占36.33%，第三是商业银行，占16.08%，小额贷款公司（担保公司、贷款公司、投资公司等）占6.75 的份额。其他（例如个人）形式有极少的案例，占1.29%。

2 河南省林业保险服务现状

2.1 林业保险服务刚刚起步，林农求之若渴

河南省曾于20 世纪80年代探索过林业保险，案例是驻马店地区薄山林场。但是之后的20年间，由于种种原因，森林保险工作一直处于停滞不前的状态，直到近两年集体林权改革开展之后，森林保险才重新被纳入议事日程。

2.2 林农对林业保险有巨大需求

根据调研，98%的林农或者林企表示希望参加林业保险，但是多数人不知道怎么参加。部分林业大县，例如桐柏县、内乡县等，林业部门曾积极联系林业保险业务，但是由于牵扯方面过多，时机不成熟等原因至今没有办成一例林业保险。

2.3 刚刚搭建林业保险管理的组织框架

目前，河南省林业工作站决定新设“政策性森林保险服务科”，具体负责森林保险启动前期准备工作及实施后日常管理工作。并于2011年底拟定好《河南省森林保险保费补贴试点方案》和《2012年森林保险预算》，该方案包括：计划投保范围、财政保费补贴比例、保险费用省级财政补贴预算、保险内容及运作方式。

3 河南林业金融保险服务能力建设中存在的问题

3.1 国家对林业金融保险的政策支持力度不够

森林保险离不开政府的扶持。从总体上看，森林保险的经营是亏损的，但并不排除个别年份有盈余。目前，国家在政策上对森林保险缺乏足够的扶持，政府也没有制定出完整的鼓励林业保险的措施。一方面，对于森林保险的财政补贴数额远远不能满足需求，而且还迟迟不能到位。另一方面，对保险公司的政策不够优惠。虽然国家免除了营业税，然而有节余的年份仍要上缴所得税，在税收政策上体现不出商业性保险与政策性保险的区别，对林险的扶持力度不够。地方政府常把商业保险公司开办的林险业务看作是保险公司自己的事，盈亏与其无关。因此对林险的政策支持力度不强。面对亏多挣少的森林保险业务，大大挫伤了商业保险公司的热情。

3.2 林业金融保险具体实施细则的法律法规缺失

虽然国家出台了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（以下简称《意见》），河南省于2009年年底也出台了相应的法规。但是各个地市、县级单位绝大多数没有出台相应更为细致的法规，因此，林权抵押缺少具体操作性强的实施细则作支撑。个别地方政府虽在各自范围内制定了有关抵押贷款的管理办法，但在借款人条件及借款用途、抵押物等方面的规定各有差异，并不统一，或宽或严，不科学合理。而且这些规定大多停留在政策层面，尚未上升至法律法规，较大的影响了林权抵押贷款存在的稳定性和实际效力。

此外，各个金融机构的配合也很不到位。目前，仅有中国农业银行河南省分行出台了《中国农业银行河南省分行林权抵押贷款细则》，但是商业银行和信用社没有出台相关的细则。

3.3 林业要素交易市场发育滞后

由于河南省启动林改较晚，林业要素交易市场发育比较滞后，现在只有30 多个县建立了林权服务中心，全省80个县市中只有32个县市成立了林业产权交易中心，而有专门林业评估资质的

林业要素交易市场就更少，也缺乏规范性，银行放贷无据，直接影响了林权抵押贷款的操作。尤其是森林资源资产价值评估极度缺乏，严重影响了林业金融服务健康发展。各地现有的森林资源评估中心至今没有国家认定的专业评估师，对森林资源资产评估工作没有规范的标准可循，或者由于地点不同、林木的品质优劣不一、年限相差甚多，加之评估市场的不完善，造成林木评估的不准确或者缺失。导致不少农村的林农投融资困难，严重影响了林农的积极性。

3.4 林业金融担保机制不够完善

近年来各地在担保机制的建立方面做了尝试，但各担保单位的资金总量偏少，与中小额融资的需求相比，担保实力明显不足。办理担保手续可能涉及资产评估、担保物登记、担保合同签订等众多环节，目前河南省与市场经济相适应的政府管理体制未能完全确立，部分政府部门职能转换缓慢，还无法承担起与市场经济体制相适应的服务功能，使抵押品登记困难，甚至无法办理登记，这些繁杂的法律手续和高额的交易费用提高了农村经济主体办理担保手续的难度，增加了林业抵押担保贷款的成本，成为农村信贷融资担保发展不可忽视的障碍。

3.5 林权抵押贷款发放主体的结构不合理

从现状可知，目前林权贷款的第一发放主体是农信社，且处于起步阶段，贷款门槛高、林权抵押贷款数额小成本高的特点，手续繁琐、机制不够灵活；专门发放政策性贷款的中国农业发展银行或者国家发展银行，是国家支持林业产业的重点金融机构，目前农并没有起到真正的作用，它倾向于向大企业放贷，而没有真的把林业的中小企业和林业合作社重视起来，而农信社的贷款数额普遍较低，这样就造成了无法有效满足林农需求的困境。商业银行虽然网点多、资金雄厚，但是却不愿积极涉足林业贷款业务。

4 提高河南省林业金融保险服务能力的主要对策

4.1 加快出台金融支持林业发展的法律法规以及操作细则

加强法制建设，加快林权改革配套改革的政策法规制订和落实，要在《担保法》和《物权法》中明确林权证是“依法可以抵押的其他财产”，将林权证抵押权纳入法律保护范围内，真正使林权抵押贷款做到有法可依，纳入法制轨道。抓紧研究制定森林资源资产评估和林权抵押贷款政策。

不断完善林权抵押贷款的管理办法和规程。各金融机构要根据林权抵押贷款业务的特点和开展情况，建立适合林权抵押贷款业务开展的信贷管理制度，明确贷款条件，规范操作流程，简化贷款手续，提高办理贷款效率。

4.2 加强森林资源资产评估工作

根据财政部和国家林业局印发的《森林资源资产评估管理暂行规定》，抓紧制定河南省的《森林资源资产评估管理办法》，增加森林资产评估技术规范的可操作性，对评估工作的管辖、评估项目的立项、评估结果的审批等作出规定。鼓励林业大县尽快构建比较健全的森林资源资产评估中心，要依据《森林资源资产评估技术规范》的要求，本着独立、真实、公正、科学、可行的原则，对林木资产作实地测算，同时进行必要的市场价格调研、询证和比较、分析，对委估资产在当时所表现的市场价值作出的公允反映，为集体林的采伐权流转转让（招、拍、挂）提供有价值的参考，有效防止集体森林资源资产流失，实现森林资源流转效益的最大化，促使森林资源流转运作走上规范化、制度化的轨道。加快组建专业化林业资产评估中介组织，搭建流转平台。

4.3 加强国家对政策性林业保险的支持力度

积极探索政策性林业保险制度，马上启动森林保险保费补贴试点工作，探索建立火灾、病灾、冻灾等自然灾害保险制度，扩大财政补贴力度，扩大保险范围，增加赔付额度，真正起到降低林业经营风险的作用。由地方财政出资建立森林资源保险风险基金，降低保险费率，实现保险业和林业的双赢。按照低保费、低保额、保成本的原则，在考虑林业生产经营者和保险公司双方承受能力的基础上，确定保险的费率和保额。要以林权抵押贷款人为主要对象，逐步带动农户参与投保。地方政府要大力鼓励和支持保险机构结合农民专业合作社特点，开发具有针对性的保险产品，在林产品生产、加工、经营、销售等多环节为农民专业合作社提供保险服务。

4.4 加强金融机构与林业管理部门之间的沟通

加强林业部门和金融机构之间的信息整合与共享。推进人民银行征信体系建设，逐步扩大企业和个人信用信息基础数据库在林区的信息采集和使用范围。加快林权证登记、抵押、林木采伐等信息的电子化管理进程，将上述信息纳入人民银行企业和个人信用信息基础数据库，方便金融机构查询及贷款管理。各级林业部门要积极向金融机构推荐符合林权抵押贷款条件的企业和项目，协助金融机构对信贷人员进行林业专业知识培训、开展贷前调查和贷后管理。各金融机构要积极开展对林业企业的融资及财务培训，协助林业企业加强财务管理，满足银行贷款条件。

4.5 积极创新拓宽林权抵押贷款方式

积极发展林权直接抵押贷款方式。重点支持规模型、特色型、科技型林业，主要是支持“公司+基地+林农”等以产权为纽带的利益共同体模式，支持生产、加工、销售环环相扣的产业链模式，支持科研、示范、推广相结合的高效益产业化基地模式。重点支持具备区域资源优势、产品特色明显、市场占有率高、规模大、竞争力强、效益好，在林业经济中起联系市场和林农的纽带作用的优势主导产业。重点支持符合国家产业政策、生产经营规模较大、经济效益较好、辐射带动能力强、产品具有市场竞争优势的林业龙头企业。重点支持林产品基地建设，从本地资源和产业优势出发，选择有潜力的生产基地，支持其向生产专业化、集约化、规模化、系列化方向发展，通过“公司+基地+林农”方式，发展订单林业。

4.6 积极探索林业保险补贴和信贷政策的融合

农村金融体系和林业财政补贴体系是支持和保护林业发展的两个重要支柱。建议把财政补贴和银行信贷支持相结合，实现林业生产投入和风险的双保障。建议政府出台林业生产保障计划，建立林业生产保障基金，将林业保险补贴和林业贷款有机结合起来，使该基金既具有融资的功能，又有政策性补贴的功能。政府每年从财政预算中拨出一笔资 金作为基金的主要部分。参加该计划的农民要交纳“附加费”，然后农民可以从银行得到该计划下的优惠利率贷款。同时，对于参加该计划的农民，如果他需要参加林业保险，政府将从该基金中拿出一定资金对保费给予50%以上的补贴。该基金可以对贷款银行开展林业保险业务提供保险保障，发生巨灾事件的时候，政府可以从基金中拿出部分资金补贴银行。