湖南“两型社会”建设中的创新型人才政策研究

毛劲歌，李佩佩

（湖南大学法学院，湖南长沙 410082）

·经营管理·

湖南“两型社会”建设中的创新型人才政策研究

毛劲歌，李佩佩

（湖南大学法学院，湖南长沙 410082）

湖南“两型社会”的发展离不开创新型人才，湖南省制定并实施了诸多人才政策来激发创新型人才的潜力和创新能力。但在政策实际运行中，存在着大量问题。文章分析了政策存在的问题和原因，并结合湖南省实际情况与现有政策存在的问题，提出完善湖南“两型社会”人才政策的建议：针对创新型人才特质建立人才识别系统；依据产业结构特点引进人才，健全人才柔性流动政策；建立大部门体制，避免职能交叉；引入利益相关理论，使用科学的评估方法。

“两型社会”；创新型人才；政策研究

2007年12月，湖南长株潭城市群经国务院批准，正式成为全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区。湖南省委九届十中全会提出，以建设“两型社会”作为加快经济发展方式转变的目标和着力点，加快经济转变由不协调向协调发展转变，经济增长由外延扩张向内涵提升转变，资源利用由粗放向节约集约转变，增强湖南省经济综合实力。而科技对经济的推动作用性已经得到了广泛认可，社会单位、经济组织之间的竞争越来越明显的表现为科技软实力竞争，而科技自主创新能力是提升科技实力的本质要求，提高自主创新能力的关键则在于使用一定的工具来激发创新型人才的潜力和创新能力。

湖南省十分重视对创新型人才的培养和开发，采取了一系列政策来促使创新型人才发挥其最大效益。文章基于对湖南省近几年的人才综合政策、人才引进政策、人才培养政策、人才激励政策的分析与调查，对以上政策存在的问题及其原因进行深入探讨，旨在从政策制定、执行、评估角度出发，提出完善政策的路径，以期为湖南省“两型社会”构建完整高效的人才政策体系提供理论依据于现实参考。

1 “两型社会”与创新型人才政策

1.1 “两型社会”的基本价值取向

“两型社会”是资源节约型、环境友好型社会的简称。所谓资源节约型社会是指提高资源利用效率，以最少的资源消耗获得最大的经济效益和社会收益的可持续发展社会形态。所谓环境友好型社会的基本内涵是指人类的生产活动和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。“两型社会”发展模式下践行的价值观与传统粗放式经济增长模式的价值取向不同，这主要体现在以下两个方面：

1.满足人的多层次需求。衡量“两型社会”建设的标准不仅是经济发展的速度，更是注重以人为本的社会效应增长，追求社会效应就必须建立在人的基础上。“两型社会”的建设要求社会发展要满足人的需求，包括精神上和物质上的。不仅提高人民生活收入水平，还要加强人民精神文明的建设，从多层次满足人的需要。

2.建立以“两型产业”为核心的产业体系。“两型产业”主要包括高新技术产业、先进制造业、文化创意产业、现代服务业等。将经济建设与生态均衡相结合，避免短视效应，不盲目发展由高消耗带来的高GDP增长产业是“两型社会”建设的内涵。调整产业结构，提高符合两型社会要求的“两型产业”在产业结构中的比例是“两型社会”建设的价值偏好。

1.2 创新型人才与创新型人才政策

1.2.1 创新型人才内涵及特征

从社会角度而言，创新型人才是指通过自己创造性的劳动，在某一领域为社会发展做出较大贡献的人才；从个体角度，是有着不断超越自己的态度，具有开拓创新精神，并取得或有潜力带来巨大经济效益或社会效益的人才。具体而言包括科技人才、高层次人才、海外人才等。简单来说，创新型人才具有如下特征：

1.强烈的独立性与自主性。创新型人才的独立自主性表现在他们不愿意受到刻板的规章制度的约束，而是需要更大的发展空间。冗长刻板的规章制度只会抑制他们的创新型，灵活的人才管理体系对他们则具有强烈的激励作用。

2.高成就欲与高层次需求。戴维.麦克莱德的成就需求理论中，把有着强烈成就欲望的特征作为高素质人才的心理特征，他们有着强烈地受人尊重的需要，他们的社会价值需要被人肯定。对于高层次的创新型人才而言，他们需要一个优质的科技服务体系，有利于创造出研究成果的政策环境，有利于帮助科研成果转化的市场环境，以及允许创新失败社会文化环境。

3.较强的流动性。从宏观上说，市场的竞争表现为技术的竞争，而技术是掌握在人才手中。在这个技术性资源求大于供的市场资源配置条件下，创新型人才流动变得简单。从微观角度分析，创新型人才本身所拥有的知识、技能就是容易流通和能被重复利用的。政府、企业、学校等都只是他们发挥自己专业才能的一个载体，若在此载体上，他们的需求不能满足，则随时有可能离开这个平台，转向更能让他们充分发挥潜能的另一发展空间。

1.2.2 创新型人才政策的含义

创新型人才政策体系是由创新型人才引进政策、培养政策以及激励政策构成。创新型人才政策的对象主要是创新型人才，而创新型人才的高层次性和拔尖性决定了创新型人才政策的高要求和独立性。近几年湖南省“两型社会”现有的创新型人才政策可以分为综合性政策、人才引进政策、人才培养政策、人才激励政策几大类。

1.3 创新型人才与“两型社会”的关系

1.3.1 充分利用创新型人才资源是“两型社会”建设的需要

“两型社会”的重要目标之一是实现资源节约与充分利用。人才资源是最符合两型社会建设要求，也是最具潜力可挖的要素资源。“充分利用人才资源”包括：满足人才的需求、最大程度地发挥资源效益、保持人才忠诚度等。创新型人才是人才资本中最富有创造力、潜力、生产效益最大的资本，对创新型人才的充分利用更是“两型社会”建设的重点任务。如前文所述，创新型人才的高层次需求与“两型社会”价值偏好中的“满足人的多层次发展需要”相切合，是故，充分利用好创新型人才资源是“两型社会”建设的需要。

1.3.2 转变经济发展方式离不开创新型人才

实现经济发展方式转变和产业结构优化的载体都是人才，特别是创新型人才。实践表明，引进和培育一名产业领军人物可以带出一个创新创业团队，培育一批创新型人才，可以带动一个新兴产业。“两型社会”建设必须重视人才政策的发挥，因为完善而富有活力和效率的人才政策是培养人才、吸引人才、发挥人才作用的杠杆，是配置人才资源、优化人才结构、提高人才素质的重要手段。

2 湖南“两型社会”建设中现有的人才政策缺陷及原因

2.1 湖南“两型社会”建设中的人才政策及缺陷分析

通过对湖南“两型社会”人才政策的具体内容进行分析，发现现有的政策体系相对完善，人才引进政策、人才培养政策、人才激励政策均有涉及。但是现有的人才政策还是存在些许不足，具体表现如下。

2.1.1 人才引进政策中对象不明确

纵观近几年的人才引进政策，如《中共湖南省委人才工作领导小组关于开展引进海外人才“百人计划”申报工作的通知》、《湖南省属国有企业引进人才工作实施细则》中指出，其政策对象为“高层次创新人才”、“国际高端人才”、“优秀青年人才”、“外国留学生”等。总的来说引进高层次人才的标准和对象为：在国外著名高校、科研院所担任相当于副教授以上职务的专家学者；在国际知名企业、金融机构和中介机构担任中高级职务的专业技术人才和经营管理人才；近5年在国内外重要核心刊物上发表具有重要影响的学术论文；或获得国际比较重要的科技奖项、掌握重要实验技能或科学工程建设关键技术等。上述人才引进政策中对象划定范围广，难以细分，而且并未就具体需要哪一行业的创新型人才做出明确表述。政策对象的不具体，给接下来的政策执行环节造成很大困扰。根据“两型社会”的价值取向与湖南省的省情，现阶段应大力发展先进装备制造、新材料、文化创意、生物医疗、新能源、信息、节能环保产业，着重引进这七大产业的人才，为其提供人才与智力支持，而不是盲目引进所有的类别、行业的人才，否则将会造成人才资源的浪费与财政损失。

2.1.2 人才激励政策缺乏针对性

创新型人才资本有别于一般人才资本，他们具有异质性。创新型人才偏向于精神激励、拥有高层次需求、重人才环境等特质决定了适用于他们的政策也要有着一定的特殊性和高要求。现有的人才激励政策多注重物质层面的奖励，对于发展层面和精神层面的政策不够科学，没有针对创新型人才的特性来制定政策。现有政策中，只有《长株潭国家高新技术产业开发区企业股权和分激励试点实施办法》提到了用股权激励的方法来激发创新型人才的潜力。其它的激励政策的激励手法则缺乏持续性，相对单一。

2.1.3 人才政策缺乏有效的评估

政策评估包括对政策落实情况的考察以及对政策效果的评价。政策落实情况和政策效果如何直接反应了当地政府的公信力。由于创新型人才对于人才环境十分敏感，若已经承诺的奖励没有得到很好的落实，会让他们觉得不被重视，从而丧失对政府的信心。这样的政策不仅没有起到激励作用，反而会引起人才的流失。其次，如果缺乏对人才政策效果的评估，则政府资源的利用情况就不能得到良好的反馈，有可能造成行政成本的浪费。正确区分政策产出与政策效果，要关注政府制定的政策产生了什么实质的影响，这样才能为政策继续、调整提供依据，也为合理配置资源提供基础。对资源的充分而有效的利用也是建设两型社会的目标之一。

2.2 导致创新型人才政策效果不佳的主要因素

一项政策的优劣可以用“政策价值”来衡量，追求高的正价值是政策的理性目标。通过对“两型社会”对创新型人才的基本要求和现有政策体系的分析可以看出，现有的湖南省人才政策体系有一定的正价值，但是零价值和负价值同样存在。这些“零价值”、“负价值”的政策主要原因是人才政策制定中目标不明确、人才政策制定主体“碎片化”与人才政策评估环节不够完善等方面。

2.2.1 人才政策制定中目标不明确

合理的目标应具备具体性、可行性、规范性、协调性等。现有的湖南省创新型人才政策的宏观目标都十分明确，大体上都是为了激发人才的能力与创新欲望，促进湖南“两型社会”产业结构转型。但是微观层面上，更为细致的目标却并未完整提出，特别是针对需要引进、培养、激励什么样的人才，给予这类人才多大的物质奖励与精神奖励的总额限度，该项政策施行的年限等没有确切的定义。所以，在制定创新型人才政策时，要在详细调研的基础上，确立湖南省在未来几年内的人才总量要达到多少；各类人才的总量要分别达到多少；每年各类人才的培养和引进要达到多少；几年之内要达成这个目标；对于各类人才的激励财政投入的限额是多少；将政策的成本效益率控制到多少；采取什么样的措施要实现这些目标；具体预期效果是什么，如果没有达到预期效果该如何做；何时完成预期目标；该项政策的具体负责单位等。

2.2.2 人才政策制定主体“碎片化”

针对“两型社会”建设目标和创新型人才的特殊性，创新型人才政策需要相关专业人才制定。现有的创新型人才政策的制定者中大多数不是由专门的政策制定委员会成员或者政策专家组成，对创新型人才的特性也把握不完全，其所制定的创新型人才政策针对性不强。总结近几年湖南“两型社会”中的创新型人才政策，可以看出其主要制定主体有以下几种：湖南省人力资源和社会保障厅办公室、长沙市人民政府、湖南省科技厅、湖南省财政厅、湖南省教育厅、湖南省商务厅、湖南省经信委、湖南省环境保护部办公厅等。部分政策制定主体更多的是从本部门利益出发，制定适合本部门人才政策，而没有与其它部门形成相应的配合，或是由于各政策制定者所拥有的人才资源数据与信息不集中，最后形成的创新型人才政策免不了存在片面化、缺乏系统性、整体性的问题。

此外，目前政府出台的创新型人才政策，即有专项的，如教育部主管的“长江学者”奖励计划，也有人力资源与社会保障厅出台的面向各行各业的特殊津贴政策、突出贡献专家政策等。由于体制上的原因，这些制度和政策措施缺乏统筹规划，虽然各类创新型人才政策各有侧重，但是由于政出多门，很多政策交叉重复在一块，对象重叠、力量分散、缺少协调［3］，不同部门政策“碎片化”，各部门“互相制约”，这不仅不利于政策作用的发挥，也增加了公共财政负担。

2.2.3 人才政策评估环节不够完善

政策评估是调整、修正、延续和终止政策的重要依据，是重新检视政策目标与政策执行的妥适性，是理清政策责任归属的重要环节。湖南“两型社会”创新型人才政策在评估环节中表现出的不足主要表现在两方面：第一是政策评估主体界定不清，第二是政策评估标准难以确定。

2011年湖南省委省政府已明确表示，将在全省全面推行社会稳定风险评估机制，要把社会稳定风险评估作为政策出台、项目实施的前置程序和“刚性门槛”。但是实际情况是很多政策的出台并未进行风险评估，或者评估过程也只是走形式，而且缺乏对政策实行后的效果进行跟踪。这其中的原因除了政策评估的经费不易取得、有关人员抵制等原因外，还有个重要的原因是政策评估主体界定不清。分清各评估主体在创新型人才政策评估中的地位和作用，明确其评估的权力配置关系，避免评估中的不公正现象，才能更好地发挥政策效用。湖南省现行的人才政策评估主体只局限于政策制定部门内部。如前文所列举，同一政策的制定主体有的多达3到4个，若对该政策进行评估，每个职能部门不可避免从本部门利益出发，带有强烈的主观性，且可能出现“为了证明政策有效性而进行评估”的先入为主式评估模式。谁来开展政策评估、采取哪些评估方法、开展政策评估各主体的权力如何分配、对评估主体如何界定等都成了湖南省人才政策评估面临的首要问题。湖南省对人才政策评估主体未做明确规定，必然会影响政策评估的信度、效度以及政策效率的实现。

其次是政策评估标准难以确定。政策评估的一般方法有前后对比、对象核定、专家判断和自主评价等定性评估方法。借鉴企业“目标管理”的思想，衡量一个政策效果的好坏主要是看该政策完成目标程度的高低。在衡量政策效果是否达到预期目标的过程中，湖南省的创新型人才政策评估往往面临着两个限制：第一，政策目标难以量化。总的来说，符合“两型社会”建设价值观的创新型人才政策需要达到的基本要求有：调整人才结构、引导人才流动、辅助产业结构调整、促进循环经济发展等。宏观目标表述清楚明确，但是很少有政策目标在微观层面上做了系统表述。如：什么样比例的人才结构才是合理？每个产业需要达到多少人才存量？产业结构的具体合理比例为多少？GDP增长中有多少由于循环经济发展带动？这些问题在政策目标中都难以找到明确答案。政策目标难以量化，衡量指标无法准确界定，这些都是有效施行政策评估的困境。第二，政策方案与实际产生影响间的因果关系不易确定。在对一项政策或者计划实施评估时，所观察的重点应该是探究政策行动与实际社会情况变化之间是否存在因果关系，然而要确定政策行动与其标的团体所发展的改变之间的因果关系绝非易事。举例来说，湖南省GDP增长到底是因为由于人才引进政策所引起的人才聚集效果带来的产业发展，还是经济景气复苏的自然现象，要回答这个问题不经过严谨的研究分析，不易求得真相。又比如，产业结构有合理化趋势的原因是因为政府对于第三产业的经济扶持还是由于人才激励政策的所激发的第三产业人员的创造潜力而带来的第三产业繁荣，这其中的因果关系难以确定。所以政策方案与实际产生影响间的因果关系不确定，为政策评估的执行带来了困难。

3 完善湖南“两型社会”人才政策的政策建议

3.1 针对创新型人才特质建立人才识别系统

湖南省要着重引进、培养、激励创新型人才，就要有效地识别什么是创新型人才。如前文所述，创新型人才具有强烈的独立性与自主性、高成就欲与高层次需求、较强的流动性等特点，但具体如何识别，则需要一套科学的人才识别体系。

在人才开发和潜在人才识别方面，可以通过测试等较为客观的手段识别、评价人才。目前国外应用较广的工具可以分为发散性思维测验与创造性人格量表两类。发散性思维测验，其内容主要是由被测者开放地列出对问题所能想到的一切想法。在对创新型人才进行识别时，可参考J·P·Guilford编制测试发散性思维的《发散性思维测验》（Tests of Divergent Thinking），以及E·P·Torrance编制的《Torrance创造思维测验》（Torrance Tests of Creative Thinking）。在对创新型人才进行评估时，也可借鉴创造性人格量表法。创造性人格量表法是通过封闭式的量表，针对创造性人格的个性及背景编制的，主要测试被试者的人格是否具有创造性倾向。具体操作上，可参考S·Rimm和G·Davis编制的《发现才能问卷》（GIFT）和《探究兴趣问卷》（GIFFT），R·B·Cattell的16PF测验（Cattells＇Personality Factor，16PF）等等。陈韶光借鉴国家“百千万工程”、中科院“百人计划”等的评价指标和标准，同时参考国内外多套考核指标体系，得到的一个由思想素质、学术水平、工作能力、工作成绩4个一级指标、19个二级指标组成的优秀中青年科技人才评价指标体系，对于湖南“两型社会”创新型人才的识别和评价也有着十分重要的参考和借鉴意义。

3.2 依据产业发展需求引进人才，健全人才柔性流动政策

湖南省大力发展“两型产业”，重点扶持先进装备制造、新材料、文化创意、生物医疗、新能源、信息、节能环保产业，需要着重引进这七大产业的人才，而不是盲目引进所有的类别、行业的人才，从而避免人才资源的浪费与财政损失。同时政府应加大对引进人才的扶持力度，鼓励企业引进创新型人才。如对于引进上述列举的“两型产业”人才的企业，若引进的人才录用后一定时期（例如两年），在科技成果转化、经营管理创新等方面取得了显著经济效益或者社会效益，则政府可给予该企业一定的补助并实施税收补贴。

要本着“不求所有，但求所用”的原则，多渠道引进创新型人才来湖南省服务和工作。通过人才柔性流动新机制，打破人才流动中户籍、地域的界限，让人才与用人单位进行双向选择。对于湖南省紧缺型人才到事业单位工作的，可以适当放宽编制。同时鼓励海外人才来湖南省服务和工作，为湖南省培养国际型创新人才注入新能量。浙江省实施的“海鸥计划”等举措，是有一定的借鉴意义的。

3.3 建立大部门体制，避免职能交叉

湖南省创新型人才政策存在着政策制定主体不明确的问题，针对此类情况，建议通过大部制改革解决。建立职能有机统一的大部门体制，能使政府在施政过程中更好地体现民主，有利于政府转变职能、改善宏观调控；有利于各个部门职能有机统一、责权一致、避免职能交叉，从而提高效率。各人才政策制定职能部门应当注重协作机制的建立，构建各部门之间联席会议制度，避免政出多门，多头管理，以及互相推诿、扯皮等不和谐现象的发生。尽快建立分工、合作、制约的行政工作机制，一旦出现由于互相推诿、扯皮导致问题，立即追究主要行政领导的责任，并要求有关部门承担连带责任，以便进一步提高行政机关办事效率，树立政府形象，保证管理运行机制的科学、高效。与此同时，不仅仅政府各部门之间要紧密联系，还要加强与非政府组织，如人才交流咨询中心的联系，了解创新型人才的需求，并与之进行良性互动，从而建立良好协作的机制。

在大部制改革的过程中，在部门的权限调整与扩充的同时，部门的责任也要相应提高。探索实行“大部门体制”，还必须与建立政府绩效评估指标体系和推行问责制度相结合。

3.4 引入利益相关理论，使用科学的评估方法

针对政策评估主体界定不清的问题，可成立独立的监督评价委员会，委员会成员可由制定该项政策的职能部门代表、制定过类似政策的职能部门代表、企业代表、创新型人才代表、普通公众代表等利益相关者组成。把利益相关者理论引入政策评估领域，为政府在公共管理中广泛听取民众意见。遵循利益相关者理论的基本原则，在构建政策评估模式时，有三点需要注意：一是人才政策运行中的利益相关者的界定；二是利益相关度的界定；三是利益相关者的权重问题。同时要积极发挥同行评价、政策对象评价以及社会评价的作用。以共同治理为核心理念，在批判中持续吸收公民社会意见。

对于评估标准中存在的问题，湖南省可以改变以“功利化”为导向的绩效评价机制，减轻以论文数量、项目经费、专利数目等的权重比例，重视创新成果转化率高低、社会效益的大小、经济效益的高低和持续性。使用科学的政策评价方法，注重评价方法的客观性和准确性。常用的政策评价方法有“有－无分析法”、“前－后分析法”、“成本－效益分析法”。“有－无评价法”适用于人才培养政策的评价。对尚未出台该项政策之前的情况进行调查，并分析在政策实施后人才素质技能提升多少，符合要求的人才数量增加多少，对其忠诚度和满意度进行统计，作为衡量政策效果的依据。“前－后分析法”适用于人才激励政策的衡量。对比创新型人才在适用激励政策之前的工作积极性、精神状态、工作贡献率、服务效率等方面的区别，检验成效；“成本－效益分析法”特别适用于人才引进政策。将用于人才引进的财政支出与引入人才后，社会增加的经济效应相比较，计算财政收支情况。同时，在此过程中，尽量将各项标准细化、量化，并做好数据统计工作。

4 结 语

现有的湖南省人才政策体系有一定的正价值，但是零价值和负价值同样存在。政策主体以及相关学者要更多地关注现有政策的不足，分析其原因，并提出有实际意义并能指导具体操作的建议。本文认为，目前湖南省创新型人才政策中存在的主要问题是：人才政策制定中目标不明确；人才政策制定主体“碎片化”；人才政策评估环节不够完善。这些缺陷一定程度上制约着湖南省创新型人才队伍建设的健康发展。针对上述不足，本文提出完善湖南“两型社会”人才政策的建议：针对创新型人才特质建立人才识别系统；依据产业结构特点引进人才，健全人才柔性流动政策；建立大部门体制，避免职能交叉；引入利益相关理论，使用科学的评估方法。

［1］ 罗梅健.“两型社会”建设中人力资本需求研究——以长株潭城市群为例［D］.长沙：中南大学，2011.

［2］ 吴淑元.长株潭“两型社会”人才政策制定研究［J］.怀化学院学报，2011，30（7）：32－34.

［3］ 李凤至.我国海洋人才政策研究［D］.青岛：中国海洋大学，2012.

［4］ 诸楚.吉林省创新型人才引进机制研究［D］.长春：东北师范大学，2011.

Research on the Creative Talents Policy in Hunan＂Two-Oriented Society＂Construction

MAO Jing-ge，LIPei-pei

（Law School of Hunan University，Changsha 410082，China）

The development of Hunan＂two-oriented society＂is inseparable from innovative talents.In order to stimulate the potential of creative talent，Hunan province develops and implementsmany policies.But in actual operation policy，there are a large number of problems.This paper analyzes the problems and reasons，combined with the actual situation in Hunan provincewith the existing policy，and it put forward some policy recommendations：Based on characteristics of innovative talents，building an identification system；based industrial structure features，building a sound talents flexible mobility policy；establishing a large sector institutions，to avoid overlapping functions；introduced stakeholder theory，using scientific assessmentmethods.

＂Two-Oriented Society＂；creative talent；policy research

F243.2

A

1003－5540（2013）06－0073－06

2013－10－30

湖南省科技厅重点项目（2012ZK2010）

毛劲歌（1972－），女，博士生，主要从事公共政策研究工作。