由油污保险制度论国际海事公约适用问题

河北海事局 李义良 刘科伟

航运行业的全球性特点决定了海事管理工作的涉外性。中国缔结或者参加的诸多国际海事公约（下文简称公约）在海事执法中如何适用是海事执法人员需要重点注意的问题。

由于我国宪法并没有明确规定国际海事公约与国内法之间的关系，且我国缔结或者参加的国际海事公约种类繁多，在海事执法实践中对不同的公约往往采取不同的适用方式。即：对于外国籍船舶及国际航行的中国籍船舶可以直接适用公约；其次，通过国内立法的转化适用于所有在中国管辖海域航行的外国籍及中国籍船舶；再次，通过主管机关的公告或相关件，公约也会适用于国内航行船舶。

这种关于公约的适用方法目前具有一定的普遍性，但是这种简单的公约适用分类方法在海事执法中会遇到一些实际问题，如国际公约和国内法的适用出现矛盾时应以何为准？国际公约做出明确规定而国内法没有相应规定时如何处理？

船舶油污损害民事责任强制保险制度（以下简称油污保险制度）是一项我国由被动履行公约到主动立法实施并且国内法标准严于国际海事公约的制度，其起源及实施过程脉络清晰。本文以油污保险制度为例，探讨国际海事公约在国内海事执法中如何适用，并就其中存在的问题进行分析，进而给出国际海事公约在国内适用的建议。

一、国际油污保险制度概况

现行油污保险制度起源于两个国际公约：《1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》。1992年11月，国际海事组织（IMO）通过了《1969年国际油污损害民事责任公约的1992年议定书》（以下称《1992年油污公约》）。该公约于1996年5月30日生效，经国务院批准，我国于1999年1月5日向国际海事组织交存了《1992年油污公约》加入书，成为该议定书的当事国，该议定书于2000年1月5日对我国生效。2001年3月23日，国际海事组织（IMO）通过了《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（以下简称《2001燃油公约》）。《2001燃油公约》于2008年11月21日生效，我国政府于2008年11月17日批准加入该公约，并于2009年3月9日正式对我国生效。

为在国内实施上述公约，我国在2010年3月1日正式实施的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第七章中确立了船舶油污损害民事责任强制保险制度，并在2010年10月1日起施行的《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》中规定了具体措施。

二、油污保险制度国内适用

在《1992年油污公约》未对我国生效期间，符合公约要求的中国籍国际航行船舶须取得合格的“油污损害民事责任保险或其他财务保证证书”（简称“油污证书”）才能进入缔约国管辖海域，我国对沿海运输船舶没有做出要求。我国加入《1992年油污公约》后，所有符合公约要求的进入我国管辖海域的外国籍船舶和中国籍国际航线船舶应取得“油污证书”，对中国籍沿海航行船舶不做此要求。

在《2001燃油公约》未对我国生效期间，符合公约要求的中国籍国际航行船舶须取得“燃油污染损害民事责任保险或其他财务保证证书”（简称“燃油证书”）才能进入缔约国管辖海域，我国对沿海航行船舶没有做出要求。与《1992年油污公约》不同的是，2009年3月9日《2001燃油公约》生效后，中国海事局发布《关于实施〈2001年国际燃油污染损害民事责任公约〉的通知》规定：除了所有符合公约要求的进入我国管辖海域的外国籍船舶和中国籍国际航线船舶应取得“燃油证书”外，符合公约条件的我国沿海运输船舶在2009年7月1日起也应取得“燃油证书”。

于2010年3月1日起施行的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）对油污保险制度做了原则性规定。《防污条例》根据《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海商法》以及我国加入的《1992年油污公约》《2001燃油公约》等国际公约的规定，从事故的赔偿原则、事故的损害赔偿责任限额、保险制度和赔偿基金制度等四个方面系统建立了符合中国国情的船舶污染事故损害赔偿制度。《防污条例》在执行上需要通过相应的配套规章，在上位法原则性规定的基础上对其予以细化和明确。

2010年10月1日，《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》（2010年交通运输部令第3号，以下简称3号令）开始实施。3号令按照《油污公约》和《燃油公约》的制度原则，结合我国实际，通过国内立法保障两个公约的实施。3号令中的规定比两个公约的规定更为严格，符合3号令规定的船舶必定符合两个公约的要求，而且3号令要求所有在中国管辖海域航行的船舶都要符合油污保险制度的规定，但是未对外国籍船舶是否持有油污证书作出要求，只要求其取得油污损害民事责任保险或者取得其他财务保证即可。

3号令在赔偿责任、限额方面与两个公约相一致，没有对责任限额做出更高的要求，如果3号令责任限额设置比公约规定更高，则可以认为违反了公约要求。如：美国没有加入《油污公约》，其国内《油污法》在防止污染和损失索赔方面的要求超过了国际公约的规定。如果3号令责任限额设置低于公约要求，则有损我国正当权益。

3号令船舶适用范围未超出公约适用船舶范围，虽然其对载运2000 t以下散装持久性油类的船舶和所有载运非持久性油类的船舶做了要求，但是并没有对适用于公约的船舶增加新的义务。可以认为3号令比公约更加严格，但不能认为违反公约要求。

3号令要求所有外国籍船舶按规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保，但仅要求符合公约要求的船舶取得证书，其他船舶可以在按规定投保的前提下不持有证书，这样做既有利于保护中国利益又便利了外国籍船舶。

3号令的规定“内外有别”，规定沿海运输船舶赔偿责任限额为其他船舶的50%，根据中国国情适当降低了从事国内航线船舶营运成本，有利于国内中小航运企业的发展。

三、油污保险制度适用性分析

由《1992年油污公约》和《2001燃油公约》的实施过程，我们可以得出公约在海事执法中的一般适用原则。

1.公约生效后但对中国尚未生效前

在此期间，我国无权利要求进入我国管辖海域的船舶遵守公约规定，而我国船舶进出缔约国管辖海域需要遵守公约规定。作为一个港口吞吐量居世界第一、船队规模居世界第四位的航运大国，此种局面明显对中国航运业不利，应尽量避免。

2.公约对中国生效后国内立法前

在此期间，所有进入中国管辖海域的船舶需要遵守公约规定，但中国籍船舶对于公约的适用会有不同的方式。一般来说由交通运输部或部海事局发布公告或通知，宣告中国已经加入该公约，通知公约实施时间，并说明公约仅适用于国际航线船舶或同时适用于国际航线船舶和沿海运输船舶（除非公约明确要求仅适用国际航行船舶，如MARPOL附则IV）。在国内尚不具备完全实施公约的情况下，将公约适用范围限制为国际航线船舶既保护了我国权益又能一定程度地履行公约义务；当条件具备时，在我国管辖海域完全实施公约可以更全面有效地保护海洋环境和航海安全。另外，国际公约频繁修订的特点也使此种方式具有较大的灵活性，如果等公约转化成国内法后才予以适用，则不仅会给立法部门带来沉重负担，而且会出现国内法尚未出台又面临着公约新变化的情况。

3.经国内立法实施后

国际海事公约一般具有技术性规范的特点，着重规定缔约国应该达到的具体要求、技术标准或技术规范，而对缔约国的基本权利义务只做原则上的规定，缺少具体措施。为使权利与义务相统一，履约成本和违规代价相适应，有必要经过国内立法保证公约条款在我国的实施。国内立法实施后，一般不区分外国籍船舶和中国籍船舶，所有进出中国管辖海域的船舶必须遵守同样的规则。国内法比公约设立了更加严厉的违反制度惩治措施，对于违反油污保险制度的外国籍船舶，在行政处罚、行政强制过程中适用国内法更能保护我国合法权益。

四、国际海事公约国内适用的建议

国内法规、文件的滞后性对国际海事公约国内适用造成了一定的影响，也使海事行政执法面临诸多问题。如《国际海运固体散装货物规则》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法规关于船载固体散装B组货物运输要求中，对提交单证的主体、内容、时限以及时机等方面的规定不一致。此外，《MARPOL公约》附则VI2011年修正案将于2013年1月1日实施，适用于400总吨及以上中国籍国际航行船舶和外国籍船舶，对国内沿海航行船舶未作要求，应分别对待。类似情况对海事管理机构全面履约、依法行政造成了一定的影响。在此本文对国际海事公约国内适用问题提出如下建议：

首先，要确立国际海事公约国内适用的法律地位，基本原则应以批准加入海事公约的主管机构来确定。《立法法》第78～86条规定了我国国内法的适用原则是：宪法—法律（包括基本法律和一般法律）—法规—规章，但是对海事国际公约在国内适用方面没有作出明确规定。涉及船舶污油保险制度的国内法和公约法律地位可以考虑以下排序：《中华人民共和国海洋环境保护法》（全国人大常委会通过）—《1992年油污公约》和《2001年燃油公约》（国务院批准加入）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》（国务院常务会议通过）—3号令（交通运输部部务会议通过）。需要注意的是，《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（最高人民法院审判委员会会议通过）作为条约的国内司法解释，虽然不是法律，但在实践中已成为各级司法机关普遍适用的法律性文件，其地位应等同于一般法律。

因此建议在海事执法实践中使用以下公约适用规则：宪法—基本法律（一般法律）、全国人大常委会核准的条约和协定—法规、国务院核准的条约和协定—规章、各部委公告。

其次，应按照 国际海事组织履约要求建立国际公约国内履约的便捷途径。根据《中国海事履约规则》第6条：当新的国际海事公约或现有国际海事公约的新修正案对我国生效时，海事主管机关应在国内立法和基础设施保障方面具备履约条件。具体要求如下：国内立法应为海事主管机关提供法律基础，以便海事主管机关执行国家法律法规和技术规范，包括相关调查和处罚程序。海事国际公约属于国际法，在我国法律体系下需要经过由国际到国内的转化方能适用，而目前国内法律体系中缺乏关于国际法如何向国内法转化的统一规定，造成实践中无章可循、各行其是，使履约效果受到严重影响。我国加入《2001燃油公约》后，交通运输部对外发布了“关于国际海事组织《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》生效的公告”（2009年第1号），从而有效地保障了履约要求，但是在法律层面还存在一定欠缺。

因此建议建立国际公约国内法化的统一机制，制定关于国际公约如何国内法化及其与国内法关系的专门立法，并注意协调好立法与现存单行法之间的关系。在专门立法未出台之前，公约各主管机关应及时对公约实施情况作出公告。

最后，可以考虑选择性直接适用国际海事公约。目前，海事公约中所执行的标准和海事公约的立法技术从一定程度上代表了国际上先进海事技术的发展。例如2011年1月1日《国际海运固体散装货物规则》（《IMSBC规则》）对中国强制生效时，我国执行该公约未区分国际航线和沿海运输船舶。2011年6月7日《控制船舶有害防污底系统国际公约》（《AFS公约》）对我国生效时，我国暂时要求国际航线船舶按公约要求执行，对国内运输船舶未做要求，但正在制定《国内船舶控制有害防污底系统暂行规定》，对国内船舶的要求将不低于有关公约标准。

五、结论

目前，当国际海事公约与国内法未有衔接时，只能根据具体执法实践来分析国际公约国内适用问题。为有效履行国际公约，提高我国在IMO中的地位和话语权，且提高我国航运业整体水平和竞争力，并保护航运安全及环境清洁，建议有关公约对我国生效时，相关部门尽可能提前做好各方面准备工作，逐步对外国籍船舶和中国籍船舶、国际航线和国内运输船舶采取同样适用标准。