论检察机关案件管理价值及其实现——基于检察权的视角和AHP方法

秦 刚 吴 波

自2003年6月以来，最高人民检察院先后下发《关于加强案件管理的规定》、《人民检察院规范化管理体系指导性标准(试用)》、《检察业务工作操作标准(试用)》等文件，以优化检察机关案件管理工作的规程。2011年底，最高人民检察院设立了案件管理办公室，为规范及加强检察机关案件管理工作提供了组织保证。全国各地检察机关纷纷结合自身实际，就构建案件管理体制开展了诸多有益探索。

检察机关案件管理，“其在本质上是加强案件管理的制度化、规范化和科学化，不断提高检察工作质量和效率，实现‘强化法律监督、维护公平正义’的根本追求”。〔1〕上海市人民检察院课题组:《检察机关案件管理机制研究》，载张智辉、向泽选主编:《检察理论课题成果荟萃》(第一辑)，中国法制出版社2011年版，第324页。从检察权之目标导向来看，检察机关案件管理的宏观价值依附于检察权运行，具有一致性;从检察权之运行过程来看，检察机关案件管理改革亦触及其内部运作机理;从检察权之目标实现看，以多层次权重分析决策方法(Analytic Hierarchy Process，以下简称AHP法)为基础构建的案件管理质效评价指标系统，又能为检察机关案件管理价值实现程度提供相对量化、可供操作的评估体系。AHP法是美国运筹学家T·L·Saaty提出的一种在处理复杂的决策问题中，进行方案比较排序的方法。其以最高层、中间层、最底层的划分为主要结构，以对多目标、多准则、多要素、多层次的非结构化复杂决策问题的解决为主要目标。〔2〕参见［美］T·L·Saaty:《层次分析法》，许树柏译，煤炭工业出版社1988年版。本文将检察权的运行作为检察机关案件管理价值及其实现的思考原点，并运用AHP法尝试建构案件管理评价指标系统。

一、检察权之价值观念:检察机关案件管理的宏观价值目标探寻

检察机关案件管理价值与检察权目标具有内在一致性，表现为检察案件管理机制(客体)能够满足检察机关检察权(主体)价值观念(需要)的功能或者属性。检察机关案件管理的价值目标取向，与检察权在现代司法制度中的公正、效率、秩序的价值观念相一致。

(一)检察机关案件管理的基础价值——公正

公正，即公平与正义。案件办理是检察机关行使检察权能的主要手段，案件管理工作通过促进案件办理质量，成为检察机关落实检察权能的有效途径。实时、全面的检察机关案件管理体系，能够保障案件质量，确保案件得到公正、有效的处理，进而实现司法公正。司法公正包括实体正义与程序正义两个方面。对于案件管理来说，实体正义价值意味着要保证案件的处理符合相关刑事实体法的规定。重实体、轻程序的观念在我国长期存在，《刑事诉讼法》的修订，给检察机关办理案件程序提出了更高要求，也给检察机关案件管理中的程序正义价值带来新的内容。案件管理工作，主要通过程序正义间接予以实现。如果说实体正义是一种结果正义，那么程序正义就是一种过程正义，检察机关案件管理针对每一个个体案件，对其增加外在、动态、事中的监督，进行以程序性内容为主的审查，以最大化实现案件办理中的程序性公正，并为案件的实体性公正处理增加了有力保障。

(二)检察机关案件管理的派生价值——效率

早期功利主义思想将效率作为一种价值观念引入法学视野，与正义一起作为法治所崇尚的价值之一。随着检察机关法律监督职能的完善与推进，检察机关办理案件不断增多，人案矛盾在基层检察机关业务部门中表现尤为突出。在数量对比方面，“全国共有基层检察院3205个，基层检察人员176600余人，分别占总数的88%和74%……2008年以来，全国基层检察院平均每年批准逮捕刑事犯罪嫌疑人903200余人、提起公诉1068000余人。”〔3〕参见曹建明:《最高人民检察院关于加强人民检察院基层建设促进公正执法工作情况的报告》(2011年10月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上)。另外，还表现在案件办理具体流程方面。繁杂的事务流程造成有些承办人在告知、送达、律师接待等事务性工作中耗费大量精力，在规定期限内因无法完成工作任务而产生办案期限的人为拖延，影响办案效率。而案件管理中心的设置，则承担了案件承办人员案件办理中的部分事务性工作(如律师接待工作)，确立以办案为中心，以检察官为主体的理念，减少事务性工作对承办人员的外在牵制，对于整合人力资源、提高办案效率具有积极的意义。

(三)检察机关案件管理的保障价值——秩序

秩序价值反映检察权作用于社会而产生的保障性效果。秩序是检察机关案件管理的保障价值，依对象不同可分为对内秩序与对外秩序两个方面，规范案件办理流程，对此两方面均有着规范与指引作用。检察机关案件管理的对内秩序价值，主要表现为规范办案人员的司法活动，规范检察机关自身办案秩序，将其始终限定在法律秩序内活动。检察机关案件管理的对外秩序价值在于，通过规范案件办理提升案件质量，从根本上有助于维护稳定的社会秩序。

二、检察权之运行:检察机关案件管理对法律监督权的作用机理分析

(一)检察机关案件管理促进检察权的优化配置

检察权并非单一化、平面化的权力，相反，其结构呈现多元化与层次化的模式。因此，优化检察机关各个层次的权能结构成为优化检察权配置的应有之义。优化检察权配置，其具体思路不仅包括充实完善检察权的权能体系，还包括通过某些改良手段对现有检察权的具体权能进行重组、整合与优化。

从机构设置来看，检察机关案件管理中心的成立为优化配置检察权、协调检察权能部门提供了组织保障。从权能设置来看，检察机关案件管理中心以完善检察机关的权能结构为目标，以加强检察机关内部监督为逻辑起点，理顺各层次检察权能，以促进检察权的优化配置，发挥其最大效能。

对案件管理部门职能定位加以充分认识，对今后检察机关案件管理机制的定型化具有重要影响，“由于案件集中管理是一项创造性的工作，仍有许多理论问题亟待厘清，其中一个核心问题就是案件管理部门的职能定位问题，它既牵涉案管部门成立的现实基础，也与其今后的发展完善密切相关。”〔4〕向泽选、葛琳:《案件管理部门的职能定位》，载《检察日报》2011年12月5日第3版。笔者深以为然。对于正在成型中的“案件管理中心”这一新兴机构而言，对该部门职能定位的应然认识对其今后的实然定型起到导向作用。从各地试点情况来看，案件管理工作的具体内容基本集中于下列几项:其一，案件流程监控;其二，案件文书管理;其三，案件质量管理;其四，涉案款物管理;其五，综合(服务)事务管理。从不同角度观察，案件管理部门的职能存在多面性。履职手段上，其行使的是管理职能;履职目的上，其行使的是监督职能;对上关系上，其行使的是参谋职能;对下关系上，其行使的是服务职能。〔5〕2012年1月11日高检院案管办《关于印发〈2012年案件管理工作要点〉的通知》指出:“进一步理顺工作关系，务求案件管理工作取得实际效果。要坚持管理、服务、监督、参谋并重的原则，正确处理横向管理与纵向管理的关系，强化管理与依法办案、提高效率的关系、案件管理部门与检察委员会、人民监督员、检务督查等工作部门之间的关系”。“案件管理的内容、运作机理及其价值目标决定，案件管理能够实现对检察执法办案活动的全程、直接、动态的监督。”〔6〕参见向泽选:《案件管理:强化内部监督的又一抓手》，载《检察日报》2012年1月11日第3版。

内部监督属性渗透于案件管理工作中的方方面面。案件流程监控管理，有利于案件进、出口及执法办案的全局性监督;案件文书管理，有利于对案件办理的同步形式审查;案件质量管理，有利于特定情况对案件进行实质审查，督促纠正错误，提供信息反馈，供领导决策参考;案件涉案物品管理，有利于强化被扣押物品“进口”后备案审查和“出口”时的审核流程;包括律师阅卷接待在内的综合(服务)事务管理，有利于对案件全局信息的把握。案件管理是新时期强化检察机关内部监督的又一有效着力点，案件管理对检察机关内部监督机制起到充分的补强作用。案件管理工作的开展无疑扩展了传统检察机关内部监督的边界。

(二)检察机关案件管理保障检察权的顺畅运行

案件管理部门对于检察机关内部监督机制的扩展，并不是漫无边界的，而是有一定限度的，其范围取决于案管部门与其他部门间的职能边界。厘定案件管理对检察机关内部监督范围之边界，厘清案件管理部门分别与业务部门、纪检监察部门之间的职能差异与范围，是其中的关键。

在案件管理部门与业务部门的关系上，案件管理与案件办理有着严格的区别。“案件管理部门的功能就是使业务部门摆脱大量程序性、事务性工作的困扰，并及时统筹整合各业务部门之间的资源、信息，从而提高办案效率和办案质量。”〔7〕向泽选、葛琳:《案件管理部门的职能定位》，载《检察日报》2011年12月5日第3版。值得注意的是，案管中心将各业务部门工作进行统筹的种类与程度，在实践中存有差异。如在案管中心统筹事务的种类方面，“事务性服务模式”认为，案管部门管理范围仅能涉及事务工作，而无权触及业务工作;而“业务职能整合模式”则认为，案管部门管理范围不仅及于事务工作，还包括部分的业务工作。又如，在案管中心统筹事务的程度方面，实践中有观点认为案管部门工作应当囊括“案件管理工作”的全部，进而建议取消现有业务部门之内勤设置。而另有观点认为，案管部门工作并非“案件管理工作”的全部，各业务部门仍然应根据业务便利承担一部分事务性工作。〔8〕参见向泽选、葛琳:《案件管理部门的职能定位》，载《检察日报》2011年12月5日第3版。笔者认为，鉴于案管中心职能的监督属性，适度保持其对于个别、特殊案件的事中监督，可以为特殊案件的处理增加把关口，但基于主诉检察官独立办案的需要，案管中心对于案件实体审查处理意见应仅具有参考价值，而无实体性决定权力。此外，由案管中心承担全部“案件管理工作”并不具有现实意义。事实上，业务工作中往往夹杂着事务性工作，两者并非一定泾渭分明。基于便利考虑，目前完全取消各业务部门的内勤设置，可能时机并未成熟。当然，从长远来看，随着案管中心建设的进一步完善与职能的进一步明晰，从促进机构优化、避免职能重复需要出发，取消内勤，建立大案管中心也是一种可能的选择。在案件管理部门与纪检监察部门关系上，如前所述，两者在权力性质、监督内容、监督阶段等方面均存在区别。

(三)检察机关案件管理将深化检察权的职能改革

近年来基层检察机关在案件管理方面的试行，为管理模式的建构提供了有益探索。归纳起来，根据案管部门职能定位的是侧重于事务性工作还是业务性工作，大致有以下三种模式:其一，事务性服务模式，该种模式侧重于对检察机关整体的事务性服务，案管部门相当于整个检察机关的程序性事务总管;第二，业务职能整合模式，这种模式在对案件的事务性管理职能之外还纳入了检察机关对重大职务犯罪案件的组织协调和指挥权等具体业务职能，可以直接调配办案人员;第三，流程质量监管模式，这种模式侧重于对办案流程和实体质量的全面管理和监测预防。〔9〕参见向泽选、葛琳:《案件管理部门的职能定位》，载《检察日报》2011年12月5日第3版。依照案件管理具体运作形态的不同，归纳起来则大致有以下六种模式:其一，以河南省郑州市检察机关、深圳市检察机关和福州市检察机关等为代表的“程序监督主导型”;其二，以吉林省吉林市检察机关为代表的“实体程序兼顾型”;其三，以湖北省随州市检察机关为代表的“逐案全程监督型”;其四，以北京市人民检察院第一分院为代表的“业务协调为主型”;其五，以江苏省检察机关为代表的“统一归口集约型”;其六，以上海市浦东新区、静安区人民检察院为代表的“业务事务统筹型”。〔10〕参见上海市人民检察院课题组:《检察机关案件管理机制研究》，载张智辉、向泽选主编:《检察理论课题成果荟萃》(第一辑)，中国法制出版社2011年版，第335—337页。

实践中，若是将案管中心的职能定位于服务，那么其管理模式多侧重于事务性的统筹管理。若是将案管中心的职能定位于业务部门职能的整合，那么其管理模式也更将注重对案件进行实体性、全程性的审查。各地案管部门实践运作中的差异，除了部分来源于区位特点、物质条件等方面的硬件因素外，〔11〕经济较为发达地区的检察机关在案件管理的的技术含量较高，信息化、网络化程度实现较快，普及率更高。如吴江检察院的电子阅卷系统、多媒体示证系统，深圳市罗湖区检察院自主开发的法律文书一键生成和电子签章程序等。此外在案件管理部门设置方面，其编制获批快慢的数量与快慢也存在地区之别。参见上海市人民检察院课题组:《检察机关案件管理机制研究》，载张智辉、向泽选主编:《检察理论课题成果荟萃》(第一辑)，中国法制出版社2011年版，第338、339页。更多来源于案件管理职能定位认识方面的理念差异。

三、检察权价值之实现:基于AHP方法的检察机关案件管理价值评估系统

运用AHP法基本原理构建检察机关案件管理价值评估系统，实现对案件管理价值实现程度的量化评估，具体需要要素确定、要素赋值和分析研判三大基本步骤。通过构建检察机关案件管理价值评估系统，运用计算机软件信息技术，最大限度保证价值评估的科学化与精细化，以促进检察机关案件管理工作朝着更利于检察权价值发挥的方向进展。检察机关案件管理价值评估系统如何确定评价要素，确定哪些评价要素，是对不同案件检察权价值实现程度作出科学评估和量化排序的难点与关键。三层次结构模型为常用AHP的分析结构模型，各层次间关系、功能较为明确，包括最高层次目标层(“U”)、次级层次准则层(“A”)与基础层次指标层(“B”)。其中准则层作为过渡层，兼具次级目标层与高级指标层之性质，以起到联接目标层与指标层之效果。基于AHP方法，检察机关案件管理价值评估系统模型之构建，应着力解决以下三项任务，即要素确定、要素赋值与分析研判。而检察机关案件管理价值评估系统的要素确定，是构建该系统的基础。具体分为三个层次。

第一，目标层的确定。由于该系统最终目标既可以指向个案，也可以指向特定检察机关整体，对其实现检察权价值程度作出个体或整体的评估。因此，该系统的总体目标为检察机关案件管理价值评估。

第二，准则层的确定。如上所述，公正、效率、秩序作为检察权的具体价值，在该系统中扮演次级目标角色;其又兼具高级指标层之性质，是具体评估指标要素的集合。笔者认为，案件质量承载公正价值、案件效率反映效率价值、案件效果体现秩序价值，可分别将检察机关案件质量指标、检察机关案件效率指标与检察机关案件效果指标作为准则层三大要素。

第三，指标层的确定。即对准则层各要素起具体评价作用的各要素的归聚。首先，检察机关案件质量指标，主要用于评估案件实体质量与程序质量，分别体现检察权之实体公正与程序公正的价值取向。实体公正反映在实体结果的正确性，程序公正则体现在案件办理的不同环节上。若对检察机关案件办理环节进行全面评估，则不仅过于繁琐，而且难以操作，也难以实现完全量化。因此，检察机关案件质量具体指标层的确定，应着眼于对实体结果正确性与可以量化的关键环节的评估。例如，撤回起诉率、无罪判决率、诉判不一率等指标一定程度上反映检察机关整体案件实体或程序质量情况。其次，检察机关案件效率指标，主要体现在对办案的数量要求与时间要求，结收案比、人均结案数、案件平均审理天数等指标可以反映出案件办理效率的基本状况。最后，检察机关案件效果指标，该类指标主要用于评估案件办理的社会效果。上诉率、申诉率、刑事和解率等指标既能反映当事人是否息诉服判，也能反映出对检察工作的评价，检察权的秩序价值便得以体现。

这一检察机关案件管理价值评估系统模型的初步架构可以归纳整理如表1所示。

以上仅是关于检察机关案件管理价值评估系统要素确定的阐释，该模式要准确、有效反映实际状况，还离不开对要素的赋值，即对各评估要素的重要程度进行量化的过程。对于检察机关案件管理价值评估这样复杂的价值性问题，可以通过专家判断形式对各个评估要素的相对权重作出公允、权威的判断。例如，以由主管领导、业务专家、理论专家组成评议会的形式，探讨评估要素对总体目标的影响程度，不仅可以减少赋值的误差，亦能提高结果的权威性，具有较强可行性。

检察机关案件管理价值评估系统，对检察权价值实现程度的量化仍具相当的局限性，而不可能做到完全量化的程度。这不仅是由评估内容自身抽象性所决定的，也与检察机关案件管理价值评估系统构建中的误差环节有干系。例如，对于具体指标层的不完全或不正确的筛选，造成不能完全、真实反映其上层要素的后果。又如，要素赋值过程中价值判断的不可避免性，也是基于AHP评估系统只能实现相对量化的固有局限。因此，上述模型中具体指标层中的要素是否正确、以及在多大程度上具有代表性，仍是值得进一步审视的问题。对此，减少误差，应当是今后完善检察机关案件管理价值评估系统的方向。在检察机关案件管理工作中继续摸索，强化认识，从进一步调整、丰富指标层内容、探索合理的要素赋值评议会等方式，最大程度实现检察机关案件管理价值评估系统的科学化，以使对检察机关案件管理价值的研究不仅仅停留于理念的层面。