农村基础教育发展的需求、推力与阻力

袁桂林

我国农村基础教育规模仍然占全国基础教育的75%左右，关系到基础教育的全局，也关系到我们国家的前途命运。现阶段，农民群众对农村基础教育的需求发生了微妙变化，应该引起重视;同时，国家如何推动农村基础教育发展，怎样克服各种阻力也应引起我们关注。

一、农村教育的需求在变化

教育需求是农村教育事业发展的根本动力。城市化进程和新农村建设的推进，使得农村很多村落在合并、减少和“消失”，农民对教育的需求也在发生变化。传统的尊师重教观念在当代农民心目中成了五味杂陈的怪物。农民的教育需求面临着一种很尴尬的局面:在确保孩子上学安全的考虑之下，还要考虑选择好一点的学校。于是，农民或者舍弃需求或者需求迁移。

舍弃需求是非常无奈的选择。上世纪末期农村“普九”和“两基攻坚”阶段，我们在农村调研发现，很多儿童辍学，主要原因是家庭经济负担重和学困问题。近几年，农村儿童辍学的主要原因之一是“上学远”。据一些调查发现，有的儿童要走2-3个小时的山路上学。在这种状况下，一方面，家长很担心孩子的安全问题;另一方面，儿童到学校之后由于身心疲惫很难保持良好的学习状态，学业成绩低下，长久下去会出现学困和厌学，家长只好舍弃教育需求，默许子女辍学。

需求迁移是很明智的应对。上学远了，地方政府的解决思路是通过建设寄宿制学校解决问题。然而，农村乡镇学校的住宿条件一般比较差，人员不整，管理不善，成本还增加了，学生大多不喜欢寄宿。在这样的情况下，家长权衡利弊，迫使他们为子女选择到县城或者更大的城市学校就读。结果是乡镇以下的村小大量减少，乡镇中心小学规模有所增大，更多的学生“被迁移”到县城或者城市去就读。

农民舍弃需求或者需求迁移，归根结底是农村学校布局过度调整所致。在农村学校布局调整过程中，一些地方政府缺乏科学论证，不按照教育规律办事，不遵守《中华人民共和国义务教育法》提出的“就近入学”原则，不按照学生数量减少的幅度缓慢地撤并学校，不顾群众反对，主观臆断，靠行政命令，盲目大规模撤并农村学校网点，从而造成农民子女上学不方便。学校布局过度调整的标志性指标是，农村学校数量减少的速度快于农村儿童数量减少的速度，农村儿童从家到学校的平均上学距离越来越远。

除了上述义务教育需求的变化应该得到积极的应对之外，农民家长对子女接受学前教育的需求空前强烈也要得到高度关注。由于对农民家长学前教育需求的不重视，近年来出现了很多怪异现象。幼儿园网点布局连类似“就近入学”的指导性意见也没有，学前班办学主体为了追求利润，远离农民家庭，集中开设幼儿园无人问津;学龄前儿童乘坐不安全的校车上幼儿园无人阻止;学龄前教育小学化无人治理;幼儿园教师入职把关不严无人监督;对学龄前儿童受到虐待的管理和惩处无法可依，等等。这些均属于因需求旺盛而预案不足、反应迟钝带来的问题，应该得到各级政府高度重视。

二、农村教育的推力在增加

新世纪以来，国家对农村教育的推动主要是通过三个途径:一是农村义务教育实施“以县为主”的管理体制;二是实施农村义务教育经费投入和保障机制(简称“新机制”);三是加强农村教师队伍建设。

(一)农村义务教育实施“以县为主”管理体制

2001年，农村义务教育实施“以县为主”的管理体制，这是运用了我国政府层级越高财政实力的形势越雄厚定理的结果，适应了国家加强农村发展战略的形势，从根本上遏制了上世纪90年代农村学校存在大量危房和教师工资长期拖欠等反常现象。将农村义务教育管理重心上移之后，农村与城市义务教育管理级别取得了同等地位，为城乡公共服务和教育一体化治理奠定了基础，教育资源配置的力度明显增强。

从政府角度看，“以县为主”的管理体制下，由于县级政府财力有限，县域教育事业规模较大，教育行政部门编制不增加，因此，需要通过减少中小学校数量，以达到有效管理的目的。从农民的角度看，长期小学在村、中学在乡(镇)的就近上学格局被打破后，必然感到不方便，就学成本普遍增加了。

面对上述基本矛盾，简单回到以“乡镇为主”时期的做法不可能解决问题。从2005年起，中央政府通过加强“省级统筹”，加大“转移支付”以缓解某些县级财政的压力。2012年9月，国务院《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》指出，“合理确定学校服务半径，尽量缩短学生上下学路途时间。”“已经撤并的学校或教学点，确有必要的由当地人民政府进行规划、按程序予以恢复。”国务院态度非常明确，要敢于纠正农村学校布局过度调整的过失，实事求是回到按照教育规律办教育的正确道路上来。

(二)实施“新机制”

2004年秋季开学起，国家在全国义务教育阶段学校实行的“一费制”政策以及2005年2月，国家开始对农村义务教育阶段的贫困家庭学生实行的“两免一补”(免书本费、免杂费、补助寄宿制学生生活费)政策，意义重大。第一，其对于遏制乱收费，特别是为了搞福利而进行的乱收费有一定的作用。第二，对“国贫县”乃至所有农村贫困家庭学生完成义务教育阶段学业起到了保障作用。第三，为国家出台新的农村义务教育经费投入和保障机制(简称“新机制”)奠定了基础。2005年底，国务院召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，在制定中央和地方按项目和比例分担农村义务教育经费方面，就参照了“一费制”的数量规定。2006年春季学期开始实施的“新机制”，目标是到2010年，中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2 182亿元;免费向农村义务教育阶段中小学生提供教科书;免除杂费和提高农村义务教育阶段公用经费标准，农村小学和初中生均公用经费标准分别达到300元和500元;中央和地方分项目、按比例承担。截至2011年底，“新机制”累计受益人数达到5 700多万人，基本上实现了预定目标。可以说，经过这些年的努力，我们义务教育基本实现了免费的目标。

(三)加强农村教师队伍建设

在城乡常住人口数量已经基本持平的今天，全国中小学师生的数量仍然是农村多于城市。农村教师队伍状况直接影响着国家人才开发战略的实行，影响着国民素质的提高。然而，依据生师比例来计算教师编制，且农村学校生师比例规定又高于城市，导致农村教师队伍数量严重不足。

2009年中央编办、教育部、财政部出台了进一步落实编制管理的有关政策，强调“参照县镇标准”核定农村中小学教职工编制。各地方政府加大了对农村教师数量的关注。例如，山东省、福建省先后实行了城乡统一的编制标准。贵州省实行县镇、农村统一标准。2012年8月20日，国务院颁布了《关于加强教师队伍建设的意见》(简称《意见》)。《意见》在涉及中小学教师队伍建设问题时明确提出，“要以农村教师为重点，采取倾斜政策，切实增强农村教师职业吸引力，激励更多优秀人才到农村从教”。《意见》要求“逐步实行城乡统一的中小学教职工编制标准，对农村边远地区实行倾斜政策”。这是很大的进步，也是对山东、福建等省出台的政策的肯定。若非如此，则农村教育发展滞后的问题将长期得不到解决。对提高农村教师队伍建设质量问题，《意见》从多个层面提出了建设性意见:城乡教师都要实施教师资格准入制度、职务(职称)制度、聘任和岗位管理制度、教师培训制度;教师培训经费要列入财政预算，按照年度公用经费预算总额的5%安排。

除了农村学校布局调整出现明显的瑕疵，国务院已经开始纠偏之外，国家在农村义务教育管理体制、经费保障机制和教师队伍建设以及农村义务教育阶段学生营养餐计划等方面所作的努力也大大促进了农村教育的发展，有些举措在国际上也是领先的。

三、农村教育发展阻力仍很大

(一)规划缺失。我们对农村教育的理解只有在具体的历史条件中才有可能。新农村建设是完全依附城市化进程还是要与城市化进程相协调推进?显然后者是明智选择。因此，就要考虑城乡教育等公益事业的一体化发展，要考虑教育、文化、科技等部门相互协调发展问题。要从国家发展的战略高度处理农村基础教育与农村发展的关系。推动政府各部门资源共享，通盘设计，在农村形成综合文化教育活动场所，克服各部如隔山、各部委之间各搞各的困难。操作过程要强调对村级行政管理部门的赋权。如果村级行政部门有权整合资源，就可以减少很多浪费和无效运作。海南省儋州市石屋村就是资源整合的样板，农业、科技、文化、教育各部门对农村发展投放的资源都整合在村委会一个大院之内，资源共享，利用率很高，且井井有条，成为当地农村社区文化高地。

(二)基础教育各学段不匹配。农村高等教育存量极其缺乏本来就是不合理的布局，然而，农村基础教育各学段的存量也有很大问题。农村地区要不要高中阶段的教育机构存在需要得到明确的回答。现阶段，从农村基础教育总体构成予以分析，发现农村高中越来越少，几乎不复存在，高中已经成为县镇经济发展的亮点之一，成了拉动县城房地产业的动力源泉，而完全忽略了县城集中办学对农民增加的负担、对发展高中教育的不利影响以及高中教育存在与农村社区发展之间的关系。

(三)农村教育底子薄问题没有得到补偿。“新机制”实施伊始，就有8个省(市、自治区)同步对城市义务教育阶段学生也实行了免杂费政策，这使得一项很好的农村教育政策变成了城乡共享政策，违背了政策缩小差距的初衷。“新机制”实施之初，不允许农村学校利用“新机制”经费偿还“普九”欠债，造成政府和公办学校社会公信力下降，并因此还出现了一些不愉快事件，干扰了学校的教育教学。有的工程承包公司到学校把建成的教学楼封闭起来，宁可闲置也不允许学校使用。化解债务问题一直到了矛盾激化之后才提到日程上来。

(四)政府间博弈牺牲农民利益。“两免一补”政策实施过程中，中央财政和地方财政在配套经费落实过程中出现博弈现象。某些地方出现了新的收费项目，个别地方还出现了宁可少报可获免费教科书的学生数、使学生利益受损，也不愿意足额承担地方财政应有的配套责任。

(五)“免费师范生”计划有缺陷。在教育部直属师范大学实施的“免费师范生”计划起始于2006年，2007年开始招生，2011年第一届毕业生走出校门。据统计，教育部直属师范大学5年累计招生5.5万人，在已经毕业的两届毕业生中，有37.7%的毕业生到县镇和农村学校任教，而真正到县镇以下的农村任教的人数凤毛麟角。从政策的方向分析，政策所关注的大学生就读困难问题与农村新教师补充问题，属于两个不同的目标群体，不完全重叠。关注前者是为了保障家庭经济状况不佳的优秀学子顺利完成大学学业;关注后者是为了鼓励一切有理想有抱负的年轻一代，包括城市的、家庭富裕的青年学子到基层、到西部、到农村为祖国的教育事业贡献力量!怎么能仅仅要求享受国家经济补助的学生去基层、西部和农村呢?另外，该政策也容易导致一些招生问题的产生。例如，某些家庭经济条件不好，但是学习好的学生可能由于不愿意去农村而放弃报考师范大学;某些家庭经济条件好、学习成绩也好的学生，由于不愿意去农村而放弃报考师范大学;某些本来想在城市从事教师工作的成绩优秀的学生，也因为毕业去向不如意而放弃报考师范大学。所以，还是应该服从市场逻辑，吸引大学生到农村任教应是采取职前教育贷款，到农村任职则给予免除贷款，同时提高工资、津补贴等措施，才符合激励机制的原则。

(六)教育资源初次配置的合理性没有得到重视。多年来，“对口支援”成了一些政府推动城乡教育均衡发展的主要手段，且不知，这仅仅是一种补充措施。因为，根据对事业单位的管理条例，独立法人的学校校长的责任是统筹规划和利用本校得到的资源，办好自己所领导的学校。支援和帮助其他教育机构属于奉献精神，不是制度规定的责任。因此，我们不能把优质教育资源源源不断充实到城市学校，然后，动员城市学校支援农村学校实现教育公平。2012年9月5日，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，“改善教师资源的初次配置，采取各种有效措施，吸引优秀高校毕业生和志愿者到农村学校或薄弱学校任教”。

(七)教师编制核定仍需改进。尽管2009年、2012年国家出台的政策开始扭转了对补充农村教师数量的歧视问题，但是，核定教师编制基本依据还是生师比，这值得商榷。从教育规律出发，教师编制除了考虑学生和教职工比之外，还要考虑保障教育质量的需要、教师工作量(任课门类和周课时等)上限规定、学校课程开足开全(包括音体美、计算机、技术、外语)等基本要素。农村学校布局分散、班额较小，国家课程门类和课时却不少于城市学校，因此，在可比情况下，农村教师配置数量多于城市才正常。在宁夏一所村小，现有学生1 249人，其中472人寄宿。老师34人，生师比37:1，实际教师的周课时都在20课时以上，还有其他兼职工作。这种状况在农村比较普遍。真正对农村倾斜，还应该设置农村教师继续教育编制。农村教师数量少，忙于应付上课，没有教研活动时间，学校没办法抽调教师脱产接受继续教育。这些问题是导致农村教育发展滞后的根源之一。

(八)解决农村儿童上学远的措施不对路。农村学校布局调整打破了“就近入学”格局，而在应对措施方面，国务院《校车安全管理条例》中的排序是:第一，尽可能恢复就近入学;第二，依靠寄宿制解决上学远问题;第三，依托公交系统解决上学交通工具问题;第四，建立必要的校车系统。这个排序的问题在于过高地估计了寄宿制，过低估计了校车的意义。比较寄宿制工程与校车系统利弊得失可见，寄宿制学校楼房是不动产，而校车是动产。在人口变化较大的背景下，建设寄宿制学校存在很大风险，楼房不能随建随拆。现在出现很多寄宿制学校闲置现象就是教训。如果校车优先，随着生源数量变化可进可退，可以随时调整。这方面的问题向谁问责?国际上，很多国家均是优先考虑建设校车系统来解决上学远的问题的。

(九)学前教师储备不足。基础教育中小学教师实现了供大于求的良好局面，但是，学前教育机构的教师供给明显处于数量不足、质量不高阶段。

总之，农村教育发展的阻力很大，不可忽视。很多问题的根源属于政治制度问题。有些是决策本身的问题，有些是中央政府的政策在实施过程中与具体职能部门负责人以及地方的执政者想法不一致，民主作风没有得到发扬。各部门缺少合作的痼疾没有得到改变，构建新型府际关系任重道远。