农村耕地撂荒现象剖析及解决办法

□钟顺清 黄恩齐 邹兴才 张 洪 聂 英 陈晓书

为有效遏制农村耕地撂荒，尽快恢复撂荒地生产，确保2 0 1 3年富顺县粮食总产量达5 0万吨目标的实现，县委县政府研究决定，由县纪委监察局、县农牧业局组成联合督查组，对全县各镇（乡）撂荒地恢复生产情况进行了专项督查。根据汇总整理所督查的情况看，当前耕地撂荒由零星到成片，由隐性到直接，且由此引发的社会问题越来越突出。虽然这些问题在各地农村较为普遍，但如果任其蔓延和发展，势必影响农村土地承包关系的长期稳定，影响国家粮食生产安全，影响农村社会的稳定，必须引起高度重视。

一、耕地撂荒的基本情况

2 0 1 3年5月1 4～1 7日，第一次重点督查了全县2 6个镇（乡）中的1 2 5个农业村，1 8 7 5个农户。据实地调查统计，调查农户所承包的总耕地面积5 6 4 3.8亩，撂荒面积3 1 6.1亩，占耕地面积的5.6％，其中常年撂荒和季节性撂荒分别为4 2.7亩和2 7 3.4亩，分别占撂荒面积的1 3.5％和8 6.5％。调查点是选择撂荒现象比较突出的村，因此，此比例不能代表或推算全县的比例。这一次督查后通报到了全县各镇（乡）和相关部门，同时提出了督查建议，县委、县政府决定将撂荒地恢复生产工作纳入各镇（乡）2 0 1 3年度综合目标管理考核倒扣分内容。各镇（乡）党委、政府收到督查专报后，高度重视，立即召开专题会议，研究部署撂荒地恢复生产工作，积极采取多种切实有效措施。如收取村、社干部和镇（乡）驻村干部工作保证金，将其纳入镇（乡）对村目标考核内容，补助复耕资金，组织人员代耕代种，村、社交叉互相抽查督促等，确保撂荒地恢复生产。为了准确掌握第一次督查后的效果，县上于6月2 4日至7月8日，对全县撂荒地恢复生产情况进行了再次督查，此次督查组到镇（乡）后，根据各镇（乡）耕地面积大小，临时随机抽取4～5个农业村，代表该镇（乡）接受督查，根据被督查村的撂荒情况推算该镇（乡）耕地撂荒情况。此次督查结果：全县2 6个镇（乡）共随机抽取了1 2 1个农业村接受督查，各镇（乡）仍不同程度存在耕地撂荒问题，据统计，1 2 1个村共有撂荒地7 1.0亩，村平0.6亩，按此推算，全县3 1 9个农业村共有撂荒地1 8 7.2亩。可见，我县耕地撂荒现象真正得到了有效遏制。从两次督查了解的情况看，目前耕地撂荒现象呈现以下特点。

1.集体经济组织统的功能弱的地方撂荒多 随着农村改革的深入和社会主义市场经济体制的建立和完善，农村产业向多层次，多元化方向发展，大大增加了农民择业机会。靠非农行业为主要收入来源的一些农户，欲通过集体经济组织流转耕地经营权，甚至还有较少农户放弃承包权，把耕地退给集体经济组织。然而限于部分集体经济组织无能力调剂，还得要求这部分农户继续承包经营，从而造成这部分耕地无人耕种而直接撂荒，或采取种下后既不施肥也不管理，收多少算多少式的隐性撂荒。

2．自然条件差的地方撂荒多 山坡、低洼、贫瘠的耕地，因自然条件差，要么灌溉不便，要么耕作不便，即使耕种，其生产成本也相当高。有的农户为了保口粮，纯粹进行粗放种植；有其他收入来源的农户，干脆不种，任其撂荒。

3.农村劳动力外出多的地方撂荒多

因农业本身效益低，农民为寻找出路，绝大多数青壮劳动力外出务工经营，有的甚至举家外出，丢下责任田不种，使撂荒耕地面积不断增加。

4．干旱严重的年份撂荒多 有的地方由于地理位置高，加之又无灌溉设施，若一旦遭遇严重干旱就无水源保证耕种，致使成片耕地撂荒。

二、耕地撂荒的原因分析

农民在获得了期盼已久的长期而有保障的耕地承包权后，为什么会出现撂荒现象呢？从督查调研的情况看，这不是偶然的，是农村经济发展过程中各种深层次问题的综合反映，究其原因主要有以下几方面：

1.农产品价格偏低，严重影响农民种地积极性 近年来，农产品出现了结构性、阶段性和低水平相对过剩，从而造成了农产品价格持续偏低。据我县5个主要农产品价格调查点的数据显示：2 0 1 2年稻谷价格2.7 6元/k g、小麦价格2.6 6元 /k g、油菜籽价格 5.6 0元 /k g、玉米价格2.5 0元/k g、高粱价格5.5 0元/k g。由此可见，主要农产品价格持续偏低，但农产品生产成本逐年攀升，农产品生产成本涨幅远远大于农产品价格涨幅，严重挫伤了农民种地的积极性。

2.农产品生产成本高，种地效益低

由于农产品生产成本高，特别是劳动力成本越来越高，农民种地效益甚微，甚至亏损，大大制约了农民种地的积极性。我县5个主要农产品生产成本调查点资料显示：农产品生产总成本包括农用物资费和生产用工费（不包括土地成本），2 0 1 2年水稻每亩总成本1 0 3 0元，每亩总产值1 5 1 8元，纯收益4 8 8元；小麦每亩总成本6 2 5元，每亩总产值6 6 5元，纯收益4 0元；油菜每亩总成本7 0 0元，每亩总产值8 4 0元，纯收益1 4 0元；玉米每亩总成本8 3 0元，每亩总产值1 0 0 0元，纯收益1 7 0元；高粱每亩总成本7 5 5元，每亩总产值1 6 5 0元，纯收益8 9 5元。若加上土地成本，种植水稻、小麦、油菜、玉米均会不同程度亏损，只有种植高粱略盈利。如此低的收益水平，严重挫伤了农民种地的积极性，造成农民处于种植有些作物无利可图，但是不种地又没有其他收入来源的尴尬境地。

3.农村劳动力大量外出转移，从事种地劳动力严重缺乏 随着农村改革深入和经济发展，农村产业结构的战略性调整，一方面，大量农村劳动力外出务工或转向本地二、三产业而获得较高收入。如2 0 1 1年全县外出务工劳动力3 6.6 6万个，占农村劳动力总数的6 5.6％，外出务工总收入1 1.8 3亿，占全年总收入的3 5.6％，已成为农民增收的主要渠道之一。另一方面，因农村劳动力的大量外流，种地劳动力严重缺乏，加之耕地经营权流转机制不够健全，部分地方耕地经营权流转处于停滞状态。

4.农业基础设施薄弱，抗御自然灾害的能力差 农业是自然风险大的弱势产业，受自然灾害制约程度大。现有的农业基础设施和农业社会化服务体系，难以抵御频繁出现的旱、涝、霜、雹、病虫等自然灾害，从而增加了生产成本和风险性，影响了农民种植积极性。特别是耕作条件恶化，基础设施极差的山坡和低洼地方，易旱易涝，很大程度是“靠天收”，投入多产出少，甚至有投入无产出，农民不愿耕种，导致成片撂荒。

三、耕地撂荒引发的社会问题

近年来，因耕地撂荒引发的社会问题日益突出，严重影响了农村经济发展和社会稳定。

1.造成耕地资源的极大浪费 我县耕地面积7 1.4万亩，总人口1 0 8.4万人，人均耕地仅0.6 5亩，人多地少，耕地资源极为珍贵。而农村出现的大面积撂荒，势必造成耕地资源的闲置浪费。有些地即使是耕种了，但仍存在耕地资源利用率低，投入不足，很大程度上是粗放经营，甚至是掠夺式经营，造成耕作方式不合理，生产力和耕作水平下降。

2.加大了农村基层工作的难度 由于耕地撂荒的农户有相当一部分是举家外出或主要劳动力外出，且不知去向，给农村基层撂荒地复耕、田土改造、水利兴修等工作增加了难度。农村撂荒地复耕、田土改造、水利兴修以及防汛、抗旱等涉及到“谁受益，谁负担”时，出工和筹资在农民中出现推诿、扯皮等，强行摊派和撒手不管群众均有意见，镇（乡）、村干部左右为难。

3.增加了镇（乡）村两级负担 在撂荒耕地无人耕种的情况下，为了完成上级要求的复耕任务，镇（乡）、村两级不得不出资组织劳动力复耕，加之目前劳动力价格高，使镇（乡）、村两级承受较大经济压力，严重影响农村经济的正常运行。

4.激化了干群矛盾 为了解决撂荒耕地的复耕问题，部分镇（乡）、村两级干部不得不采取寻找撂荒对象支付撂荒耕地复耕费用，增加农民负担，从而激化基层干群矛盾，影响农村社会稳定。

四、解决耕地撂荒的对策建议

1.提高对耕地撂荒的认识，增强解决撂荒问题的紧迫感 耕地撂荒现象主要是由于种植业生产成本急剧增长、农业生产劳动力成本大幅上涨、农村劳动力严重缺乏、农业比较效益低下、农业基础设施差、抗灾能力弱等原因所致，如不及时给予解决，会带来更大矛盾，动摇农业的基础地位，影响国民经济健康发展。因此，各级党委、政府要提高对耕地撂荒问题的认识，增强解决耕地撂荒的责任感、使命感和紧迫感，切实把解决耕撂荒问题当作一项重要而以紧迫的工作来抓。各级农业承包合同管理机构要切实履行职责，加强农业承包合同管理，进一步完善农村土地承包关系，促进农村经济发展，维护农村社会稳定。

2.加大农村产业结构调整力度，推动农业产业化发展 各地要大力引导农民更新观念，积极调整和优化农业结构，改变传统的种植模式和粗放的生产经营方式；要以市场为导向，依靠科技，发展适销对路且优质高效的农产品，以增强市场竞争力，切实把农业和农村经济增长转到以质量和效益为中心的轨道上来。但在结构调整中，要结合本地实际，把资源优势和市场需求结合起来，依托自身优势培育优势产业，发展特色农业。同时，还要大力推进农业产业化进程，提高农民组织化程度，积极培育连接农民和市场的流通中介和专业合作社，发展以农民为主体的农产品营销队伍，使农业能够分享加工、流通环节的利润，有效地避免和减少市场风险，增加农业效益，调动农民种地积极性。

3.努力降低农业生产成本，调动农民种地积极性 各级党委、政府要认真贯彻执行党中央、国务院和省委、省政府制定的政策、制度，切实减轻农民负担，加快农业机械化发展进程，努力降低农业生产成本，提高产出率和比较效益，从根本上保护和调动农民种地积极性，这样农民种地才没有压力，才会感到种地有奔头，耕地撂荒现象才能得到有效抑制。

4.推进土地规范流转，促进适度规模经营 各级党委、政府及集体经济组织要充分发挥在农村土地流转中的引导和管理作用，坚持自愿、依法、规范的原则，从实际出发，积极探索土地流转的有效途径，制定土地规范流转的有关政策。一是妥善处理好劳动力外出和人口、劳力、耕地等变化形成的人地矛盾问题，认真做好农户承包耕地的余缺调剂工作，将耕地流转给劳动力富裕且想种地的种植大户或龙头企业适度规模经营；二是通过与群众协商，采取互换的方式，将分散的撂荒耕地集中起来，由集体经济组织统一整治后进行招租；三是各地可根据耕地撂荒的程度及其后果，具体研究制定适当的应对措施，促使承包方合理利用耕地资源。

5.增加对农业的投入，把保护和扶持农业的政策落到实处 现阶段农业比较效益低的现实，迫切要求增加对农业的投入，把保护和扶持政策落到实处。一是加大对农业基础设施的投入，改善农业生产条件，提高农业综合生产力，创造良好的农业生产环境，不断提高农业抗御自然灾害的能力，从而减少农业自然风险，增强农业的稳定性；二是加大农业的科技投入，依靠科技来提高农业生产的物质转化效率，从而增加农业物质投入的经济效益；三是深入贯彻落实中央和省、市关于进一步推进政策性农业保险工作的精神，推动政策性种植业保险工作健康有序发展，充分发挥政策性保险在农业生产中的风险保障作用；四是要切实执行按保护价收购农产品政策，杜绝压级压价，影响农民种地积极性。

6.着力构建遏制耕地撂荒长效机制，强化对耕地撂荒的监督管理 各级人民政府要把解决耕地撂荒荒问题作为农业农村工作的一项重要内容，与稳定粮食生产、农业结构调整和促进农民增收进行统筹谋划，确保取得实效。要进一步加大宣传力度，以农村土地承包法及各种优惠补贴政策等为主要内容，开展灵活多样的宣传活动，教育农民珍惜土地，使承包农户认识到恢复撂荒地耕种是应尽的义务；加强耕地使用管理，建立耕地撂荒督查及惩戒制度，县纪委监察局、县目督办、县农牧业局、县国土资源局等部门定期对耕地撂荒情况进行督查，对因工作不力、撂荒耕地严重的镇（乡）进行通报，同时将此项工作纳入县政府综合目标管理考核内容，并作为评选全县粮食生产先进镇（乡）的重要依据。