义务教育均衡发展与农村薄弱学校建设

郭清扬

（华中师范大学 教育学院，湖北 武汉430079）

20世纪末以来，伴随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新，社会对于教育公平问题给予了前所未有的关注。与此相适应，一种新的教育理念——教育均衡发展的思想日益成为人们关注的焦点和关系国家战略的重大问题。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》将推进义务教育均衡发展提升为义务教育战略性任务的高度，要求努力办好每一所学校，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学。由此可见，促进义务教育均衡发展，已成为党和国家确立的我国在新时期教育发展的战略方针，充分体现了党和国家对促进义务教育均衡发展的高度重视。那么，义务教育怎样才能实现均衡发展？围绕这一问题，应该说，政府、学术界和广大教育工作者已进行了大量研究和有益探索，提出了不少好的主张和建议。但现有研究也存在不足之处，即忽视了农村薄弱学校的建设。为此，本文结合我们的研究经历和调查①，就义务教育均衡发展与农村薄弱学校的建设问题进行了分析，指出义务教育均衡发展决不能忽视农村薄弱学校的建设，并就如何加强农村薄弱学校建设，让偏远农村地区的孩子也能享受到较好的教育提出了若干对策建议。

一、农村薄弱学校的概念及特征

从现有的资料看，追溯“薄弱学校”的由来，最早出现在1986年3月国家教育委员会颁发的《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》中，该《通知》要求各地“特别要注意采取有效措施，搞好薄弱初中建设，使这些学校的校舍、办学经费、师资水平、教学仪器设备等有较大改善和提高”。在这里国家教委当时只是针对一些较突出的初中学校所提出的，可以看出，当时认为薄弱学校的“弱”主要集中在“校舍、办学经费、师资水平、教学仪器设备等”方面，并没有对薄弱学校做出具体界定。1998年11月教育部印发的《关于加强大中城市义务教育阶段薄弱学校建设办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》中，对薄弱学校的描述是：“在大中城市的一些中小学中，或因办学条件相对较差，或因领导班子力量不强、师资队伍较弱以及生源等方面的原因，使得学校管理不良，教学质量较低，社会声誉不高，学生不愿去、家长信不过。”这里所说的薄弱学校主要是指城镇的一些办学质量较差的中小学。在我国，薄弱学校更多的分布在农村，特别是在经济落后的农村地区。农村薄弱学校究竟“弱”在哪里？根据上述文件和我们课题组实证调研所获得的大量一手资料，我们认为，农村薄弱学校主要“弱”在这几个方面：

一是办学条件差

办学条件差一直是农村薄弱学校发展滞后的重要原因之一。近年来，在农村学校办学条件整体得到逐步改善的情况下，薄弱学校的办学条件却没有得到任何改善，基本上都是举步维艰。调查中我们发现，从总体上来看，农村薄弱学校大多教育教学设施陈旧、落后，图书资料短缺，实验室设备简陋、狭小，只能完成部分演示实验，校舍破旧不堪，有的甚至是危房，根本谈不上有标准的图书馆、阅览室，更谈不上有网络中心、校园网和多媒体教室等先进的教学设备。教学经费投入不足，学校所在区域经济相对落后，学校地处比较偏僻，交通不便或信息闭塞等，校园内黑色路面或水泥路面微乎其微，遇雨雪天气道路、操场泥泞。一些农村寄宿制学校，由于经费投入不足，办学条件一般都较差，办学质量不高，难以满足农村学生，特别是留守儿童住宿的需求，更难以承担推进义务教育均衡发展的重任。从我们对中西部6个省（区）几十所农村寄宿制学校所调查的情况来看，基本上是两个学生挤在一个铺位，一张高低床睡4个学生，一间宿舍住几十个学生。在基本的生活设施都难以配齐的情况下，寄宿制学校的教学、文体和娱乐设施就更落后了。据我们对6个省（区）210名教育行政人员和15000名学校校长教师的问卷调查表明，有84．3%的教育行政人员和61．9%的校长、教师认为目前寄宿制学校缺乏必要的寄宿条件。

二是领导班子差

办好一所学校关键是要有一位好的校长，好的管理队伍，好的教师。硬件条件不代表教学质量，管理者、教师的责任心更重要。农村薄弱学校之所以“弱”，主要是领导班子整体素质差，领导者在管理学校时往往注重应付具体事务，主观随意性较大，法制意识、民主意识、人本意识淡薄；往往是重智商、轻德育、重成绩、轻教学过程，忽视新的教育理念的学习运用；不注重对教师的思想引领，更谈不上学习、贯彻、落实现代学校管理理念。领导者很少对学校的发展进行长远规划，包括对教师队伍建设，没有规划也没有方案。加之农村学校由于历史的原因，教师成份复杂，班子成员与教师之间也更多地沾亲带故，平时工作中不好得罪这个或者那个，图个一团和气。对于新的管理理念不愿也不好试行推广，在学校的文化建设上不求或难求更高更新，久而久之学校这个独立王国，就无声无息地落后周边社会乃至整个社会，越来越不适应现代教育快速发展的要求。

三是教师素质差

在我国农村，特别是偏远地区的农村薄弱学校，由于办学条件差，往往吸引不到优秀教师。我们调查发现，在农村薄弱学校任教的老师主要呈现以下特点：一是年龄老化。目前农村中小学教师队伍严重老化是一种极为普遍的现象。从年龄结构上看：50岁以上的老教师居多，30岁以下的年轻教师很少，一些农村偏远薄弱学校教师的平均年龄达到50岁以上。如江西省A县双林小学有13位教师，平均年龄已经超过55岁；湖北省某山区市每个乡镇有10—12所小学，小学尤其是教学点的教师严重老化，平均年龄也大都在55岁以上。二是英、音、体、美等学科教师严重短缺。目前农村中小学教师不仅数量上短缺，而且还存在严重的学科结构性短缺，缺编的主要学科为英语、音乐、体育、美术、计算机等。如2010年前，江西省A县共有123所中小学，而全县所有英语教师加起来不足100名，其中正规英语专业毕业的教师还不足50名，英语教师严重不足，一些农村小学英语课根本无法开齐，严重影响到学校正常的教育教学。同样，农村偏远学校音、体、美教师严重不足，特别是一些农村村小和教学点基本上没有专职的音、体、美教师，学校体育娱乐活动根本无法开展。三是受过正规师范教育的教师少。以江西省B县三都中心小学为例，该中心小学下辖6个村小，共有61名教师，学历达标率100%，但只有17位教师是正式师范学校毕业生，42人是民办教师转正和原机械厂工人转岗过来的，还有5人是顶班参加工作的。四是教师流失严重。这里的教师流失是指工资较低、条件较艰苦农村地区的教师，千方百计地设法调往工资较高、条件较好地区或城市学校或从事其他工作而形成的流失。以湖北省B县为例，该县是一个有60多万人口的农业县，有中小学生7万多人，近些年每年流失的骨干教师都在100人以上。同样，2011年我们在湖北省某山区市调研发现，该市大部分农村中小学位于偏远山区，交通尤为不便。因此，许多农村中小学骨干教师及优秀年轻教师都想方设法往城区调，由此造成该市农村偏远地区教学点清一色是“民转公”教师，平均年龄55周岁以上。现在在一些农村地区，学校都不敢让教师去参加学科竞赛，只要获了奖，出了名，这些教师要么被县城的学校挖走，要么自己找门路调走。这种单向流动造成城乡教师分布失衡，农村中小学教师越来越紧张，优秀教师越来越少，几乎成为当前农村薄弱学校的一种普遍现象。

四是生源质量差

就近入学是义务教育阶段生源分配的基本原则，但是，由于大量农村薄弱学校的存在和学生家长的偏好，近些年来农村中小学择校现象也越来越普遍，农村学生“进城读书”的积极性非常高，只要条件允许，家长们总是想方设法将孩子送至县城和乡镇中心学校读书，村一级单位基本只剩下1-3年级的初小或教学点。与农村生源日益萎缩形成鲜明对比的是，县城中小学却人满为患，“大班额”问题始终难以解决。如内蒙古自治区A县有15所农村初级中学和2所县直初中，其中15所农村初级中学共有学生1837名，平均每所学校仅为122．5名学生，而2所县直初中则有在校生共4823名，占全县初中学生总数的72．41%。其他各地的情况也大致一样。如近年来江西A县进城务工人员子女和农村孩子到城区就读的人数就一直在飙升。该县县三小原本是县城东部城乡结合部的一所不足200名学生的学校，为了满足进城务工人员子女上学和农村孩子进城读书的需要，2008年该县三小搬迁到县城北环路县三中整体搬迁后留下的空校，县政府多方筹集资金，不断加大对该校的投入，逐步完善该校的基础设施，尽力配齐师资。随着该校基础设施的完善和教学质量的提升，进城务工人员子女和农村孩子纷纷到该校就读，有些农村家长为了能让自己的孩子进城读书，不惜一切代价，甚至在学校附近租房陪读。还有一部分家长为了孩子能在县三小读书，纷纷在学校周边工厂和工地上打工。到了2011年，该校的学生已经达到了2900多名，不到3年的时间，学生数量就比以往翻了15倍。而从农村流动到城市的学生往往来自家境较好、父母比较重视子女教育的家庭，属于优质生源。优质生源又强化了优质学校，进一步加剧了农村薄弱学校生源质量的下降，导致“马太效应”的出现。

综上所述，笔者认为，所谓薄弱学校就是指那些没有达到基本办学标准的学校，其“薄弱”主要表现在：办学条件差、领导班子差、教师素质差、生源质量差、教学质量低、社会声誉不佳。正是由于农村薄弱学校的存在，使得薄弱学校与其他学校，尤其是与优质学校的教育差距悬殊，严重影响了义务教育的均衡发展，引起了广大人民群众的强烈不满，造成社会不和谐。因此，要推进义务教育均衡发展，必须高度重视农村薄弱学校的建设。

二、农村薄弱学校之所以“薄弱”的原因

大量农村薄弱学校的存在，其原因是相当复杂的。从所处地理环境来看，农村薄弱学校大多地处偏远，当地经济欠发达，文化相对落后，当地居民无论是思想意识还是精神生活上都处在较低层次。从办学条件上来看，由于政府将大量教育经费投入到办重点学校，导致薄弱学校往往经费紧缺，设施陈旧，校园环境与其他学校差距较大。从学校管理方面来看，薄弱学校管理相对落后，教育理念陈旧，规章制度不健全。从学校教师队伍素质来看，整体素质偏低，优秀师资外流，本土师资开发潜力不大。从学校生源来看，生源基础往往较差，优秀生源留不住，学生辍学现象严重等。上述种种原因导致农村薄弱学校办学水平不高，社会声誉不佳，学校只能在困境中缓慢向前发展。但上述种种原因只是一种外在的表现，实际上，农村薄弱学校的存在有其深刻的内在原因，在很大程度上是受历史形成的体制、机制方面的制约。

1．二元经济结构与社会体制是大量农村薄弱学校存在的深层原因

城乡二元经济结构是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因，同时，也是我国农村薄弱学校大量存在的深层原因。我国义务教育非均衡发展中最突出、最集中的表现为城乡教育的差距，而长期以来所形成的城乡分割的二元经济结构和社会体制是其产生的深层制度原因。建国后相当长一段时间，我国奉行的实际上是一种“农业哺育工业和农村支援城市”的发展战略，由于缺乏“反哺”的制度安排，从某种程度上可以说我国的工业化与城市的发展是靠牺牲农业、农村来支撑的。这种抑农村扶城市的二元经济结构与社会制度造成的实际结果是，借助“户籍制度”制造了泾渭分明的“城市人”与“农村人”。长期以来，“农村人”不能与“城市人”享有相同的福利待遇，他们在身份、地位、就业、机会等方面都面临不平等的待遇。这种城乡分割的户籍制度不仅将城乡居民严格区分开来，而且也将城市儿童与农村儿童割裂开来，让城乡儿童在不同的制度架构中获取不均等的教育资源，因此，户籍像一道强有力的闸门，维护着二元社会结构。尽管国家也多次提出并反复强调要重视和加快农村教育，并也一直在为此而努力，但我们不能不承认在种种制度安排上还明显偏袒城市与城市教育，国家教育资源尤其是优质教育资源明显地向城市倾斜，使得农村教育的发展远远滞后于城市教育。一个最直接的例证便是相当长时间内我国的“城市人”接受义务教育是由政府出钱，而“农村人”接受义务教育则由农民买单。更为严重的是这种二元教育结构不仅让“城里人”和“农村人”在不同的制度架构中获取不均等的教育资源，而且使“城里人”在享受优质教育资源的优越感中被理解为“理所当然”和“天经地义”。与此同时，“农村人”却在简陋的教育环境中滋生出自卑情节并衍变出一种对教育的漠然与失望。这种被社会内化的不同的教育意识与教育观念的反作用将使农村教育发展步履艰难，城乡教育差距越拉越大。从某种意义上讲，城里的所谓薄弱学校，放在农村很可能就是重点学校。

2．重点学校制度选择是大量农村薄弱学校存在的直接原因

根据普通中小学教育的性质，从全国来讲，不论贫富，不论城乡，不论经济发达与不发达，各个地区要保证基本的教育质量；从地区来讲，各所学校都要达到基本的办学水准；从学校来说，要尊重每一个学生，创造条件因材施教，使所有的学生均获得正常发展，达到教育质量的基本要求。但长期以来，政府及其教育主管部门一直有意或无意地将注意力都放在重点中小学上，因而重点中小学一直是我国义务教育中的重要的制度选择。早在新中国建立之初，为了满足优先发展重工业对人才的需求，在当时教育资源极为有限的情况下，国家的决策者就选择了牺牲部分民众的教育机会，先集中资源办好部分重点学校的策略。1953年5月17日，中共中央政治局举行会议讨论教育工作，首次明确提出“要办重点中学”。同年5月26日，教育部发出通知，要求在全国积极充实和重点办好高级中学和完全中学，以逐步提高中学教育质量，培养合格毕业生，请各省、市、自治区选定学校，并要求各省、市、自治区于此类学校中再选择一两所领导干部、教师质量及设备条件更好的中学作为重点，以取得经验，推动一般。1962年12月21日教育部又正式发出《关于有重点地办好一批全日制中小学的通知》，该文件要求在每一县（市）和市属区范围内选定一至几所学校，以便集中力量，尽快地把这批学校办好，然后视可能条件，再分期分批地扩大这批中小学校的数量，并且对重点学校的领导、教职员工以及教学设施都有与一般学校不同的规定。这标志着中国重点学校制度的正式建立。改革开放初期，在我们这个人口多底子薄的国家，教育的发展极不平衡，师资、经费、设备又十分有限，要实现中小学的均衡发展是有困难的，因此中央又重申要在全国举办重点中小学。1978年1月，教育部颁发了《关于办好一批重点中小学试行方案》，随后邓小平同志在1978年的全国教育工作会议上提出：“为了加速造就人才和带动整个教育水平的提高，必须考虑集中力量加强重点大学和重点中小学的建设，尽快提高他们的教学水平和教学质量。”②1980年教育部又作出《关于分期分批办好重点中学的决定》，系统地阐发了举办重点中学的意义，由此进一步强化了重点中小学制度的不可逆转性。因此，在这样的教育环境下，学校制度，已经演变成一种“重点学校制度”，即权贵阶层在教育上的特权制度。同样，在一个县域范围内重点学校垄断了最优势的教育资源。一是教师，县域内任何一所学校的优秀教师，重点学校都可以用不同的名目调到学校，教师本人也因为重点学校在社会地位、个人收入、教学环境、县城环境等优势，都极愿意或者想方设法调到重点学校。二是生源优势。现在初中毕业生升学考试即中考以后，由县教育主管部门把考得分数最好的毕业生，按分数线划定，由重点学校先行招收。一般情况下，即使不划分数线，因为重点学校教师的优势、县城的优势和办学条件的优势，家长也都希望自己的孩子到重点学校就读。这也是重点学校能够高额收到“择校生”的原因。

当然，历史地看，义务教育重点学校制度在教育资源不足的情况下，迅速为国家培养了大批急需人才，功不可没。但客观上，国家把大量稀缺教育资源投入到少量重点中小学，也必然导致了对普通学校尤其是农村薄弱学校投资的减少。同时，重点中小学凭借其资源优势和品牌效应对社会资源的吸附更使得普通学校尤其是农村薄弱学校的办学条件日趋恶化。一直到现在，重点学校制度所涵盖的政策优势没有太大的变化，这与当前我国各级财政明显好转，经济社会发生了极大变化的背景和人民群众的要求是极不相适的。为此，2005年5月31日教育部出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求义务教育阶段公办学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校。2006年新修订的《义务教育法》明确规定：不得办重点学校和重点班。虽然政策法规已有明确规定，教育行政部门也有具体要求，但据我们调研发现，不少地方在具体操作中仍然乔装打扮，偷梁换柱，办起了所谓的“示范校”、“实验班”、“特长班”等等，重点校、重点班实际上是“名亡实存”。而近年来重点学校收取高额择校费和大量“条子生”的涌入，则使义务教育优质资源享用中的阶层差异显现并成愈演愈烈之势，重点中小学与农村薄弱学校的差距越拉越大。

3．教育投资的低层次化是大量农村薄弱学校存在的最根本的原因

教育投资是教育发展最根本的物质保证。美国教育行政专家罗森庭格认为：“学校经费如同教育的脊椎”③。长期以来，我国义务教育投资管理体制一直是低重心、分散型的，在承认和接受各种差别的前提下，实行分级管理。这种把发展义务教育所需资金交由地方基层政府负责的作法，尽管对调动地方政府办教育的积极性起了十分重要的作用，但实际上也默许了经济发展不平衡这种客观差异对义务教育的不利影响和制约。由此导致各地区义务教育的发展水平取决于各地区的经济发展水平，取决于地方政府的财政收入状况。由于经济发展不平衡，我国相当一部分县（市），特别是中西部以农业为主的县（市）长期存在财政能力薄弱的问题。当前我国教育经费支出在县级财政中占有较大份额，教育支出已经成为欠发达地区县（市）的沉重负担。许多县级财政甚至被称为“教育财政”，其教育事业费的支出已经超过行政管理经费支出，成为财政支出的大头。例如我们课题组调研的山西省B县，其2010年财政总收入为5176万元，但仅1400名教师的工资就需要4000多万元。可见，当前实行的义务教育财政体制不可避免地使义务教育陷入非均衡发展状态。即使在一个县域范围内，在这种情况下，其义务教育也不得不实行非均衡发展战略。其通常作法是，县域范围内的教育发展以县城学校优先发展为原则，县城学校发展的空间很大，而乡镇与村里学校的发展速度总是大大落后于县城，特别是政府和教育行政部门将有限的教育资源集中向“重点学校”、“示范学校”倾斜，导致义务教育阶段资源配置失衡。由于政府将财政经费重点投入到少数重点学校，使得这些学校的办学条件越来越好。县城学校由于拥有良好的办学条件、公共设施和优厚的待遇，可以吸引优秀的教师、优质的生源等，这为县城学校的发展创造了良好的条件；相比之下，农村学校由于办学条件差、公共设施落后、教师待遇差，难以招揽到优秀的教师，吸引优秀的生源等，这势必影响到农村学校的发展和质量的提高，使得在乡镇及农村地区一批基础薄弱的“差校”越来越“差”。美国著名经济学家舒尔茨曾指出，农村教育之所以会出现数量不足和质量低劣的情况，最根本的原因是对农村学校的投资不足。④

4．城镇化步伐加快的负面效应也是导致大量农村薄弱学校存在不可忽视的原因

所谓城镇化，是指人类生产和生活的方式由乡村型向城市型转化的历史过程，具体表现为乡村人口向城市人口转化及城市不断改革和完善的过程。从经济学角度看，经济发展、工业化、现代化的过程，从某种意义上说，就是自然经济状态的农村不断衰退、城镇不断发展的过程。改革开放以来，由于城镇化的快速发展，2011年，中国城镇人口达6．9亿，占总人口的比重已超过50%，国内城镇人口首次超过农村人口⑤。

随着城镇化的推进，大量农村人口和学龄儿童转移到城镇，一方面给城市教育带来了更大的压力，城市学校生源不断膨胀，班级规模继续扩大，另一方面农村人口和学龄儿童不断减少，农村学校不断萎缩，甚至因生源短缺被迫撤并。在山西省B县的调研发现，随着城镇化步伐的不断迈进，该县越来越多的农村学龄人口随父母流向城市，很多农村学校生源不断流失，而县城学校却屡屡爆满。该县教育局提供的数据显示，从2003年到2010年间，该县农村小学生数由4842人减少到了2988人，每年以接近110人的速度在递减，很多农村学校因生源短缺被迫撤并，没撤并的农村小学，其规模也逐渐萎缩甚至变为“空壳”学校。截止2009年，该县50人以下的农村小学就达48%，20人以下的占32%。在农村学校逐渐萎缩的同时，县城学校却迎来了规模的扩张。为了满足县城日益增多的流动儿童就学需求，2009年该县投巨资新建北城小学，2010年学校建成后，县城小学由原来的16轨，增加到22轨，按标准班计算，可以多容纳学生1800人。也就是说，该县县城小学可以容纳全县80%的小学生。初中更是向县城聚集，2009年后在县城初中就学的学生占全县初中生总数的90%以上。

农村学生向县城学校流动，不仅导致农村生源锐减，而且拉大了城乡生源质量的差距。调研发现，从农村流向县城的居民中，80%是农村中有理想、有抱负的年轻一代。他们受教育程度相对较高，十分重视孩子的教育，家庭学习氛围也较好，这一方面改善了县城学校的生源质量，但另一方面也使农村学校的生源质量严重下滑，进一步加剧了县域内城乡义务教育学校发展的不均衡。同时，随着我国城市化步伐的加快，城市学校生源的“充裕”和农村学校生源的“萎缩”给城乡学校带来了截然不同的发展机遇。在我国现行义务教育财政体制下，城市学校由于生源充裕可以获得充裕的发展资金，而农村学校由于规模小而难以获得更多的资金支持，从而使城乡义务教育学校发展的差距越来越大，农村薄弱学校的“薄弱”更加凸显。

总之，大量农村薄弱学校的存在，尽管原因相当复杂，但制度是导致这一问题产生的最重要因素。

三、加强农村薄弱学校建设的若干对策建议

农村薄弱学校能否由弱变强，不仅关系到城乡义务教育能否真正实现均衡发展，而且直接涉及到广大农村中小学学生、家长和教师的切身利益，关系到社会的公平、公正和和谐。因此，必须采取切实可行的措施，特别是要根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》的精神，加大体制改革的力度。大力加强农村薄弱学校建设，确保城乡义务教育真正实现均衡发展，让广大农村适龄儿童都能公平接受义务教育。

1．加大教育投资体制改革的力度，增加对农村薄弱学校的投入

根据义务教育的性质，政府应为城乡学校所有学生公平接受义务教育提供财政保障，这是毫无疑问的。但长期以来，政府却有意无意地将教育投资重点放在重点中小学，一些重点中小学可以得到政府更多的投入。在部分地区，一所重点学校得到的实际经费甚至是当地其他所有学校经费的总和。这无疑提高了重点学校收费和吸引优秀教师的能力，强化了其自身的“造血”功能。而农村薄弱学校则因为教育经费等投入少、教学设备差，加之社会声誉低，创收能力差，对社会赞助者也缺乏吸引力，经年累月，其与重点学校的差距越来越大。因此，政府及其教育主管部门应加大教育投资体制改革的力度，采取切实可行的措施增加对农村薄弱学校的教育投入，尽快改善其办学条件。从长远来看，一个国家如果不能向所有受教育者提供相对统一和一致的学校教育，那么面向本民族的国民教育将会在内容和结果上产生巨大差异，进而影响到全体国民素质的提高，国家的教育意志也无法得到体现和实现。改善农村薄弱学校办学条件追求的是同级同类学校的教学条件与教育品质的一致性，这既符合义务教育的公共产品性质，也顺应了教育公平理念，同时，又是容易做到和见成效的。例如，自1998年以来，湖北省恩施市先后利用“国家贫困地区义务教育工程”、“全国中小学危房改造工程”、西部地区“农村寄宿制学校建设工程”等契机，完成了对远城区中小学的教学楼、学生宿舍楼和教师周转房的新建和改造。调查中发现，最偏远的地区也拥有漂亮的教学楼。该市新塘民族中学距离市区70多公里，校园幽雅宁静，既有参天古木，亦有崭新舒适的公寓式学生宿舍，乡间自然与现代城市气息在此完美结合，营造了一个良好的学习环境；远离市区100多公里的红土民族中学，经过近10年的改造，已形成了教学区、生活区和娱乐活动区三区分明的校园布局，其办学条件绝不亚于任何一所城市初中。山西省浮山县地处太岳山南麓，属省级贫困县。2007年以来，浮山县以全面提高义务教育质量和水平为目标，以推进全县义务教育内涵发展、规范发展、均衡发展为重点，充分利用中小学布局调整和危房改造的契机，大力推进全县中小学教育信息化工程，扩大优质教育资源，最大限度地实现了优质教育资源共享。与此同时，按照“合理规划，分步推进”的指导思想，浮山县还大力加强了薄弱学校建设。2007年启动“育才基础工程”，义务教育阶段免收“一费制”规定的费用；从政策上、经费上向薄弱学校倾斜，按照寄宿制学校建设规范实施。启动学校远程教育工程，学校校舍建设基本达到标准化建设要求。2008年，按照义务教育标准化建设的基本要求，该县又投资1000万元，实施学校基础设施配套“三·三”工程，即水、暖、电配套工程，图书、仪器、文体器材配套工程，校园绿化、美化、香化工程，顺利通过了山西省组织的义务教育标准化建设专家组的评估验收。目前，浮山县多数学校的基础设施、设备基本达标，全县城乡中小学的办学条件差距不断缩小，以此推进了农村薄弱学校建设和义务教育均衡发展。

2．创新学校管理思路，大力提升薄弱学校的管理水平

一所好学校必然拥有一位好校长，一个好的领导班子。农村薄弱学校之所以“弱”，首先弱在管理。因此，改变农村薄弱学校的面貌只是增加投资、改善办学条件是不够的，关键是要创新学校管理思路，选好校长，配好班子，大力提升薄弱学校的管理水平。班子强，校长的觉悟高、能力强，精神状态好，钱少可以想方设法筹集，并改善办学条件，政府投入了，更能充分利用，提高教育质量。班子弱，校长的觉悟低、能力弱，精神状态不好，即使办学条件好，也不一定能提高教育质量。各地大量的实践也充分证明了这一点。如湖北省宜昌市伍家岗区教育局为加强农村及边远地区薄弱学校建设，共为该区6所农村及薄弱学校配置校级干部23名，其中选派青年干部14名，占干部总数的60%。这14名干部的平均年龄为35岁，均是从该区窗口学校的校级干部及中层干部中选派的优秀干部，将他们充实到农村薄弱学校，使领导班子整体素质明显提升。现在，6所薄弱学校23名干部中党员干部20人，占干部总数的86%；19人为本科学历，占82%；专业技术职务为中高的6人，小高的10人，小高以上职务的占总人数的70%。这些干部业务强、有活力、肯干事，为薄弱学校注入了新鲜血液，大大提升了6所薄弱学校的管理水平，改变了薄弱学校的面貌，促进了全区教育的均衡发展。

3．坚持疏堵结合，抑制城乡间教师的“逆向”流动

农村薄弱学校由于各方面条件差，导致教师待遇差，很难留住人才，骨干教师少。因此，要加强农村薄弱学校教师队伍建设，关键是要稳定教师队伍，抑制城乡间中小学教师的“逆向”流动，否则，加强农村薄弱学校建设就会落空。在这方面各地都积累了许多成功的经验。如山西省浮山县为了稳定农村学校的教师队伍，坚持“疏堵结合”，取得了很好的效果。一方面，对在边远山区和农村任教的教师进行补助，用“经济杠杆”调节城乡教师的合理流动。自2009年开始，浮山县在财政十分吃紧的情况下，每年挤出一部分专用基金，专门用于补贴山区和农村教师。具体标准为，山区教师每人每月120元，半山区教师50元，平川教师20元，县城内教师则没有这部分补助。另一方面，严把教师调动的“关口”，用行政手段干预城乡教师的不合理流动。浮山县教育局规定，对于新招聘录用的教师必须到边远乡镇或农村缺编学校任教五年，满五年后经考核合格，根据工作需要方可调动。同时，浮山县还严格贯彻执行教师“职称晋升与农村支教捆绑”的规定，县城教师至少有一年的农村支教经历方可获得晋升职称的资格。通过疏堵结合，浮山县城乡教师“逆向”流动的趋势在一定程度上得到了有效缓解，农村薄弱学校的教师队伍得到了相应的稳定。

4．坚持就近入学的原则，均衡城乡学校生源

就近入学是世界各国义务教育阶段推行的一项基本政策，也是义务教育共同遵循的一条基本原则。为了保障我国义务教育的正常实施，早在1986年，中国颁布的第一部《义务教育法》第九条规定：“地方各级人民政府适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”《义务教育法实施细则》第二十六条规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。”2006年修订的《义务教育法》第十二条再次明确：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”这些规定，明确了适龄儿童、少年就近入学的权利，明确了地方各级政府保障其在户籍所在地就近入学权利的义务和责任。就近入学的政策目标就是为每一个儿童提供平等的受教育的权利，确保教育的公平原则。

但长期以来，义务教育发展不均衡导致了区域范围内的生源大战愈演愈烈，不仅中心城区学校不择手段“挖农村学校的墙角”，城区周边学校也极力寻觅农村学校的“尖子生”，农村学校校长们有苦难言，他们费尽心机，竭尽余力，好不容易培养起来几个好苗子，不知何时就会不翼而飞，甚至一些学习成绩一般、但家庭经济条件不错的学生也陆续外流到中心城区或外地县城学校。大量学生外流给农村学校教师，特别是年青教师造成了很大的负面影响，不少年青教师“人在曹营心在汉”，做一天和尚，敲一天钟，只要当好“维持会长”，不出安全事故就不错了；有门子、有票子的优秀中青年骨干教师千方百计离开农村学校另谋高就。这样一来，农村学校的师资自然就参差不齐和明显不足。为了有效抑制日趋激烈的生源大战，不少地方都坚持就近入学原则，采取有力措施均衡城乡学校生源。如山西省隰县教科局为缩小城乡学校的生源质量和数量差距，出台了以下“禁令”：在生源分配上，初中学生要按照就近免试入学的原则在当地学校就读，严禁把初中优质学生集中到县城学校就读；严禁民办初中学校通过考试或变相考试选拔优秀学生；严禁农村学生到城镇学校、片内初中学生到其他初中学校“择校”就读；严禁各类初中学校举办重点班、实验班、初三补习班或插班就读；积极推行同级学校校长交流和强校与弱校教师交流制度，把优秀教师资源和优质学生资源均衡地分配到各个学校，从根本上解决班级规模过大和家长“无序”择校问题，努力实现城乡之间、校际之间的教育公平。为规范义务教育阶段学校办学行为，严肃办学纪律，维护正常的教育教学秩序，广西省武鸣县规定各镇中小学校、县城中小学校要坚持依法办学，落实“划片招生，就近入学”原则，努力让所有学生享有同等的教育机会和享受同等的学习条件。严格执行义务教育阶段不得举办重点学校，学校不得设重点班的规定。在制度政策的强力干预下，武鸣县优质生源向城市流动的取向得到了有效抑制，城乡重点学校与薄弱学校的生源质量逐步均衡。

总之，只要政府及其教育主管部门加大对农村薄弱学校建设的力度，使之提高教育教学质量，就能为社会提供更多接受优质教育的机会。优质教育的供给增加了，义务教育均衡发展才会逐步变为现实。

注释西部地区的湖北、河南、广西、云南、陕西和内蒙古等6个省（自治区）38个县市农村中小学布局调整的调研；2009年5月对广东省韶关市清丰县农村教育的调研；2010年4月至今，对湖北、河南、江西、湖南、广东、广西、四川、重庆、山东、山西、甘肃省等11个省（市、自治区）、60个县（市、区）义务教育均衡发展改革情况的调研。文中未注明出处的数据和资料均来自上述调研和访谈。

②邓小平：《在全国教育工作会议上的讲话》，见《邓小平文选》（一九七五——一九八二年），北京：人民出版社，1983年，第105页。

③蔡保田：《当前我国国民小学教育经费的实际问题》，《台湾国立政治大学学报》1970年第22期。

④傅松涛：《美国农村社区基础教育现状与改革方略》，《比较教育研究》2004年第9期。

⑤汝信、陆学艺、李培林：《2012年中国社会形式分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第12页。