我国残疾人就业福利政策重构与耦合的国际经验与现实考量

2013-04-08李静南京大学政府管理学院江苏南京210093

华中科技大学学报(社会科学版) 2013年2期

李静，南京大学政府管理学院，江苏南京210093

龚莹，云南大学滇池学院，云南昆明650228

残疾人是一个由于身体残缺与功能障碍而有着特殊困难的社会弱势群体［1］，关心残疾人，为残疾人提供福利与服务，是社会文明进步的重要标志［2］，也是实践科学发展观，建成小康社会，实现包容性发展的客观需要。就业福利的供给与满足，是推动残疾人群体抛弃“福利污名”标签，由“问题视角”转变为“优势视角”，由被动接受转变为积极参与，由消极福利转变为积极福利的重要一环。笔者将在考察西方发达国家在实现残疾人就业福利方面先进做法的基础上，重构我国残疾人就业福利政策，实现具体政策与价值取向的耦合。

一、我国残疾人就业政策的现状考察

据统计，我国残疾人已超过8 500万，其中就业年龄段(男16－59岁，女16－54岁)残疾人约3 200万。“十一五”末，我国城镇实际在业残疾人达到441万，农村1 750万残疾人从事生产劳动，残疾人就业工作取得了明显成绩，同时据《2010年全国残疾人状况及小康进程监测报告》显示，我国城镇残疾人调查就业率为34.0%，农村残疾人调查就业率为49.2%，残疾人就业形势依然严峻［3］。在一定意义上，造成我国残疾人就业形势严峻的根本原因在于未能正确认识残疾人自身具有的潜能与优势，未能创造足够条件充分发挥残疾人的自身优势，未能创设科学合理的政策体系来实现残疾人的就业福利，以致残疾人群体大多处于被动受助的弱势地位，无法用自己的双手实现共建共享以及包容性发展。

党和政府历来非常重视残疾人保障工作，为提高残疾人生活水平，进一步实现残疾人平等、参与、共享做了大量工作，也取得了令世人瞩目的成绩。以残疾人就业工作而论，新中国成立以来就曾采取官办福利企业就业等方式安置了一部分有劳动能力的残疾人，改革开放以后，政府又鼓励社会办福利企业解决残疾人就业问题。但由于长期坚持“问题视角”，并以之指导我国残疾人工作，使得在很长一段时期内，仅仅是以“实现基本保障”这一较低水平的价值目标来统领我国残疾人工作，注重生活救助，忽视就业支持，在残疾人就业政策制定与实施方面未能做到与时俱进，导致残疾人就业情况一直不甚乐观，残疾人就业福利一直难以充分实现。

1.就业率低，失业率高，整体就业形势严峻。2003—2011年我国城镇15—59岁的残疾人就业率保持在13%左右，残疾人就业者占中、轻度残疾人口比例还不到 8%［4］。另据《2009年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》显示，2009年度我国城镇残疾人登记失业率高达13.6%，是全国城镇登记失业率4.2%的3.2倍［5］。农村残疾人大多从事农业生产劳动，就业情况稍好①。

2.工种技术含量低，工资收入不高，且就业渠道单一。据第二次全国残疾人抽样调查数据显示，绝大多数在业残疾人(约96.6%)从事体力劳动，而盲人主要从事按摩业，就业单一性更为突出［4］。在按比例安排就业的企业中，大多为私营和港澳台外商投资企业［6］。农村残疾人则主要在家从事农业生产。不难看出，目前残疾人就业渠道狭窄，多从事技术含量不高、易受歧视的简单体力劳动，这也直接导致其工作稳定性差，工资性收入低，生活水平不高。

3.职业教育培训滞后，形式和内容单一，职业技能不强。与就业挂钩的、有效的职业技能培训对提高残疾人就业能力及竞争力，加速其全面参与社会生活至关重要。但当前的残疾人职业教育培训存在大量问题，如培训内容单一，多集中于家电维修、保健按摩;民间私营培训机构管理不规范，培训效果不佳，影响残疾人职业技能的提高;无证培训等。

4.职业保护不够，社会保险参保情况不理想。由于自身的特殊情况，残疾人较常人更易受到职业伤害，更需要社会保险来为其撑起一把保护伞。但长期以来，我国残疾职工社会保险参保率还不到66%，而作为我国残疾人主要就业形式的个体就业，社保参保率更低，尚不足参保城镇残疾职工总数的35%②。除参保率低外，残疾人“四险”的参保情况也不一致，多注重医疗保险和养老保险，而忽视失业保险和工伤保险③。这充分反映残疾人群的职业保护水平较低，对其个人的健康安全及社会的稳定发展都是一大隐患。

二、残疾人就业政策的国际经验

西方发达国家为应对“福利国家危机”，纷纷致力于推到由“福利被动依赖”向“主动工作福利”的价值转向，非常重视残疾人就业福利的实现，建构了从就业及再就业前的职业培训到复合就业支助等一整套完善、科学、合理的残疾人就业支持服务体系。

1.职业培训教育

西方发达国家针对残疾人进行的职业培训教育，总体而言，具有以下几个特点:

系统性。西方国家将残疾人就业支持视为一项系统工作，除了职业技能的系统培训外，更注重社会“助残、亲残”氛围的营造，将残疾人就业福利的实现置于社会大系统中加以推进。如日本实施的“残疾人日(周)”、“人权周”、“促进残疾人就业月”等制度，通过媒体的大力宣传，为残疾人实现平等参会营造良好的社会氛围。

人本性，或者说是人道性。如英、法等国都实行以融合教育为主的模式，规定所有残疾儿童都必须在普通教育机构注册并首选在普通学校接受教育，学校要根据教学对象的残疾状况及变化制定教学方案，实行个性化、动态化教学。“融合教育”的特殊教育理念和成熟的特殊教育方法，有效避免了在专门特殊学校学习易致的“残障”标签性习得。

福利性。如美国残疾人在成年之前，就可享受政府免费提供的各种康复、培训项目。韩国对残疾人实行从幼儿园到高中的义务教务，学费均由国家承担。英国残疾人除接受免费教育外，还可免费获得相应的餐饮及交通补贴。在巴基斯坦，残疾人可以在国家残疾人培训中心接受免费教育和培训，经费由1980年成立的国家残疾人信托基金提供。

实用性。为提高残疾人的就业成功率与薪资水平，其职业技术培训大多具有很强的实用性。一方面是学时安排上突出实践性，如韩国的职业技术教育非常注重实践，实际操作部分一般占培训时间的70%以上，在毕业时，残疾学生一般能取得二级“技能士”资格，达到一般工厂的技术要求。另一方面是培训项目上体现实用性，如巴基斯坦在对残疾儿童进行焊接、电工、缝纫等培训的基础上，扩大培训范围至打字、机器及汽车维修、手工业、印刷、摄影、蔬果储存等。

2.就业支助服务

西方国家针对适龄残疾人群提供的就业服务，并非单一的工作岗位安排及报酬给付，而是包括诸多内容、涵盖不同层次、依附多样形式的综合性的服务体系。

人性化的服务机构。西方国家设置了非常多样的残疾人服务机构，为特定人群提供人性化服务。英国主要通过非盈利组织(NPO)，如隆纳济世助残之家，为残疾人就业提供服务，NPO与政府签订外包合同，为残疾人提供就业服务及相关评估。与英国相比，法国残疾人就业服务机构的政府色彩更浓，法国各地均建立由公务员及相关领域专家组成的为残疾人提供综合性服务的组织——残疾人之家(MDPH)，负责残疾人职业融入、培训跟踪及评估等。

多样化的就业渠道。瑞典通过实施“残疾求职者劳动力市场计划”，帮助残疾求职者实现就业资助、保护性就业、扶持性就业。德国则开创了按比例安排残疾人就业的先河，并将残疾人职业康复和培训就业紧密而又科学地结合起来，这一做法堪称典范［7］。

经济性的辅助扶持。以美国对残疾人实施的收入支持计划为典型代表。美国通过“社会保障伤残保险计划(SSDI)”、“补充保障收入计划(SSI)”、“劳工补偿计划(WCP)”、“事故和伤害预防计划(AIPP)”、“职业训练、康复、返回工作岗位计划(VTRRWP)”等一系列政策对残疾人就业提供辅助性扶持。

三、我国残疾人就业福利的政策重构与耦合

党的“十八大”提出了“全面建成小康社会”的宏伟目标，具体而论，我们矢志追求的“小康社会”必然是包括8500多万残疾同胞在内的、覆盖全面的小康社会。要实现这一宏伟而艰巨的目标，就残疾人事业而言，迫切需要转变我国残疾人就业福利政策，不仅要实现从“问题视角”到“优势视角”的理念创新，还要完成发展型、积极性、责任性福利取向的顶层设计，更重要的是要在路径安排上，充分体现政策设计与价值目标的耦合。

(一)残疾人就业福利政策的理念创新:从“问题视角”到“优势视角”

我国残疾人就业率不高、就业福利难以实现以致整体福利水平低下的根本原因，就在于残疾人工作领域长期坚持的“问题视角”。所谓“问题视角”，即专注于主体的脆弱性与缺陷，并将其无限放大，忽视其潜能与优势，而残疾人工作领域的“问题视角”即将残疾人视为无法自立而需要救助的弱势群体。这一视角既不利于社会正确认识残疾人，也不利于残疾人进行客观的自我认知，带来极大的认知偏差，导致我国残疾人福利事业在很长一段时期均以实施生活救助为主，立足于最低生活的维持，是一种满足基本生存需要的保障。

首先，残疾人以接受救助为主要生活来源。在“问题视角”下，社会不能正确认识残疾人的潜能，残疾人亦无法正视自身优势，残疾人大多处于无业及低生活水平状态。政府基于公共职能需要及人道主义考量，对弱势残疾人群体进行以物质救助为主的社会救助，社会救助成为大多残疾人生活的主要来源。其次，不利残疾人生活质量的根本改善。“问题视角”下的生活救助容易使残疾人安于现状而产生“救助依赖”，期望通过政府救助而非自身努力满足生存需要。但救助水平偏低，仅能满足救助对象最低层次的生存需要，更遑论生活质量的提高。再次，增加残疾人返贫的可能性。在物价水平持续走高的社会背景下，依靠生活救助的残疾人因无其他主要收入来源，很可能会因救助水平的相对降低而返贫。最后，不利社会的整体发展与社会和谐。我们矢志追求的社会发展与社会和谐是包括广大残疾人在内的整体发展与整体和谐，依靠生活救助的残疾人，自我保障能力极为低下，很难依靠自己的能力提升生活质量，无法充分有效、公平公正的分享经济社会发展成果，无法真正体现出“平等、参与、共享”之残疾人事业发展原则。

有鉴于此，必须引入新的考察视角，进行理念创新，实现从“问题视角”到“优势视角”的转变，重新思考我国残疾人事业。“优势视角”是由美国著名学者Dennis Saleebey提出的一个社会工作领域的概念。这一视角强调每个人都有尊严和价值，不再专注于问题，而是把目光投向可能性，探索和利用案主的优势和资源，在创伤、痛苦和困难的荆棘之中，寻找希望和转变的种子，并面对他们生命中的挫折和不幸，抗拒社会主流的控制，最终协助案主达成自己的目标，实现其梦想。“优势视角”超越传统“问题视角”的理论范式，实现对残疾人群体的重新认识，是发展残疾人事业的合理视角，是促进残疾人平等参与、实现残疾人就业福利的理论依据。首先，这一视角体现了残疾人的尊严与价值，强调其有权利通过就业实现福利;其次，突出残疾人的优势和资源，强调其有能力通过就业实现福利;最后，这一视角帮助残疾人重新认识自己，有助其积极地通过就业实现自身福利。

要实现由“问题视角”向“优势视角”的转变，一方面，要在全社会推广“优势视角”理论，引导民众正确、合理、科学地看待残疾人，平等、友善地对待残疾人，认识到残疾人群体具有的优势与潜能，为其平等参与劳动力市场，通过自身努力实现福利水平的提高，营造“公正、平等、共享、和谐”的社会氛围;另一方面，要对残疾人群进行“优势视角”教育，帮助其准确定位自身。促进残疾人就业，首先必须引导其对自身进行准确定位。一是要赋权(empowerment)，要教育他们认识自身尚不为人知的强大力量和潜能，引导他们无视或抛弃社会强加的歧视性标签，帮助他们树立信心，接触社会，融入社会。二是要激发并培养他们的抗逆力。引导其分析逆境，认识逆境，在逆境中展示自己的力量，培养他们抗压与抗逆的能力，以探寻自身优势。

(二)残疾人就业福利政策的顶层设计:发展型、积极性、责任性的综合价值取向

“顶层设计”(Top－Down)是源于大型工程技术领域的一种设计理念，即针对某一具体的设计对象，运用系统论的方法，自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，不仅需要从系统和全局高度对设计对象的结构、功能、层次、标准等进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想到现实的技术化、精确化建构，是铺展在意图与实践之间的“蓝图”［8］。残疾人就业福利政策的顶层设计，就是要重构现行残疾人就业保障政策，建构一种与时俱进的、适应中国具体而特殊国情的，既符合福利政策一般原则，又充分体现时代具体要求的新型政策架构。

1.发展型福利取向。坚持这一取向，就是要在制订残疾人就业及相关政策时，坚持将其作为一项社会投资行为，而非单纯的略带“施舍”性质的救助;必须坚持以人为本，使政策客体由单纯的接受者转变为主动的参与者;必须坚持经济和社会的和谐发展，实现残疾人群体经济收入与社会地位的双提高。要实现这一取向绝非易事，必须从以下几个向度入手:一是要以社会公平正义为基础。公正是制度安排的一种基本价值取向，但必须通过一定的载体才能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能得到具体体现［9］。残疾人就业政策的重构必须以实现残疾人的机会平等、获得正义与交易正义为政策出发点。二是以提高残疾人整体福利、增强抗击风险能力为政策目标。福利作为一种再分配方式，是维护社会公平和社会稳定的重要手段，社会保障制度的建设关系整个社会抗风险能力的强弱［9］。残疾人就业福利政策的重构必须坚持明确的价值目标，即通过制度设计、机制创新、政策安排，实现残疾人平等参与，发挥其潜能，通过自身努力提高福利水平，增强其在经济上、思想上、社会地位上抗击风险的能力。三是以人力资本投资为核心。发展型福利政策具有鲜明的“生产主义”取向，其“更多通过投资人力资本、增进社会资本来实现，并试图将服务对象涵盖整个人口”［10］57－81，这也成为其核心理论，甚至有学者认为此乃“实现经济增长与福利国家改革良性互动”的“治本之策”［11］101。所以，必须加大对残疾人的人力资本投资，改进特殊教育体系与培训机制，促使其由简单劳动力向高级技术人才转变。

2.积极性福利取向。“积极性”残疾人就业福利取向主要针对消极性、补缺性、道德化和经济性福利政策取向，是相对于传统的劳动就业和强调个人责任、家庭照顾型福利政策而言的。一般而论，“传统性”福利政策主要适应传统社会需要，“积极性”福利政策主要适应现代社会的需要［12］。可以从四个维度来对传统残疾人就业福利政策与现代残疾人积极性就业福利政策进行区分:一是福利哲学与价值观，传统框架坚持“人道关爱慈善”的价值观与“生产福利增长”的理论基础，积极性框架则主张“公平责任权利”的福利哲学与“福利需要发展”的理论基础;二是政府机构职能与角色定位，传统框架下，政府扮演“消极被动剩余”的角色，由家庭与福利企业承担主要照顾责任，而积极性政策框架下，政府积极承担责任，与家庭、社区实现多元参与;三是社会福利制度范围内容与优先领域，传统政策框架下，就业服务主要针对特定残疾人群，服务内容少且分割严重，积极性福利取向则将就业服务对象扩大至“病残人及家庭”和“病残贫弱受害者”，为其提供丰富而系统的就业支助服务;四是服务供给方式，传统政策仅仅是在病残发生之后对其进行单纯的经济管理，而积极性福利政策则是在病残发生之前就对其进行全面、系统、专业的服务。

3.责任性福利取向。责任性一般定义为“当A有义务向B通告A(过去的或将来)的行动和决定并证明其正当性，并对错误的行为接受惩罚时，A 对 B 负责”［13］13－28。“责任性”最初起源于“会计责任”，主要运用于私人领域，即强调责任的经济性、可计算性，后逐步应用于公共领域［14］。要重构残疾人就业福利政策，必须充分体现责任性取向:一是责任主体的多元性，即要在坚持政府主导的前提下，积极支持非营利组织、社会企业等社会组织迅速发展壮大，使其能够与家庭、社区等共同承担起促进残疾人就业的责任;二是责任向度的二维性，即除了强调政策主体对残疾人就业的责任外，还必须突出强调残疾人自身的责任，通过人力资源投资、软硬件环境建设等，提高残疾人的参与能力，鼓励、督促其积极主动地通过就业实现福利提升，真正在残疾人就业福利方面做到权责的基本统一。

(三)残疾人就业福利的路径安排:政策设计与价值目标的耦合

在“优势视角”的指导下，我国必须规划路径安排、创新政策设计，从多维度、多视角、多层次、多领域，使这一政策设计与残疾人福利的现时价值目标耦合，努力构建充分体现发展型、积极性、责任性的残疾人就业福利。

1.从简单劳力到技术人才:人力资源的培训与开发

如果说非常规化社会流动的基本机制是体制改革，那么常规化社会流动的基本机制则将是教育［15］30。诺贝尔奖得主舒尔茨进一步指出，人力资本是当今时代促进国民经济增长的主要力量［16］31。残疾人作为人类多样性的一种体现［17］，对其进行人力资本开发，既有利于促进残疾人自身福利水平的提高，亦有助于国民经济的发展，更彰显了一个国家和社会的发展水平及文明程度。

长期以来，我国的政策规划中习惯性忽略残疾人的人力资源开发，偶有针对残疾人开展的人力资源开发项目也面临不少问题，如重形式轻内容、重培训轻教育、重就业轻康复，以致造成针对残疾求职者的“隐形排斥”。就政策特性而言，残疾人人力资源开发因其政策客体的群体特性而具有复杂性、时效性、不确定性、系统性、福利性等特征，必须对其进行重新定位与路径优化。首先，秉持“以福利为手段，以增进福利为终极目标”的政策哲学，以“平等、参与、共享”为政策基点，重视残疾人人力资源开发工作，提升残疾人人力资源素质，合理配置残疾人人力资源，发展残疾人就业工作，持续增进残疾人福利。其次，坚持“两条腿走路”，即坚持矫正型开发与创新型开发并举，并立足于矫正型开发，以其为主，即利用各种医疗、康复、辅助器械及手段，通过矫正型开发，减轻残疾人疾病程度，提高人力资源质量。此外，以两种创新型开发路径施以辅助:残疾人特殊能力的开发、通过残疾人服务残疾人。最后，大力发展特殊教育培训，实现由简单劳动力向高级技术人才的蜕变。一方面，既要针对不同教育对象实施分类培训，又要根据不同用工需求实施定向培训，以提高教育培训的针对性;另一方面，既要加大普通职业教育机构的参与力度，又要充分利用各种社会资源，以实现培训机构的多元化。

2.从多元分治到参与共治:责任主体的协同

责任主体之间关系的重构是一项政策重构的重要环节。就现行残疾人就业福利政策而言，在一定程度上确实实现了多元参与，但各责任主体大多各自为政，各行其是，处于多元分治局面。必须重构这一主体关系，大力推动责任主体间的协同治理，实现参与共治。

协同，是一个系统科学领域的概念，指系统中诸多子系统或要素之间交互作用而形成有序的统一整体的过程［18］15。残疾人就业福利政策主体的协同，不仅强调主体的多元化参与，更强调多元主体之间的协作、沟通、支持、配合;不仅强调多元主体在各自擅长之领域各展其能，更强调多元主体之间通过战略性协作寻求统一性与多样性的调和;不仅强调各主体创造性的充分发挥，更强调多元主体之间全局性、系统性、协调性、一致性的完美展现。通过对残疾人就业福利的多元协同治理，“使得各种要素通过某种途径和手段有机地组合在一起，其所发挥的整体功能总和大于各子系统单独的、彼此分开时所发挥功能的代数和”［19］。

首先，社会通过文化氛围建设，提供环境保障。一方面，通过观念及意识的转变，创造残疾人平等充分就业的软件环境;通过“优势视角”的宣传，消除公众认识残疾人的心理障碍，引导其理解残疾人，帮助残疾人。另一方面，要强化无障碍意识，完善无障碍设施，创造有利于残疾人就业的硬件环境。

其次，政府通过政策供给与资金支持提供保障。这也是实现残疾人就业福利最重要环节。一是政府要通过加大对特殊教育培训的财政支持力度，并规范其健康有序发展，对其提供制度保障。二是从资格准入、税收、行政审批等方面对福利企业及残疾人自主创业提供政策支持。三是对就业市场加强规范化管理。四是鼓励慈善团体、基金会、社会企业等社会资本积极参与。

最后，发展福利企业，鼓励自主创业，提供岗位保障。实现福利企业举办者的多元化，在发展现有福利企业的基础上，大力推动社会资本办福利企业;要贯彻落实国家针对福利企业的诸多优惠政策措施，为其发展创造良好环境，促进其为残疾人就业提供更多岗位;要鼓励福利企业通过自主技术创新，加快发展，壮大实力，通过吸纳残疾人就业来履行企业社会责任;鼓励残疾人在条件允许的情况下，走自主创业之路。

［1］郑功成:《残疾人社会保障:现状及发展思路》，载《中国人民大学学报》2008年第1期。

［2］周沛:《残疾人社会福利体系研究》，载《江苏社会科学》2010年第5期。

［3］周凯、李哲:《残疾人就业“十二五”展望》，载《中国残疾人联合会网站》，http://www.cdpf.org.cn/ywkx/content/2012－04/26/content_30389786.htm.

［4］李静:《从生活救助到就业支持——优势视角下残疾人福利的实现路径》，载《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版)》2012年第6期。

［5］《2009年度全国残疾人状况及小康进程监测报告发布》，www.gov.cn/jrzg/2009212/02/content21478080.html.

［6］古念群:《2001年广州市残疾人就业岗位问卷调查与分析》，载《中国康复理论与实践》2002年第5期。

［7］余向东:《美德日三国残疾人社会保障法律制度概览》，载《当代世界》2011年第2期。

［8］许耀桐:《政治体制改革要重视顶层设计》，载《人民网》理论频道2010－12－06。

［9］向德平:《发展型社会政策及其在中国的建构》，载《河北学刊》2010年第4期。

［10］MIDGLEY J，SHERRADEN M.The Social Development Perspective in Social Policy，New York:SAGE Publications，2000.

［11］吉登斯:《失控的世界》，南昌:江西人民出版社2001年版。

［12］刘继同、左芙蓉:《中国残障福利政策模式的战略转型与“积极性”残障福利政策框架》，载《人文杂志》2011年第3期。