政府在产业集群制度创新中的作用与职能探析——基于新制度经济学视角

方伟明 ，刘春娇

(1.东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆 163318;2.哈尔滨医科大学 大庆校区，黑龙江 大庆 163319)

技术进步、投资增加、专业化和分工发展等因素，曾在较长时期内被认为是经济增长的主要原因。但越来越多的学者对此持不同的意见，如学者韩毅提出，“经济增长的原因只能从引起这些现象的制度因素中去寻找”［1］。新制度经济学领域内的学者普遍认为，制度创新与技术创新之间的关系应该是前者决定后者，二者之间并不存在相互决定的关系，好的制度选择会促进技术创新，反之则会扼制技术创新的发展。新制度经济学将制度分为正式制度与非正式制度，由于非正式制度具有相对的稳定性，其无法在短时间内做出适应性的改变，因而，要做出具有强制性的制度创新和变迁，就必须从正式制度入手。政府作为正式制度制定和实施的主体，可以提供以其制定的法律和秩序为保障的低成本制度性服务，这一点是非行政化的竞争性组织无法做到的。随着客观世界的发展变化，任何一项制度，迟早都要变化、更新或彻底改变。对产业集群而言，在不断发展变化的过程中，也会对制度提出新的要求，用适应其发展的新制度替代原有的旧制度，而正式制度变迁快、易控制的特性，使其改变的切入点也必然是加强以政府为主体的正式制度的供应。政府可以以法律、法规、政策和制度等形式，为集群的整体产业布局、规模制定、重点建设项目、基础设施建设等方面提供支持与保障。

一、政府与制度创新

制度可以被视为一种“公共物品”，制度创新可以被解释为一种更有效益的“公共物品”交易及生产的过程，或以一种具有更高效益的制度替代旧制度的过程［2］。作为“公共物品”，与其他物品一样，在其交易、替代和变迁的过程中也存在着各种社会的和技术的约束条件。因此，只有在创新本身能够提高经济社会活动的可能利润或制度创新的成本低于原有制度安排的情况下，制度创新才可能发生。

新制度经济学倡导者诺斯认为，分别以独立个体、团体组织和国家政府为主体推动的创新，构成了制度创新的三种形式［3］。作为制度的最可靠保障者与提供者，政府始终处于三者的核心地位。因为只有政府可以通过自上而下地、主动地实施具有进取性的公共政策，即凭借其特有的权威性，推动非自发性制度创新。政府之所有要推进非自发性的，带有强制性的制度创新是由于:首先，政府最重要功能之一就提供制度保障;其次，制度作为一种“公共物品”，政府产品显然要比个人产品更有效率，更有保障;最后，政府推进的强制性制度创新可以填补制度供给的不足。新制度经济学认为，制度供给不足很大程度上是由于需求主导型制度变迁中出现的“免费搭车”等问题造成的制度不平衡现象引起的［4］。此时，政府可以以其特有的权威性、强制性等优势，自上而下地主动推进强制性制度变迁，使供给主导型制度变迁代替原有的需求主导型制度变迁，遏制或减少“免费搭车”现象。作为制度的最基本载体和存在形式，政府所具有组织、效率、强制性和超脱性等优势，往往会使其推行的制度创新成为安排变迁成本最低的变迁形式。

二、政府在产业集群制度创新中的作用分析

从新制度经济学的视角来看，政府在产业集群制度创新中的作用，要从制度创新的需求与供给的角度来分析。

(一)通过改变产品和要素的相对价格来促进制度变迁

制度变迁的一个最重要的因素就是产品和要素相对价格的变动。一般情况下，是由市场规律左右了产品和要素相对价格的比例变化，当政府主动介入之后，可以通过有意识的强制手段——产品或要素的积聚，就会使相对价格发生改变，从而导致制度的变化。政府为促进某一地区产业集群的发展，就可以通过主动的制度性手段，降低这一地区原材料和土地等生产资料的成本，以吸引相应产业的聚集，进而促使该地区产业集群的形成。

(二)通过引进或集中开发新技术推动制度变迁

科学技术水平的发展变化，会引起制度的变迁，因为其不但会使制度产生根本性的改变，还会使产品和要素的相对价格发生变化。可见，科学技术水平的发展变化对制度变迁的影响是多角度、全方位的。正如新经济制度倡导者科斯所说:“技术的变化也可能影响交易费用并使得原先不起作用的某些制度安排起作用。”［5］重要的是，科学技术的进步能够降低其产权排他性费用，而产权私有化的重要条件之一就是财产所有者通过其产权所得的收益要大于他人通过其产权所产生的费用，否则财产将成为共同所有。政府为推进某一产业集群的发展，可以有意识地集中人才和物质资源，迅速推进科学技术的引进和开发，以促进适应产业集群发展的新制度的产生。如，政府可以建立新的科研机构，或为现有机构提供更为优越的硬件设施，打造全新概念的科技转化平台;组织协调企业与科研院校的协作交流，加快科技成果的转化速度;促进企业的技术升级与改造，全力提升产业集群的技术水平。

(三)改变法律、法规和现存制度安排，使其朝着高效制度安排方向变迁

“宪法秩序的变化，即政权的基本规则的变化，能深刻影响创立新的制度安排的预期成本和利益，因而也就深刻影响对新的制度安排的需求”［6］。有利于推动产业集群发展的法律、法规的完善与修改是至关重要的，为进一步完善和发展我国的市场经济体制，我国已经出台了，如:《消费者权益保障法》和《产品质量法》《反不正当竞争法》等一系列法律法规;国务院制定了《关于禁止在市场经济活动中实行地方封锁的规定》;国家工商行政管理总局制定了《关于禁止有奖销售活动中不正当竞争行为的若干规定》、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》等行政法规，初步形成了以《反不正当竞争法》为基本法律，有关行政法规、地方法规和行政规章为配套的我国反不正当竞争法律体系，对产业集群的发展起到了巨大的推动作用。

在产业集群制度变迁过程中，税收等一些行政行为也是政府克服其负外部性和“免费搭车”现象的重要手段，能够缩短主体之间的沟通时间，从而降低制度安排的时间成本。“规模经济”是政府制度安排的另一优势，即政府相比其他市场主体，能够以较低成本安排制度，顺利实现制度供给。政府通过制定公共政策，很好地解决了制度短缺问题，进一步推进了集群制度变迁。政府可根据集群的发展方向和既有环境，规划包括改革目标、方法和具体环节等在内的集群发展总体思路;根据集群发展趋势，制定新型策略以调整产业政策;根据新条件建立新规则;完善惩治制度及其程序，将各市场主体严格限定在制度允许的范围内活动，从而减轻制度变迁过程中的各种阻力，使得交易成本大幅降低。

(四)通过扩大市场规模，引起制度变迁

市场规模一旦扩大，固定成本不再是制度创新的主要障碍，因为市场规模的扩大将使固定成本收回的频率随之而增加。市场规模的扩大还降低了制度的实施成本，催生出以股份公司为代表的、适于规模经济环境的新型经济组织。因此，政府完全可以通过这一途径来创新产业集群制度。集群市场随着产业集群在中后期发展而日趋狭窄，供求关系随之表现为供过于求。在这种情况下，如果没有很多的策略解决集群内剩余产品的销售问题，必将使商品价格不断下降，企业利润不断下滑，其结果必然是整个集群的衰亡。所以政府应当采取多种手段，增容市场规模，缓解供大于求的情况，促进集群的良性发展。

三、政府在产业集群制度创新中的职能

从新制度经济学的角度来看，产业集群发展过程中出现的制度结构性与变迁性失灵等问题，是由制度的供给与需求不平衡造成的［7］。针对这一问题，政府应充分发挥其行政职能，加强制度供给，实现产业集群的制度创新。

(一)提供合理的产业集群制度保障

作为影响产业集群发展的核心要素，政府应当把制度供给作为工作重点，制定既符合科学发展规律，又与集群自身状况相适应的产业集群制度。在政策制定的过程中，还应注意区域差异，建立推进产业集群个性化发展的保障机制。

1.把握集群内部运行规律

地方政府应建立负责专门管理产业集群的组织机构，由其统一协调、规划和管理相关商业或行业协会、科研机构。由其牵头对当地已经成熟或尚待发展的产业集群实施整体调查及个体分析，从而充分掌握产业集群的真实情况，拿到第一手资料和准确数据，制作产业集群的分布图和运行图，形成可供政策制定参考或管理研究的、较为详实的基础资料，进而探寻出本地区产业集群的独有特征及其发展运行的共性和个性规律。由于各地的自然资源及其传统产业格局各具特色，而产业集群无不与该区域密切联系，因而不同地方、同一地方的不同区域，其各产业集群发展变化的资源、条件和规律也各有区别。这就要求政府要充分认识并发挥当地优势和特色，看清该产业集群所处的历史和自然环境，分清其所处的不同阶段，因地制宜地制定本地产业集群政策和制度;而不能不顾客观事实，盲目发展、跟风开发，造成无益的资源和制度浪费。

2.培育制度环境

具体来讲，产业集群形成和演进所涉及的制度环境包括软硬两大方面，硬环境是指建立产业带、产业园区和基地，以及电力、水利、通信等必要的基础设施等物理环境;软环境即政策环境，是指与集群发展相适应相配套的经济金融政策，健全完善的法律法规，以及优质便捷的中介服务等等其他方面的优惠条件。作为宏观调控的主体，政府应立足产业集群健康稳定发展的总目标，为其营造更好的硬环境与软环境。在制度环境的培育过程中，要注重包括各专业协会、科研机构、高等院校等组织机构的意见和建议，合理调控各市场主体的利益，实现多方共赢。此外，和谐的内部的市场秩序对于产业集群的发展有着重要的助推作用，因此，政府要注意制定并维护、整治相关秩序，建立统一实用的产品标准，完善产品质量监督检测体系，为产业集群的质量提升以及投融资机构创造更为宽松适宜的制度环境。

3.依据客观情况规划集群发展政策

一方面，政府应充分意识到集群规划的理论基础是对市场失灵的弥补，以及对制度失效的修正，因此，政府应当在尊重产业集群发展规律及当地实际情况的基础上进行符合客观情况的规划，不能盲目追求产业集群;另一方面，应当紧密结合科学定量和定性分析来制定集群政策，可以将有关资源配置、生产流程和考核目标等内容定量化，以达到科学管理的目的［8］－［9］。同时，为了防止政府在制定政策时流于程式和短期行为，为了强调政绩而刻意追求数量，应当建立定性化的产业集群发展目标评价和考核系统;此外，统一的产业集群发展战略，需要引起中央政府的重视并加以落实，地方政府则应在总体发展规划的指引下，注意旧有开发区向新兴产业园区的转变，制定相关政策集中互有关联的高科技开发区组成产业集群，政策制定的过程中应本着发挥区域优势的宗旨，防止产业结构趋同，避免造成资源浪费。

4.合理制定产业集群具体规划

产业集群的发展提升，需要政府牵头，由专门的产业集群管理部门进行详细规划:第一，科学识别并规划产业集群范围。政府可聘请专家进行区域贸易和区域创新能力的投入产出分析，并结合网络调查、实地走访等方法在本地区内进行产业集群的识别与确认，确定其合理范围，为后续规划奠定基础。第二，根据国家产业政策，从产业集群演进规律出发进行产业集群的规划布局。要在本地区形成既符合客观规律，又能够充分发挥地方优势的产业集群分布，在布局时应注意围绕重点项目进行，而重点项目的选取应当符合三个原则:一是充分体现国家产业政策;二是符合本地发展需要;三是发展潜力大能够带动集群发展。第三，建立科学化、民主化的集群规划决策程序。决策程序的科学化要求规划过程中，以政府为核心的集群管理机构能够认真分析和评价该产业集群所具有的机遇、面临的挑战、能够获得的软硬件支撑，以及涉及政治、经济、社会等多方面的影响，从而建立完善的评估系统，以保障战略目标以及具体规划的科学性与合理性;决策程序的民主化则要求规划工作在始终以政府为主导的同时，强调集群内外的企业能够积极参与、科研机构及相关专家献计献策、上下级组织互相配合，形成联动、协调和统筹的工作体系。此外，还应提倡重点、大型企业率先拟定工作计划，带动集群内其他企业进行规划，最终形成统一的规划体系，使产业集群内部各企业能够相互支撑、共同发展。第四，加强规划之间的对接。规划产业集群的布局，需要政府对产业集群区域规划、土地总体利用规划和地区发展规划三个方面进行统筹，使各项政策、制度能够相互配套，实现良性对接，减少彼此之间的摩擦，提高土地利用效率，实现产业布局的科学化、合理化，建立健全区域内企业及产业集群共享公共服务的平台。第五，强化规划审批程序。政府各相关的产业集群主管部门要对规划审批严格把关，对重大问题进行详细备案，定期检查审批情况，避免工作疏忽有遗漏，防止篡改既定发展规划以及无故修改已经通过审查批准的规划项目。

(二)加大公共产品和服务的供给

产业集群发展中重要的一点是要求地方政府提供一套相对完备的公共产品与服务的供给制度。公共产品与服务供给不足就会造成产业集群的“短板效应”，其影响着产业集群在同行业中的竞争力，决定着产业集群发展的兴衰。因此，搞好公共产品和服务的供给是政府增强集群企业竞争力的一项重要举措。

1.完善配套设施等集群硬环境建设

首先，政府需要不断完善一般性基础设施建设。产业集群的发展要求有相对完备的配套性的基础设施，政府应有步骤、有计划地不断加强地区性基础设施建设，做到产业集群与地区基础建设的有效衔接，有预见性地做好交通、水电、通信、排污、土地规划等基础性设施建设，保证交通、信息网络、能源等公共产品的有效供给。在基础配套设施建设过程中，为减轻自身财政压力，政府可采取多渠道投融资方式，坚持“谁投资、谁受益”的原则，积极鼓励民营资本和外资参股、投资，允许TOT(移交——经营——移交)、BOT(私人资本参与基础设施建设)等多种方式参与基础设施项目建设。其次，为推动产业集群内企业的可持续发展，政府应在集群企业员工的卫生、教育等方面给予适当的政策性福利倾斜。再次，产业集群内部企业之间的信息化交流与共享是现代化产业集群发展的基础性条件之一。产业集群内部要形成强大的数字化信息共享平台，并要不断提高数字化信息交流的质量与效率，就要求政府进一步推进国际化高速互联网建设，打造具有强大的信息交流、共享和承载能力的数字化综合服务平台。最后，政府要为产业集群的发展搭建生产性服务业公共技术服务平台，生产性服务包含有大量的人力资本和知识资本的服务，能够促进生产专业化，扩大资本和知识密集型生产，从而提高劳动与其他生产要素的生产率。政府应依据其自身优势和产业基础，通过建立共同的技术研发机构、公共培训机构、采购销售中心、物流配送中心、举办交易展会、产品博览会、地域性发展论坛等方式，引导资源集聚走向、形成地方专业人才市场、提高本地知名度、增强对各种资源的吸引力，从而提高产业集群的优势和竞争力。

2.健全中介网络服务体系

中介组织也叫市场中介组织，一般是指那些介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并且在各类市场主体，包括企业之间、政府与企业、个人与单位、国内与国外企业之间从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。市场中介组织是宏观调控与市场调节相结合中不可缺少的环节，具有政府行政管理不可替代的作用。市场中介组织不但可以在一定程度上防止可能出现的“市场失灵”现象，更为重要的是，市场中介组织分担了政府的经济职能，控制了政府的活动范围，防止了“政府失灵”现象的产生。

中介服务组织的发展本不应由国家和各级政府来主导，但是在产业集群的发展过程中，政府也应积极主动地去促进中介服务组织发挥其应有的功能和作用。首先，政府应明确产业集群内各行业协会、商会的一般职能和职权范围，合理分配政府与中介服务组织的权利和职责。其次，政府还应积极做好组织和协调工作，在已形成规模的产业集群中建立行业协会，并以集群内的优势企业为龙头，发挥其在集群经营管理和协会建设方面的带头作用。再次，政府还应进一步加强政策性指导，落实国家和地方政府的各项政策和工作部署，做好行业发展的政策性指引和行业规范的监督工作。最后，政府还应为中介服务组织的建立提供合作平台。如针对集群内中小企业收集信息技术成本过高的问题，政府一是应采取举办新技术、新产品、新工艺和新材料展销会等形式，为中小企业提供一个集中的信息交流平台，使之与集群外的企业组织、行业协会形成良好的对话关系;二是建立正式和非正式的双向交流网络，如倡导高等院校、科研院所加强校企合作，深度参与产业集群的科研领域，建立区域科技文化交流网络。

(三)增强技术创新能力

技术创新，指生产技术的创新，包括开发新技术，或者将已有的技术进行应用创新。科学是技术之源，技术是产业之源，产业创新主要建立在技术创新基础之上。对产业集群内的企业而言，首先要有自主创新的意识，进而不断加大技术资金投入，在企业内建立工程技术设计与研发机构。对于政府而言，其主要职能包括以下几个方面:

1.构建核心人才聚集的环境

区域集群发展需要大量专业优秀人才，政府支持集群发展，就要采取更加具体的优惠措施吸引人才，并为之提供包括生活、工作以及科研发展等保障措施。如中关村科技园区覆盖了北京市科技、智力、人才和信息资源最密集的区域，园区内有清华大学、北京大学等高等院校39 所，在校大学生约40 万人，中国科学院为代表的各级各类的科研机构213 家，其中国家工程中心41 个，重点实验室42 个，国家级企业技术中心10 家。其独特的区位优势、完善的园区软硬件条件和长期的政策优惠吸引了全国各地大中专毕业生来到中关村工作，这使园区内外实现了知识、技术和互联互通，提升了科研创新和科技成果转化的速度。现实环境下，中小企业集群往往地处偏远，造成了单个企业人才招聘成本高、人才引进困难的结果，这需要政府成为人才市场的培育者，主动承担招聘费用，组织和引导集群企业到高校招聘人才。人才引进不能停留在宣传口号上，要把具体工作落实到位。同时，政府应促进集群内劳动力的合理流动，激发本地研究人员和工程技术人员对于产业集群的兴趣，采取“感情留人、事业留人、利益留人”等方式，为本地高科技型企业技术创新的形成和发展储备人才力量。

2.培育创新文化和创新环境

政府要鼓励各企业之间互通有无，形成既有竞争又有合作的良性关系。产业集群内企业的良性竞争是增强技术创新的基础和条件，不但能够提高集群企业创新的竞争力，还能够降低技术创新的风险。因此，政府要积极引导产业集群内形成创新、合作、互信的文化氛围和文化理念，进一步增强企业维护知识产权的意识和能力，为集群内企业的创新活动提供良好的氛围和环境。

3.加强对集群管理者的培训

集群管理者是产业集群制度创新的组织者和决策者，管理者的素质对正式规则与非正式规则的供给都有着举足轻重的作用。因此，政府应采取各种有效措施，不断提高管理者的职业能力，以保证高效的行政效率，降低集群交易成本。政府应有组织、有计划地对集群管理者进行专业培训，应发挥行业协会作用，聘请行业内资深专家学者和具有丰富实践经验的管理者对集群行政管理人员进行产业集群理论知识的专业培训，或采用学习观摩、外出考察等方式，使集群管理者随时了解产业集群制度和技术的发展动向，不断提高集群管理者组织协调、项目规划和创新管理的能力。对于集群管理者的选择，不但要求其有精良的业务能力，还要有高尚的思想道德素养，要争取让那些业务精良、思想觉悟高，有丰富管理经验和创新意识的高素质人才进入集群管理层。

(四)丰富集群融资渠道，推进集群融入全球产业价值链

政府应积极探索上市融资、外国政府混合型贷款、银行贷款、企业债券和民间资本等多元化融资渠道。为企业自身发展以及新增企业营造健康有序的投融资环境，形成高效、稳定、诚信的新型金融服务体系。要以打造产业集群核心企业实力为依托，吸引国内外企业直接建厂投资;对于中小项目则要从民间资金着手，联合多方力量，倡导中小企业投资与产权的多元化。总之应根据具体情况采取多种融资手段，解决产业集群发展中的资金问题［10］。

当前资源配置日趋全球化，产业集群要保持生命力、获得更大的发展空间，就必须依加强与全球产业链的联系，以全球价值链的高附加值环节为对接目标逐步推进。在融入全球产业价值链的渐进过程中，产业集群能够从外界不断获取新的信息、技术与资源。在这一过程中，政府必须根据集群发展特点，结合本地特色，注重营造良好的商务环境。可以适时适当地吸引大型跨国公司加入集群，发挥其良好的示范效应，促进集群内企业在企业管理模式、管理理念等方面素质的提升，塑造产业集群品牌，树立整体形象，进而推动集群价值链的突破式升级。政府还应积极组织本地产业集群与国际经济行为主体交流，提高企业的国际经济行为参与意识与能力，将产业集群推向更广阔的空间，最终融入全球产业价值链体系，实现区域产业升级。

［1］韩 毅.历史的制度分析:西方制度经济史学的新进展［M］.沈阳:辽宁大学出版社，2002.

［2］卢现详.西方新制度经济学［M］.北京:中国发展出版社，2003.

［3］(美)道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.上海:上海人民出版社，1994.

［4］谭庆刚.新制度经济学:一个理论概括［J］.理论与现代化，2013，(2):95－100.

［5］(美)罗纳德·H·科斯，等.制度、契约与组织:从新制度经济学角度的透视［M］.北京:经济科学出版社，2003.

［6］(美)奥斯特罗姆，等.制度分析与发展的反思:问题与抉择［M］.北京:商务印书馆，1992.

［7］刘静峰.制度经济学视角下的产业集群与区域经济发展［J］.商业时代，2012，(3):119－120.

［8］陈 琳，翟崇碧.产业集群发展中政府治理与集群产出的传导机制分析［J］.南开经济研究，2010，(2):136－139.

［9］侯茂章.产业集群国际化发展方式研究［J］.商业研究，2011，(2):191－195.

［10］程书强.产业集群内中小企业融资问题研究［J］.西安财经学院学报，2012，(5):29－32.