规制改革对城市垃圾处理行业绩效的影响

刘承毅 ，王 岭 ，熊 艳

(1.东北财经大学 产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025;2.浙江财经大学，杭州 310018)

引言

随着经济增长和城市化进程的加快，我国城市垃圾产生量与日俱增，由此带来的危害不断加剧，给经济、社会和环境造成严重威胁。城市生活垃圾处理行业作为市政公用事业的重要组成部分，是一个完整的综合性服务体系，主要包括垃圾的产生、收集、分类、运输、拣选、再利用以及终端处理等主要环节。我国城市生活垃圾处理行业起步较晚，垃圾处理长期以来一直依靠直接堆放、填埋等简易性处理办法，无害化程度很低。虽然民众生活水平不断提高，城市生活垃圾处理却没有得到相应的重视，除少数城市的垃圾问题得到一定程度缓解外，大多数城市的垃圾问题依然比较突出。20世纪80年代以来，西方发达国家对城市垃圾问题的关注迅速升温，与之相关的政策措施亦相继出台，并取得了显著的实施效果。与此同时，我国城市垃圾处理行业也得到了较快发展，但城市垃圾问题形势依然严峻，主要表现在:(1)我国依然是世界上城市垃圾排放量最大的国家;(2)城市垃圾处理设施严重不足;(3)城市垃圾处理率很低(王俊豪、王建明，2005)。为提高城市垃圾处理行业的运行效率，2002年12月原建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(以下简称《意见》)，为推进城市垃圾处理行业市场化、建立特许经营制度提供了依据。为了进一步加快市政公用行业市场化改革进程，加强对市政公用行业特许经营活动的监管力度，2004年2月，原建设部印发了《市政公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》)，为城市垃圾处理行业特许经营制度的实施提供了具体的操作依据。《意见》和《办法》的出台，标志着我国城市垃圾处理行业规制改革的实施，该行业更加注重相关基础设施及垃圾处理能力建设，绩效水平有了一定的改善。2010年，我国城市生活垃圾清运量共计1.58亿吨，无害化处理量1.23亿吨，无害化处理率达77.9%，生活垃圾无害化处理场(厂)数共628座，城市生活垃圾无害化处理能力显著增强。

从我国城市垃圾处理状况来看，自2002年以来，政府在城市垃圾处理行业实施了以市场化为主要内容的规制改革，这是否有利于该行业绩效水平的提升?随着市政公用事业市场化改革不断深入，政府通过特许经营放松了对城市垃圾处理行业的进入规制，城市垃圾处理逐步改变了原来由政府部门垄断经营的局面，竞争机制的植入以及竞争程度的增强是否对其绩效状况产生显著影响?本文运用1999—2010年我国城市生活垃圾处理行业数据，通过建立固定效应面板模型，对以上问题进行实证研究。

一、文献综述

针对城市垃圾处理行业所面临的严峻问题，学者们做了大量的研究，目前关于城市垃圾处理问题的研究主要集中在以下四个方面:(1)关于城市生活垃圾定价与收费研究，该方面研究所涉及的各种政策工具的设计都源于环境经济学中的“污染者付费”理论，其目的是将垃圾问题所造成的负外部性内部化。不同的收费方式具有不同的影响效果，Dinan(1993)认为固定收费政策将导致城市垃圾规制的低效率，因此“按抛扔量收费”(Pay as You Throw，PAYT)被大多数学者所接受，“按抛扔量收费”亦可以被理解为“单位定价”(unit－based pricing)或者“使用者付费”(user charge)［1］。Wertz(1976)［2］、Jenkins(1993)［3］、Fullerton ＆ Kinnaman(1996)［4］等研究了“按抛扔量收费”政策的规制效果以及对社会福利的影响。国内学者对城市垃圾处理行业的定价与收费研究起步较晚，彭晓明(2006)［5］、连玉君(2006)［6］、王建明(2008)［7］、谭灵芝(2010)［8］等在此领域进行了较深入的研究;(2)关于城市垃圾处理行业市场化改革问题的研究，王俊豪和王建明(2005)［9］、冯亚斌(2000)［10］研究了我国城市垃圾处理行业市场化改革的实施途径和规制政策，谭灵芝(2008)认为可以通过选择合适的环境经济手段来解决目前我国垃圾处理市场存在的问题［11］。吕军(2007)认为可以在我国城市垃圾处理行业市场化改革中引入特许经营制度，以更好地促进城市垃圾处理行业的发展［12］。杨斌武(2003)论证了通过PPP 模式处理我国城市垃圾的新思路［13］;(3)关于城市生活垃圾减量化问题的研究，其中，Zoboli(1993)认为产品收费降低了消费者消费后循环回收的积极性，因此起不到很好的减量化效果［14］。Calcott 和Walls(2000)研究认为预收处理费对不可回收商品减量化刺激作用不大［15］。在城市垃圾减量化方面，国内学者王建明(2007)［16］、苗建青(2005)［17］等做了相关的研究;(4)关于城市垃圾处理行业产业化问题的研究，江源(2002)认为可以在国家优惠政策的支持下，利用有效的产业化管理模式来解决城市生活垃圾问题［18］。

我国对城市垃圾处理行业的相关研究虽取得了一定进展，但相关文献并不丰富。甚至很少有学者研究我国城市垃圾处理绩效问题，从获得的文献资料来看，薛庆根等(2008)选取城市市容环境卫生专用车辆和从业人员数作为投入变量，道路清扫面积、生活垃圾清运量以及粪便清运量作为产出变量，采用数据包络分析的方法(DEA)，实证研究了我国市容环境卫生效率［19］。周靖承和陈海滨(2012)采用DEA 模型，通过建立城市生活垃圾管理系统的指标体系，对我国34 座主要城市的生活垃圾管理效率进行总体分析和评价，并分析了城市GDP 产值和人口规模与城市生活垃圾管理系统效率的相关性，最终提出了优化资源配置，提高技术和投入，实现集约发展是提升生活垃圾管理系统的有效途径［20］。从目前的研究来看，产权、规制和竞争问题成为热点，学者们尝试引入各种绩效变量，研究市政公用行业所有权结构、市场结构以及规制改革对该行业绩效的影响。其中，研究城市水务行业的文献比较多，肖兴志和韩超(2011)［21］、王芬和王俊豪(2011)［22］和王宏伟(2011)［23］等研究了市场化改革对城市水务行业绩效的影响，而具体到城市垃圾处理行业，相关文献仍较少涉及，政府在城市垃圾处理行业实施的规制改革是否同样促进了该行业的绩效?竞争程度增强是否有助于提升该行业的绩效水平?这些都将是本文研究的重点。

二、城市垃圾处理行业的绩效状况分析

图1 城市垃圾处理行业平均处理能力和平均清扫面积

城市垃圾处理行业具有区域垄断性的特征，长期以来，我国城市垃圾处理行业实行政府垄断经营、政企合一的管理体制。城市垃圾处理行业被认为是一种公益性福利事业，其公共品属性被过分强调，而经济性价值则没有得到充分重视。但随着经济的增长和城市化进程的加快，仅由政府独家提供垃圾处理服务产生了诸多弊端，主要表现为垃圾处理能力不足、质量不高和效率低下，城市垃圾处理行业的绩效状况越来越不能满民众日益增长的对垃圾处理服务的需求，这种传统和僵化的经营管理体制造成了该行业的绩效水平普遍低下，城市垃圾处理行业的发展严重落后于城市化进程的要求。2002年，城市垃圾处理行业市场化改革全面启动，在随后的发展历程中，为巩固市场化改革的成效，政府陆续颁布鼓励市场化改革的规范性文件，有力地推动了城市垃圾处理行业市场化改革的进程，我国城市垃圾处理行业的绩效水平从直观上看有了显著的提高。本部分运用《中国城市建设统计年鉴》的相关数据，分析我国城市垃圾处理行业规制改革前后的绩效水平及其变化趋势，为后文实证研究提供一种比较直观的认识。图1 运用的数据是由1999—2010年全国省会城市和计划单列市(除西藏)的垃圾无害化处理能力和城市道路清扫面积年内加总后求平均而得到的。由图1 可知，我国城市垃圾处理行业无害化处理能力和城市道路清扫保洁面积呈现总体上升或增大的趋势。其中，城市垃圾无害化处理能力在规制改革前后均逐年上升，其由1999年的平均2 769.2 吨/天增加至2010年的平均4 133.4吨/天，处理能力增长了约49.3%，尤其在2004年后，其增长速度明显加快，这表明随着市场化改革的启动和不断深化，城市垃圾无害化处理能力以较快速度提高。城市道路清扫保洁面积大致呈现总体上升的趋势，其由1999年的平均1 680.6万平方米增加至2010年的平均4 882.4万平方米，后者大约是前者的3 倍，城市市容环境状况有了明显改善。在图1 中，城市道路清扫保洁面积在2002年以后开始逐年增加，这与市场化改革的时间基本吻合，因此可作为规制改革提高城市垃圾处理行业绩效水平的初步证据。

三、计量模型和数据处理

1.模型建立

目前有关城市垃圾处理行业实证研究的文献比较缺乏，因此需适当借鉴其他市政公用行业绩效评价体系和方法来衡量该行业的绩效变化。本文基于王芬和王俊豪(2011)、肖兴志和韩超(2011)以及王宏伟等(2011)的研究文献，结合城市垃圾处理行业的特点，构建对城市垃圾处理行业绩效评价的计量模型:

方程中的i 和t 分别表示城市和年份，(αi为常数项，μi为城市固定效应，表示不随时间变化的可观测因素，εit为随机干扰项)。两个回归方程均由绩效变量、核心变量以及控制变量组成，下面分别进行解释:

(1)绩效变量。本文参考并借鉴其他市政公用行业绩效衡量指标，选取城市垃圾无害化处理能力(CLNLit)和城市道路清扫保洁面积(QSMJit)作为衡量城市垃圾处理行业的绩效指标。在规制改革以前，我国大多城市采取直接堆放和简易填埋等粗放式处理方式，卫生填埋、焚烧和堆肥等无害化处理方式尚未普及，而规制改革以后，垃圾无害化处理技术得到广泛应用，无害化处理能力显著提高，该指标能较合理地反映该行业的绩效水平。城市道路的清扫保洁属于城市垃圾处理中的清运环节，其直接影响市容环境，因此城市道路清扫保洁面积可以作为衡量该行业绩效的又一指标。

(2)核心变量。两回归方程中的核心变量是capi × regu 交互项，表示城市垃圾处理行业规制改革前后政府规制程度的变化。其中的capi 表示某城市i 在第t年维护城市建设资金支出中用于垃圾处理的部分，regu 表示城市垃圾处理行业规制改革力度。我们把《意见》和《办法》的出台和实施，作为政府渐进式规制改革的转折点。由此引入虚拟变量regu，用来度量政府规制力度，具体而言，某城市i 在2002年以前没有实施规制改革，令regu=0;在2003年至2005年之前规制改革初步实施，令regu=0.5;在2005年以后，随着规制改革的进一步深化，令regu=1。自2002年以来，政府逐步加强了对该行业的规制力度，重点解决垃圾处理场配套设施及其能力建设问题，因此维护城市建设资金支出用于垃圾处理的部分反映了政府对该行业资金投入力度。另外，垃圾处理场(厂)数目的增加不仅可以提高处理能力，而且亦可打破垄断经营的局面，因此在回归方程(1)中引入市场竞争变量competition，其经济含义是如果城市i 在第t年垃圾处理场(厂)个数为1，表明该城市垃圾处理行业属垄断性经营;如果个数大于1，则表示该行业存在竞争，并且随着个数增加，竞争程度亦在提高。

(3)控制变量。回归方程(1)和(2)中所设置的控制变量主要有人口密度(popdense)、人均国民生产总值(pgdp)、城镇化率(urban)、人均公共财政支出(pfinance)和产业结构(structure)。运用这些变量来控制城市人口、城市人均收入水平、城市化水平、公共财政支出水平以及产业结构水平对回归结果的影响。

2.数据来源

本文重点研究规制改革对城市垃圾处理行业绩效的影响，其中城市垃圾无害化处理能力(CLNLit)、城市道路清扫保洁面积(QSMJit)、该行业维护城市建设资金支出(capi)以及衡量市场竞争程度(competition)的垃圾处理场(厂)个数等均由《中国城市建设统计年鉴》中查得，而控制变量人口密度(popdense)、人均国民生产总值(pgdp)、城镇化率(urban)、人均公共财政支出(pfinance)和产业结构(structure)均可由中经网统计数据库直接查得或通过计算间接得到，其中城镇化率(urban)可以用城市市辖区年末非农人口数与市辖区年末人口总数的比值计算而得，人均公共财政支出(pfinance)可以用城市市辖区地方财政预算内支出与市辖区年末人口总数的比值计算得到，而产业结构(structure)指的是城市市辖区第三产业占GDP 比重，亦可以由中经网直接查得。表1 为各变量的描述性统计:

表1 变量描述性统计分析

四、结果分析

在处理面板数据时，考虑到不同城市间的差异，可能存在不随时间而变化的遗漏变量，为了区分究竟应该使用混合回归模型(Pooled OLS)还是固定效应模型(fixed effects model)，我们采用沃尔德检验(Wald test)进行判断，根据检验结果，复合扰动项(μi+εit)的方差主要来自于个体效应ui的变动，因此该检验拒绝了混合回归模型，采用固定效应模型对回归方程进行估计更为合理。其次，在回归方程中，个体效应亦可能以随机效应的形式存在，为了在混合回归模型(Pooled OLS)和随机效应模型(random effects models)间进行选择，我们运用似然比检验(LR Test)进行判断，根据检验结果，原模型中存在可反映个体特性的随机扰动项ui，因此拒绝混合回归模型，选择随机效应模型更为合理。最后，为了确定究竟使用固定效应模型还是随机效应模型，我们进一步采用豪斯曼检验(Huasman Test)，由检验结果可知，该检验拒绝了原假设，最终选择固定效应模型的结果进行分析，回归结果如表2 和表3 所示。

1.对城市垃圾无害化处理能力的影响分析

城市垃圾处理行业实施的规制改革，促使政府加大了对该行业的维护城市建设资金支出，表2 显示了规制改革前后垃圾处理行业资金支出对绩效的影响，方程(1)回归分析的F 统计量检验显著，结果具有较强的解释能力。在解释变量中，交互项(capi × regu)的t 检验统计量在5%的水平下通过了显著性检验，表明政府对城市垃圾处理行业实施的规制改革显著增加了城市垃圾无害化处理能力，即显著提高了该行业的绩效。从数值上看，该行业维护建设资金每增加1 万元，将促进无害化处理能力每日提高1.9 吨。另外，市场竞争变量(competition)的t 统计量在1%的水平下通过了显著性检验，表明随着市场竞争程度的提高，城市垃圾无害化处理能力不断增强，从数值上看，城市每新增一个垃圾处理场(厂)，可使该行业每日增加376.419 吨无害化处理能力。控制变量中城市人均国内生产总值(pgdp)和人均公共财政支出(pfinance)的t 统计量分别在1%和10%的水平下通过显著性检验，前者表明，经济增长较快的富裕城市具有更高的垃圾无害化处理能力;后者表明，城市的公共财政支出水平越高就越能促进垃圾处理行业的绩效。一般来说，公共财政支出水平较高的城市往往拥有更好的基础设施，这些对城市垃圾处理行业的绩效有明显的促进作用。而城镇化率(urban)和产业结构(structure)和城市垃圾无害化处理能力有正向相关性，但其t 检验结果并不显著。

表2 规制改革和市场竞争对城市垃圾无害化处理能力的影响

2.对城市道路清扫保洁面积的影响分析

规制改革促使政府加强了对城市垃圾处理行业的规制力度，并通过增加城市维护建设资金支出扩大了城市道路清扫保洁面积。方程(2)的F统计量检验显著，回归结果具有较好的解释作用。解释变量中交互项(capi × regu)的t 统计量在1%的水平下通过了显著性检验，表明政府对城市垃圾处理行业的规制改革显著增加了城市道路清扫保洁面积。从数值上看，城市垃圾处理行业资金支出每增加1 万元，将使城市道路清扫保洁面积增加6.5 万平方米。控制变量中城市人均国内生产总值(pgdp)和人均公共财政支出(pfinance)的t 统计量在1%的水平下通过显著性检验，其经济含义同方程(1)中的解释相同，即经济增长迅速的富裕地区和人均公共财政支出水平较高的地区，城市道路清扫保洁面积就越多;产业结构(structure)的t 统计量在5%的水平下通过显著性检验，这表明第三产业在GDP 中的比重与城市道路清扫保洁面积表现同趋势变化。

表3 规制改革对城市道路清扫保洁面积的影响

五、主要结论与政策建议

2002年以来，我国市政公用事业改革全面启动，在随后的十年间，政府通过出台和实施各项措施来加快市政公用事业改革的进程，许多城市都在进行相应的改革探索和实践。城市垃圾处理行业作为市政公用事业的重要组成部分，在改革过程中取得了显著的成效。为了考察规制改革对城市垃圾处理行业绩效的影响，本文利用固定效应面板模型对我国35 个主要城市垃圾处理行业的绩效状况进行实证研究，结论如下:(1)自2002年以来，城市垃圾处理行业实施的规制改革显著增强了城市垃圾无害化处理能力，提高了该行业的绩效水平;(2)规制改革以来，城市垃圾处理行业的市场竞争对垃圾无害化处理能力具有显著的促进作用;(3)规制改革显著增加了城市道路清扫保洁面积，极大地改善了城市市容，提高了环境卫生管理水平，从而促进了该产业绩效的提升。

2002年以来的规制改革在提升城市垃圾处理行业绩效方面取得了前所未有的成果，行业垄断的局面已被打破，竞争机制的引入使得多元化投资的格局初具规模，但仍然存在着许多诸如公平、公开机制的不完善，监管意识不强、监管能力薄弱以及监管效率不高等亟待解决的问题。

为巩固和提升我国城市垃圾处理行业的绩效水平，本文提出以下政策建议:

(1)进一步深化市政公用事业改革，加强对城市垃圾处理行业的规制力度。城市垃圾处理行业是关系着经济可持续发展以及城镇居民生活质量的具有普遍服务性质的行业，其具有基础性和自然垄断性的特征。为了同经济增长速度和城市化进程保持同步，满足民众日益增加的对城市垃圾处理服务的需求，保证市政公用事业的安全运行，在改革继续推进的过程中，政府需加大并完善对城市垃圾处理行业的规制力度，保证该行业的绩效的稳步提升。

(2)加大对城市垃圾处理行业的维护建设资金投入，同时应实施开放性政策，完善投融资体制改革，鼓励民营和外商资本进入到城市垃圾处理行业允许进入的领域，实现投融资主体的多元化，以提高经营管理效率，为城市垃圾处理行业提供充裕的资金支持。

(3)适当放松对城市垃圾处理行业的进入规制，通过特许经营和区域间比较竞争等方式引入竞争机制，实现城市垃圾处理行业有效竞争的格局。为引入竞争机制，政府应实施严格而有效的准入政策，根据市场准入条件对申请特许经营的企业或单位进行资格审查与严格评议，对那些具备从事城市垃圾处理行业条件的企业或单位授予特许经营权。当然垃圾处理场(厂)数目亦不可无限增加，增加程度应以不损害规模经济为前提。

［1］Dinan，Terry M.，Economic Efficiency Aspects of Alternative Policies for Reducing Waste Disposal，Journal of Environmental Economics and Management，1993，25:242－256.

［2］Wertz，Kenneth L.，Economic Factors Influencing Household's Production of Refuse，Journal of Environmental Economics and Management，1976，2:263－272.

［3］Jenkins，Robin R.，The Economics of Solid Waste Reduction:The Impact of User Fees，Cheltenhan，UK:Edward Engar，1993.

［4］Fullerton，Don，and Kinnaman，Tom，Household Response to Pricing Garbage by the Bag，American Economic Review，1996，86(4):971－984.

［5］彭晓明，迟光宇，王红瑞，董艳艳.城市生活垃圾收费的定价模型及其应用［J］.资源科学，2006，(1):19－24.

［6］连玉君.城市垃圾按量收费的经济分析［J］.南大商学评论，2006，(6):171－188.

［7］王建明.垃圾按量收费政策效应的实证研究［J］.中国人口、资源与环境，2008，(2):187－192.

［8］谭灵芝，陈殷源，王国友，孙 春.中国生活垃圾处置市场外部效应下的最优定价及政策选择研究［J］.华东经济管理，2010，(9):49－55.

［9］王俊豪，王建明.我国城市污水与垃圾处理的市场化改革及其管制政策［J］.财经论丛，2005，(2):1－8.

［10］冯亚斌.我国城市生活垃圾产业化探讨［J］.中国人口、资源与环境，2001，(1):119－121.

［11］谭灵芝，鲁明中，陈殷源.我国生活垃圾处置市场的环境经济政策选择［J］.中国人口、资源与环境.2008，(2):49－55.

［12］吕 军，刘 勇.特许经营制度在我国城市生活垃圾处理行业中的运用研究［J］.商业研究，2007，(6):69－71.

［13］杨斌武，杨基成，蒋文举.试论通过PPP 模式处理我国城市垃圾［J］.中国人口、资源与环境，2003，(2):101－105.

［14］Zoboli，R.，The Integrated Use of Economic Instruments in the Policy of Municipal Solid Waste，In Curzio，A.Quadrio，and Properetti，L.，and Zoboli，R.，The Management of Municipal Solid Waste in Europe:Economics，Technological and Environmental Respective，Milan，1993.

［15］Calcott，Paul，and Walls，Margaret，Can Downstream Waste Disposal Policies Encourage Upstream "Design for Environment"，American Economic Review:Papers and Proceedings，2000，90:233－237.

［16］王建明.城市固体废弃物管制政策的理论与实证研究—组织反应、管制效应与政策营销［M］.北京:经济管理出版社，2007.

［17］苗建青.论循环经济的效率问题——日本废弃物回收政策研究［J］.外国经济与管理，2005，(12):51－63.

［18］江 源.中国城市环境管理的可持续发展对策——生活垃圾管理中的新政策的可导入性分析［J］.管理世界，2002，(2):65－73.

［19］薛庆根，褚保金，俞立平.基于DEA 的城市市容环境卫生效率研究［J］.生态经济，2008，(5):133－136.

［20］周靖承，陈海滨.基于DEA 模型的我国城市生活垃圾管理效率评价［J］.中国环境科学，2012，(7):1332－1338.

［21］肖兴志，韩 超.规制改革是否促进了中国城市水务产业发展——基于中国省际面板数据的分析［J］.管理世界，2011，(2):70－80.

［22］王 芬，王俊豪.中国城市水务产业民营化的绩效评价实证研究［J］.财经论丛，2011，(5):9－18.

［23］王宏伟，郑世林，吴文庆.私人部门进入对中国城市供水行业的影响［J］.世界经济，2011，(6):84－99.