发达国家和地区食品质量安全监管模式研究及对我国食品安全监管的启示

东北农业大学动物医学学院，黑龙江省兽药饲料监察所 高云峰

世界肉类生产贸易消费基本上分为四大类，以美国为代表的产量和人均占有都很高的国家；以加拿大、丹麦等为代表的肉类出口国；以日本为代表的高端肉类进口国；以印度、非洲各国为代表的低端肉类进口国或潜在肉类进口国。近几年来，国内外食品安全问题日益突出，严重影响到了人们的身体健康，成为备受世界各国人民关注的热点问题之一。由于各个国家肉类消费方式的不同，其对食品安全监管所采取的方法和措施也有所不同。研究国外经济发达国家食品安全监管手段和措施，借鉴发达国家食品安全监管的先进经验，已日渐成为食品质量安全研究的热点之一。

一、美 国

1.美国畜牧业概况

美国的畜牧业高度发达，是资金和技术密集的产业，畜产品产量在世界上占有很大的份额，是世界第一大禽肉生产国。其畜牧业发展具有生产集约化、品种良种化、疫病防治规范化、草饲配合科学化、生产服务社会化、管理法制化等特点[1]。根据FAO统计，2009年美国肉类、蛋、奶产量分别为4 164.3万、534.9万、8 585.9万吨，分别占世界总产量的14.7%、7.9%、12.2%。

2.美国食品安全监管

美国的食品安全监管过程大致可以划分为四个不同的发展阶段：美国建国到19世纪初期的自由竞争阶段，食品安全监管工作也主要由州政府负责，对食品的生产和销售进行监督；1850年至20世纪早期的乱到小治阶段，受经济利益驱使食品造假开始出现，为了遏制违法行为国会颁布了首批食品安全监管法规——《食品、药品法》和《肉类制品监督法》，标志着美国食品安全监管走上了法制化的道路；20世纪初期的小治到大治阶段，颁布了《食品、药品和化妆品法》，解决了《食品、药品法》和《肉类制品监督法》中食品要求没有标准的问题，同时增强了FDA的食品安全监管权力，为美国现代食品安全监管体制的建立奠定了基础；20世纪中期到现在的完善加强阶段，对《食品、药品和化妆品法》进行了修订、完善和细化，以应对不断出现的食品安全新问题。

美国的食品安全监管是多部门“一体化”联合监管，在总统食品安全管理委员会综合协调下，农业部（USDA）、卫生和公共服务部（DHHS）、环境保护局（EPA）等多个部门分工监管，各州地方政府共同协作，不同部门间、联邦与各州和地方之间的食品安全职责相互补充和相互依赖[2-3]。USDA下设食品安全检验局（FSIS）和动植物健康检验局（APUIS）两个机构。FSIS的主要职责是对肉类、禽类以及蛋制品安全进行监管；APUIS的主要职责是负责农产品进出口检验检疫工作，监督和处理外来物种入侵、外来动植物疫病传入、野生动物及家禽疾病监控等。除此之外，USDA还被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规。DHHS下设食品与药品监督管理局（FDA）。FDA主要负责除USDA管辖范围外的其他食品、兽药、饲料的监管；负责设定肉类和禽类中兽药残留最高限量法规和标准；监控假劣食物流通，评估食品及食品添加剂安全。EPA主要负责农药的监管，制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规，公布杀虫剂安全使用指南；饮用水的监管，制定饮用水安全标准；管理有毒物质与废物，预防其进入环境和食物链。

在美国除上述三个机构对食品安全监管发挥主要作用外，还有一些辅助机构协助进行食品安全监管工作，例如财政部海关局、粮食检验包装储存管理局（GIPSA）、商务部的国家海洋渔业局（NMFS）、农业市场局（AMS）等。同时，在美国还形成了以CAC、OIE、WHO、FAO等各机构的优秀专家提供的技术支持体系。

3.主要的法律法规

自1906年颁布首批食品安全监管法律法规开始，美国政府共制定和修订了30多部与食品安全相关的综合性法律和具体法规。与食品安全直接相关的法令主要有《联邦食品、药物、化妆品法》、《联邦肉类检验法》、《食品质量保护法》、《蛋类产品检验法》、《禽类产品检验法》、《联邦谷物标准化法》、《鲜活农产品法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》、《公共卫生服务法》（又称《美国检疫法》）等。100多年来，美国建立了几乎无盲点的食品安全监管法律法规体系，为其制定监管政策、检验标准和产品认证提供了依据，也使美国成为食品安全管理体系建立最成功、最完善的国家，公认为世界上食品消费最安全的国家之一。

4.美国食品安全监管的特点

美国食品安全监管的核心是基于科学、风险管理和全程管理。其所有的监管工作都是围绕着这一核心开展，具有法律法规健全、监管职责明确、多部门分工协作、注重风险管理、公众参与、信息透明等特点，实行全程监管、风险评估、产品可追溯、产品召回、舆论监督等基本原则[4-5]。

二、欧 盟

1.欧盟畜牧业概况

欧洲联盟畜牧业高度发达，其产值占农业产值的比值一般在三成以上。养殖业结构中，牛的比重最大，其次是生猪，再次是禽类。各国畜牧业发展的专一性较强，各个国家根据自身综合情况有针对性地发展优势品种。根据欧盟统计局统计，2011年欧盟猪肉、牛奶、奶粉产量分别为2 238.7万、13 892万、62.2万吨[6]。

2.欧盟食品安全监管

欧盟的食品安全监管经历了一个由保障供给到保障安全，由注重数量到质量的发展过程，其发展可划分为六个阶段：第一阶段为供给困难时代（20世纪50年代），受二战影响，欧盟食品供给困难，保障供给是当时主要的食品安全政策；第二阶段为供给充足时代（20世纪60年代），经济发展后食物供给满足了消费需求，为了解决食品的生产、加工和卫生问题，欧盟颁布了第一部食品卫生法规；第三阶段为加工食品时代（20世纪70年代），速食食品和加工食品成为市场的主流，食品中的杀虫剂、添加剂、香精等化学物质的安全及食品污染问题成为关注的焦点，为了解决上述问题，欧盟建立了食品和饲料的快速预警系统（RASFF），并规定了每一种污染的限量标准；第四阶段为由重“量”变为重“质”时代（20世纪80年代），快餐进驻欧洲，食品的消费日趋国际化，欧盟调整了食品监管方向，加强了对进口的控制，提高了安全标准；第五阶段为食品可追溯时代（20世纪90年代），成立健康和消费者保护总司，使食品安全相关工作独立，制定和执行了追溯制度、标签制度等一系列欧盟层面的食品安全法规；第六阶段为食品安全倍受关注时代（21世纪初期），社会关注增多，为进步一步保障食品安全，欧盟发布了《食品安全白皮书》，制定了更加完善的措施，建立了一个最高水平的食品安全标准，推行了“从农田到餐桌”的全程监管[7]。

目前，欧盟负责食品安全监管的机构主要有欧盟委员会健康和消费者保护总暑（DGSANCO）、欧盟食品与兽药办公室（FVO）和欧盟食品安全局（EF⁃SA）[8]。DGSANCO主要负责欧盟法律议案的提议、法律法规的执行、条约的保护及欧盟保护措施的管理。FVO主要职责是监督和评估各国欧盟食品安全相关法律法规的情况，监督和评估欧盟食品安全局的工作情况。EFSA主要职责是统一负责欧盟境内所有食品的相关事宜，负责监督整个食品链安全运行，主要进行风险评估和交流，为欧盟食品安全政策和立法提供依据。由管理委员会、执行主席和员工、科技委员会、咨询论坛组成。

3.主要法律法规

目前，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法规标准，其中包括31个法令、128个指令和14个决定以及10多万项技术标准，建立了覆盖食品全过程的法律体系，主要有《食品安全绿皮书》、《食品安全白皮书》、第178/2002号法令（欧盟食品通法）、第852/2004号法规（食品卫生法）、第853/2004号法规（供人类消费的动物源性食品具体卫生规定）等，形成了具有种类多、涉及面广、系统性强、科学性强、可操作性强、时效性强等特点的法律体系和安全规范要求[9-10]。

4.监管的特点

欧盟食品安全监管的基本模式为风险分析，实施统一监管、风险预警、信息公开、全程控制、限定责任主体及预防为主等原则，具有法律法规完善、责任分工明确、注重预警分析等特点，强化了可追溯制度和市场准入制度，建立RASFF，加大了各部门间的协调力度，提高了食品安全监管的效率[11-12]。

三、日 本

1.日本畜牧业概况

日本的畜牧业生产规模较小，畜产品产量不高，进口较大。据FAO和WTO统计，2009年日本畜产品仅占世界总产量的1.4%，而进口总额却占同年世界农产品进口总额的5.6%。受国土面积的限制，日本的畜牧业生产更加注重环境保护、注重资源的再利用、注重优质畜产品的生产。

2.日本食品安全监管

日本的食品安全监管同样经历了由重数量到重质量的过程。以“疯牛病”后《食品安全基本法》为分界，其食品安全监管可分为卫生行政时期和安全行政时期两个时期。食品卫生行政时期以卫生为监管重点，侧重于立法。在1947—2002年，日本陆续制定了《食品卫生法》、《化学物质审查法》、《健康增进法》等15部食品安全相关的法律法规。食品安全行政时期以安全为监管重点，虽也制定了《食品安全基本法》、《牛肉可追溯法》、《大米可追溯体系法》等法律法规，但是侧重点已转为对现有法律法规的修订。据统计，截止到2009年，日本先后对《食品卫生法》、《营养师法》、《营养改善法》、《化学物质审查法》等法律法规进行42次修订，甚至于在2002年以《健康增进法》替代了《营养改善法》[13]。

目前，日本负责食品安全监管的机构主要有食品安全委员会、厚生劳动省和农林水产省三个部门，三方之间相互协同、相互制衡。食品安全委员会隶属于日本内阁，下设调查委员会和事务局。其主要职能是对食品安全实施检查和风险评估、对风险管理机构进行指导和监督、对风险信息进行沟通和公开[14]。厚生劳动省下设31个食品卫生检疫站、7个地方厚生局。侧重于流通和进口环节管理，负责初农产品以外的其他食品（含进口食品）质量安全的监管，负责制定食品安全标准及食品中农兽药残留最高限量、食品加工企业许可核准及食物中毒事件调查处理。农林水产省下设的消费和安全管理局，侧重于生产和加工环节管理，负责生鲜农产品及其初级加工品质量安全的监管，负责投入品的监管，进口动植物检疫、组织JAS制度、可追溯制度和HACCP体系的实施等[15]。

3.主要法律法规

日本是世界上食品安全保障措施最完善的国家之一，其监管措施非常严厉。目前，日本有关食品安全的法律法规多达49部，涵盖了食品质量卫生、农产品质量、投入品质量、动物防疫和植物保护等五个方面。其与食品安全有关的主要的法律法规有《食品卫生法》、《食品安全基本法》、《农林物质规格化及品质表示标准化和法规》、《化学物质审查法》、《健康增进法》等以及大量的相关配套规章[16-17]。

4.监管的特点

风险分析是日本食品安全监管的理念，其监管的特点是法律标准健全、管理重点突出、部门分工明确、检测手段先进、重视食品安全教育，实施肯定列表制度、可追溯制度、JAS制度和严厉处罚制度，推行HACCP体系和GAP体系，强化了信息交流机制，使食品安全监管全面接受公众和媒体的监督。

四、加拿大

1.畜牧业概况

加拿大是世界第7大粮食生产国，也是畜牧业大国，农牧业和食品工业也非常发达，据FAO和WTO统计，2009年加拿大肉类产量占全球肉类总产量的1.6%，农产品进、出口总额分别占同年世界农产品出口总额的2.4%和3.7%。

2.监管机构

在全球范围内，加拿大在食品安全保障方面一直享有盛誉。加拿大在食品安全监管上采取分级合作、广泛参与的模式，设有联邦、省和市三级管理机构。在联邦层面上负责食品安全监管的机构主要是卫生部和农业部下属的食品检验局（CFIA）。CFIA统一负责全国的食品检验工作，其主要工作内容为食品安全、动物健康、植物保护三个方面，全国分4个大区，下设18个地区性办公室、160个基层办事处。卫生部主要负责制定食品安全及营养标准、制定食品安全相关政策、评估CFIA工作成绩[18-19]。

3.主要法律法规

加拿大与食品安全相关的法律法规主要有《加拿大农产品法》、《鱼类检验法》、《食品与药品法》、《动物健康法》、《化肥法》、《肉与肉制品检验法》、《饲料法》、《植物保护法》、《种子法》、《加拿大食品检验局法》、《农业和农业食品管理货币处罚法》、《消费品包装及标签法》等。

4.监管的特点

加拿大的食品安全监管体制是开放型食品安全监管体制，其特点是组织机构和法律制度健全、食品安全知识的普及广、监测计划覆盖面广泛。在食品安全监管中，加拿大重点实施了食品安全召回制度，并食品安全信息的交流，积极参与CAC、SPS、IPPC、OIE的活动，其食品安全标准的制定注重与国际标准的接轨。

五、国外食品质量安全监管值得借鉴之处

纵观发达国家（地区）对食品安全的监管，无论是多部门分工协作，还是一个部门独立监管，在监管中均有一些共同之处，其所采取的方法可以给予启示，其所采取的措施有许多方面值得借鉴。

1.法律法规体系健全，可操作性强

外国对食品安全的监管都是依法进行，各国家（地区）都有比较健全的法律法规体系，而且能够根据食品生产、流通的新情况、新问题进行及时的修订，使其具有较强的操作性，以确保现行的食品安全管理法律法规能够尽量覆盖食品生产的各个环节，从而达到“从农田到餐桌”的全程监管。同时也为食品安全与营养方面标准制定、产品的质量检测检验、质量认证、信息服务等纷纭复杂的工作奠定了法律基础。

2.食品标准体系完善，且实用性强

发达国家食品标准种类繁多，要求较为具体，但其最大的特点是系统化，涵盖全产业链（包括生产、加工、销售、包装、标签、储运、添加剂、药物残留限量等要求），标准较为完善，各领域标准无明显矛盾，并注重与国际接轨，制定之初就吸收和参照国际标准和国外先进标准。整个标准体系具有具有很强的可操作性和可检验性[20]。

3.监管部门分工明确，并有效运行

发达国家食品安全监管无论多部门联合监管，还是一部门独立监管，都存在着共同点，即监管主体清晰，监管职能分工明确，监管工作有效运行。尽管各国之间有所差异，但存在着由分散到统一的发展趋势。无论是分散监管还是统一监管均注重对农产品实施“从农田到餐桌”的全过程管理。

4.注重风险预警分析，防患于未然

风险管理和风险分析已经成为发达国家食品安全监管的核心和理念。重视食品安全的风险预警分析，建立快速反应系统，力争危害早发现早消除，防患于未然，已得到了许多国家的认可，并在实际的监管工作中进行了实施。

5.重视合作与交流，信息公开透明

当今世界是开放的，现代物流行业的发展促进了食品在全球范围内的流通，发达国家食品的来源也更加多样化。在具体监管工作中，发达国家一方面注重食品安全知识的普及，及时公开食品安全信息，充分发挥社会舆论监督作用；另一方面非常重视食品安全信息的交流，积极参与CAC、SPS、FAO、IPPC、OIE等组织的活动，力争其国内在标准制定、法律法规修订等方面与国际接轨。

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