公众参与城乡规划的实现路径＊

郑彦妮，蒋涤非

（中南大学 土木工程学院，湖南 长沙 410083）

公众参与城乡规划是指城乡规划主管部门以外的个人和组织依照法律法规通过法定程序或者途径参与和自身利益相关的城乡规划管理活动。面对人民群众对城乡规划工作的知情权、参与权、表达权和监督权的现实需求，现行的公众参与城乡规划制度从内容到形式都呈现出一定的历史局限性，与人民群众的司法期待和党的十七大关于“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的要求还不相适应。这就要求我们必须以科学发展观为指导，对公众参与城乡规划的探索和实践进行审视与思考，回答服务型政府语境下公众参与城乡规划的价值基础、现实困境和基本路径。

一 公众参与城乡规划的价值基础

公众参与城乡规划在我国是一项重要的改革探索，已经走过了若干年头。近年来，各级政府把公众参与城乡规划作为行政民主的重要途径，增强了城乡规划工作的透明度，促进了城乡规划主管部门的公正、文明执法。从价值上分析，公众参与城乡规划不仅仅成为各级城乡规划主管部门自觉接受监督，依靠广大人民群众做好城乡规划工作的有效途径，而且是密切政府与人民群众之间关系，凝聚公众集体智慧和力量的重要纽带。

（一）公众参与城乡规划的首要价值：尊重人的主体地位

城乡规划决策涉及城市社会、经济、环境及空间发展等多方面，它对公众的既有利益与未来预期都将产生极大的影响，［1］因而确有必要扩大公众参与，并构建与之相适应的制度保障体系。公众参与城乡规划为利害关系人表达利益要求提供平台，为保护个人和组织的合法权益创造了条件。在公众参与过程中，能够把广泛的利害关系人吸纳到城市规划程序中。利害关系人能够直接向城乡规划主管部门陈述事实，主张权利，城乡规划主管部门和规划人员能够更加全面地掌握各种信息，充分考量地方经济发展和环境承载能力、城市改造和市民意愿之间的关系，科学合理地规划设计城市空间布局，使利害关系人的意志更多地受到城乡规划主管部门的尊重，从而促使作出的城乡规划决策更加公正。公众参与促使城乡规划主管部门既要全面吸收公众掌握的各种信息，集中公众的智慧和力量，充分考虑公众意见的合法性、合理性、有效性，又要权衡公众意见的确定性与真实性，克服公众意见的偏见，最大限度地避免规划结果脱离实际，这不仅是人民群众在城乡规划工作中当家作主的具体体现，也是实现好、维护好、发展好人民群众根本利益的必然要求。

（二）公众参与城乡规划的根本价值：维护社会公共利益

城乡规划是一种“政府行为”，也是与公共利益直接相关的行为。［2］在传统行政法中，行政主体与社会公众处于对立状态。与此相反，公众参与城乡规划的过程昭示了社会公众能够与城乡规划主管部门平等对话，这样有利于缓解二者之间的紧张关系，促使城乡规划权由国家独享逐步走向国家和社会共享。城乡规划工作只有在达成各方利益均衡的基础上，才能取得广大市民的理解与支持，可以说，公众参与城乡规划既是对自身合法权益的保护，又是维护公共利益免遭不法侵害的重要手段。当下，拆迁引发的惨剧频频发生，主要原因是公众缺乏对城乡规划的知情权、参与权、表达权和监督权，加之公共利益界定的模糊，导致一些城乡规划决策以保护公共利益的幌子损害个人利益。要解决这一难题，城乡规划编制和决策必须最大限度地吸收公众参与。因为，公众参与最重要的特征就是通过赋予公众参与城乡规划编制、实施、监督和修改等各个环节，增强公民的主人翁意识，最大限度地影响城乡规划主管部门决策的制定和执行，实现公共利益公平分配。［3］简言之，公众是保证城市建设按城乡规划要求有序进行，保障公共利益的最可靠的捍卫者和监督者。

（三）公众参与城乡规划的制度价值：提升决策的科学性

让公众参与城乡规划，是国际上通行的做法。早在20世纪80年代初，英、美等西方发达国家为提升城乡规划决策的科学性就开始引入公众参与。这些发达国家的先进立法例为深入探究公众参与城乡规划在我国的拓展和延伸提供了新的视野。然而，长期以来，我国的城乡规划编制一般是由政府城乡规划主管部门或者规划管理部门委托规划设计部门编制的。这种规划从编制到实施，自始至终仅是少数几个规划设计人员和政府领导的事，使得城乡规划的科学性大打折扣。受专业和社会角色局限，少数几个规划师作为技术权威编制，无法客观独立地处理好影响城乡规划的各种因素。随着城乡规划学科的不断细化，城乡规划涉及到技术、行政、经济、社会等多个学科，涉及多部门、多主体的认可和协作，更加注重社会科学、政治科学、价值观念判断、人和人性的关系等，这就更加需要公众参与的智识支持。人民群众通过公众参与机制，可以发表自己对于城乡规划的意见，参与规划决策制定和规划方案审定，有效地监督城乡规划的实施，进而避免和缓解城乡规划中可能出现的负面效应，体现出成本低且时效高的特点。

（四）公众参与城乡规划的宪政价值：推进决策的法治化

城乡规划不仅仅是一种技术行为，而且更是一种公共政策。在政治民主化潮流日益发展的趋势下，公众参与城乡规划的论证、咨询和决策已经越来越普遍和深入。［2］可以说，公众参与城乡规划已成为现代公共行政发展的世界性趋势。我国的《城乡规划法》首次赋予了公众参与城乡规划的权利，这既是国家对公民享有知情权和参与公共事务管理权的尊重，也是宪政民主精神在城乡规划中的重要体现，符合中国特色人民代表大会制度的宪政结构。城乡规划是城市建设的“龙头”，直接影响到城市未来的发展战略与布局。从这个意义上说，政府在城乡规划工作中吸收公众参与是最直接、也最易于实施的民主政治形式。正如有学者指出：“目前，在监督行政权的若干方式中，公众参与具有集程序控制和实体控制于一体的优势，能够迫使行政主体在作出行政行为时向社会公众说明理由。这样，通过公众参与形成严密的监督网，行政权的导化机会将大大减少。”［4］实践中，一些城乡规划由于制定程序不民主，缺乏公众参与，通常由政府有关部门根据主要领导意图制定出来，导致规划的科学性不高，预见性不强。西方发达国家对此就有惨痛的教训。因此，城乡规划必须广泛吸收民众意见，既要避免一把手拍脑袋就决策的传统模式，也要避免某些精英规划的局限性，尽可能让广大市民参与到城乡规划中来。因为，公众参与城乡规划有利于在行政主体和公众之间形成共识，增强行政行为的合法性和可接受性，促进行政效率的提高。［4］

二 公众参与城乡规划的总体评析

城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作。它由封闭正走向开放，由单纯的政府行为正转向政府与公民的民主互动。新中国成立以来，我国一直沿用苏联的城乡规划体系模式，从城乡规划编制到城乡规划管理，再到城市建设开发，基本是由城市政府独家运作，公众对城乡规划的内容无法知晓，更谈不上对城乡规划发表意见和建议。近年来，在我国城乡规划工作中，无论是公众参与的热情和呼声，还是公众参与的实际程度都取得了一定的进展，尤其是北京、青岛和深圳等地在推行公众参与城乡规划方面积累了不少的成熟经验。［3］但也应该看到，当前公众参与城乡规划还未成为一个必不可少的法定环节，公众参与城乡规划工作中还存在着工作进度不平衡、措施不够有力、宣传氛围不够浓厚等问题。这些问题的存在极大地影响了公众参与城乡规划工作的顺利进行和有效开展。因此，确有必要剖析其深层次原因，实现公众参与城乡规划制度的新突破。

（一）对公众参与城乡规划的认识不足

公众参与城乡规划既是转变政府职能的重要体现，也是责任政府和法治政府的应有之义。但受神秘主义惯性思维的影响，长期以来社会各界对公众参与城乡规划的重要性认识不够。有的城乡规划主管部门在工作中重保密，轻公开，甚至把遵守工作纪律和公众参与城乡规划完全对立起来，害怕群众知道的东西多了，城乡规划工作不好开展。有的认为公众参与城乡规划实施程度如何与其行政职责的实现关系不大。有的认为公众参与城乡规划仅仅是不得已的一项改革措施。有的认为公众参与城乡规划是上级交给的任务，不管效果如何，只要让群众参与了城乡规划就行。有的认为公众参与城乡规划只是走过场，作摆设，敷衍了事。甚至一些老百姓认为，城乡规划是政府的事，只要不涉及自身利益，不管城乡规划如何决策、编制、实施，都是事不关己。这些传统观念束缚了对公众参与城乡规划重要性的认识。

（二）公众参与城乡规划的基本制度不够完善

我国城乡规划立法比较注重对城乡规划行为的授权，而对城乡规划权监督和控制的方法却规定得相当少。我国尚未有一部从规划决策—编制—审批—实施—监督的公众参与城乡规划的法律法规和实施细则。《城乡规划法》虽然明确赋予了公众参与城乡规划的权利，但公众究竟以何种形式参与，参与的深度和广度如何，如何确保公众参与城乡规划落实到位，尚需进一步细化和规范。具体包括：公众在获取政府有关规划信息、获取有关规划申请的情况和表达意见等方面没有明确规定；如何科学地设置系统管理和规范公众参与城乡规划考核标准；如何设定公众参与城乡规划的方式手段；公众对城乡规划提出的意见和建议是否被采纳、城乡规划主管部门如何答复社会公众；如何规定公众参与城乡规划的工作机制和监督保障机制等。这些问题在一定程度上影响了公众参与城乡规划工作的实效，使得公众参与城乡规划的运行效果大打折扣，也很难与社会公众产生互动。

（三）公众参与城乡规划的效果不尽理想

公众参与城乡规划的效果几乎完全取决于城乡规划主管部门。公众对城乡规划决策基本上不能产生实质性的效果。公众参与采取问卷调查的形式，几乎是一个单向过程，是一种变相的“收集资料”。规划中公众的意见反不反映或反映多少，公众自身根本无法知晓，更无法落实和监督。公众参与城乡规划尚处在“事后参与”、“被动参与”的初级状态，规划制定过程中公众参与很少，或者仅有极少数的专家参与制定过程，往往导致公众为了维护自身合法权益而“被迫参与”上访告状。公众参与城乡规划的随意性和主观性比较明显，尤其是大部分中小城市都没有固定的城乡规划展览馆，仅局限于在市民广场或公园进行临时的展出或征询意见，形式也比较单一，缺乏长久性。公众参与城乡规划的内容和形式不够丰富，很多规划公示内容过于简单，大多限于几张主要的图纸和非常简略的文字介绍，技术指标没有解释，公众无法真正知悉规划的意图。加之，公众教育的匮乏，使得公众对城乡规划知识了解甚少，即使把图纸拿给百姓看，也无法使其真正了解城乡规划的实际内容。有的公众参与城乡规划不及时，不全面，多数公众参与城乡规划仅仅成了一种宣传方式，有的是规划方案到了最后评审阶段才让公众参与，有的甚至在批准后才向公众公开展示一下，公开的群众不关心，群众关心的不公开。这些现象严重挫伤了公众参与城乡规划的积极性，使公众参与城乡规划的效果大打折扣。

（四）公众参与城乡规划的理论研究不够深入

目前，理论界对公众参与城乡规划的概念、内容、范围、限度等尚缺乏深入系统的阐述和论证，有关公众参与城乡规划的理论研讨活动少、形式不活，特别是缺乏法理层面的深刻阐释。可以说，公众参与城乡规划制度尚未形成浓厚的理论研究氛围。不论是公众参与城乡规划的研究力度，还是公众参与城乡规划的研究深度，均应引起学术界和实务部门的高度关注。［5］理论是实践的先导。如果公众参与城乡规划缺乏理论支持，公众参与城乡规划的实践就是盲目的，甚至就会背离立法设置的初衷。例如，如何进一步探索保障公众参与城乡规划权利的实现方式和有效途径；如何探索建立公众参与城乡规划网上查询系统；如何进一步加强城乡规划主管部门与人大代表、政协委员的联系；如何进一步发挥规划师和普通老百姓在城乡规划中的作用；如何进一步加强城乡规划主管部门答疑说理制度；如何建立一种开放的公众参与城乡规划制度；如何建立健全公众参与城乡规划组织机构、完善配套管理制度和考评机制等。对于这些问题，都需要我们从理论与实践相结合的层面深化公众参与城乡规划的基础理论和应用理论研究。

三 公众参与城乡规划的基本路径

公众参与城乡规划是社会经济水平发展的必然产物。如何探索建立中国特色的公众参与城乡规划制度，是党和政府面临的共同难题。这既需要各级党委和政府的高度重视，又需要城乡规划人员和社会公众的共同努力，更需要法律制度的不断完善。

（一）营造公众参与城乡规划的社会环境

公众参与城乡规划的教育是一个渐进的过程。这个过程与整个国家政治经济文化发展程度密不可分。在我国，公众参与城乡规划的首要前提就是加强公众参与城乡规划的教育，增强全民城乡规划意识。政府和规划管理部门要引导公民普及城乡规划学科知识，充分认识城乡规划的价值功能，让公众真正了解规划的实质，积极为公众参与城乡规划创造条件，注重多层次、多形式的规划宣传，采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、英特网定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，让广大群众了解和支持城乡规划。同时还可邀请公民参加城乡规划的展示会、论证座谈会或听证会，聘请公民担任城乡规划监督员，有条件的地方要尽快建设专门的城乡规划展览馆。另一方面，城乡规划人员要转变观念，注重自身专业理论素质的提高，密切联系和善于沟通公众、利益团体和各级政府。实践中，有的规划人员过于偏重物质规划和图纸设计外形，而忽略了规划的社会经济属性，这使得在实际工作中产生了许多错误。因此，规划人员要运用城乡规划学、社会学、经济学等多学科知识，广泛吸收不同行业、多层次多部门人士等社会公众的广泛参与，综合考虑各方面的因素，权衡各方的不同利益诉求，提高城乡规划决策的科学性。

（二）完善公众参与城乡规划的制度规范

从宏观上讲，立法要明确规范公众参与城乡规划的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序、处罚等，确保公众参与城乡规划权利的实现。从微观上讲，立法要明确公众参与城乡规划的主体关系，充分发挥普通市民、利益团体、规划人员和政府在城乡规划中的地位和作用，平衡各方的利益；规范公众参与城乡规划的范围（包括参与人的范围和参与事项的范围），参与的途径（决策参与、监督参与等），参与的形式（如召开座谈会、论证会、听证会、通过信件、电子邮件、走访提出意见或建议、直接提交建议书等），参与的程序、方法（参加听证会的公众代表的选择程序和方法，听证会主持人产生的程序和方法、听证会进行的程序，听证会举证和辨证的方式，听证记录和记录要点，记录的效力等），参与的方式（可以个体方式的参与，也可以社团方式的参与），参与的阶段（包括编制、实施、监督和修改等），参与的次数，参与的效力等；赋予利害关系人的程度性权利，规定公开、回避、听取意见、说明理由等规则；建立公众参与城乡规划纠纷解决机制，公众可以对违法规划或不合规划要求的行为向法院或仲裁机构进行诉讼或提交仲裁。对于侵害或危及国家利益或社会公共利益的违法规划行为，在无人起诉或当事人无法起诉等情况下，检察机关有权代表国家将该行为提交人民法院予以审判。在公众参与城乡规划过程中，对作出侵害或危及国家利益或社会公共利益作出违法规划行为的单位或个人，要依法追究相应的法律责任。此外，城乡规划公示制度、听证制度、法定图则制度、专家咨询论证制度、决策风险评估制度、决策作出公布与实施之间的期限区隔制度等基本制度要赋予公民依法享有言论自由，通过报纸、广播、电视、互联网等发表涉及城乡规划方面的意见和建议，同时为公众参与城乡规划提供配套制度，确保公众参与的知情权、参与权、救济权等。

（三）规制公众参与城乡规划可能带来的负面效应

任何事物都有它的两面性，公众参与城乡规划也不例外。当公众意见与城乡规划主管部门之行政目的相冲突时，可能使城乡规划主管部门只注重行政目的的实现，而忽视社会公众的意志，也有可能使城乡规划主管部门极力满足社会公众的意志，而导致行政目的落空。这就要求城乡规划主管部门遵循“利益衡平”原则，仔细权衡各种利弊，绝对不能以法律或公意的名义侵害某些弱势社会成员的合法权益，尽可能使国家利益、公共利益和个人利益之间保持一种适度的平衡，保障各种利益群体能够对其既有利益与未来预期有影响的城乡规划决策发表意见，充分实现城乡规划行为的有效性。［1］公众参与需要城乡规划主管部门在向公众提供相关信息进行必要的通知或告知程序的同时，还可能需要提供必要的交流场所，这无疑会增加城乡规划主管部门或政府相关部门的行政成本。因此，各级政府要向城乡规划主管部门或其他相关部门增加适当的人力、物力和财力，搭建多层次的多方利益协商平台和及时回应反馈与共同决策的利益表达和利益协调机制，尽可能让利益相关者充分表达诉求。公众参与过程中，公众向城乡规划主管部门提供一定的信息和建议，并不完全拥有作出或不作出某一行政行为的决定权，也无权决定行政行为的内容。当城乡规划行为违法或不当时，作为参与者的公众并不承担法律责任（在行政决定中提供虚假信息的除外），承担法律责任的是城乡规划主管部门。这就导致公众参与责任的虚化。因此，要建立健全公众参与城乡规划的责任追究制度和行政问责制度，严格规范行政问责的内容、方式和程序，确保城乡规划权延伸到哪里，行政问责就落实到哪里。［6］各级政府要把公众参与城乡规划纳入政府绩效评估指标体系中，同时要充分发挥公众媒体等对公众参与过程的监督，增加公众参与的透明度。

（四）深化公众参与城乡规划的信息公开

信息公开是公众参与城乡规划的前提条件。没有法定信息公开，城乡规划主管部门可能会对城乡规划的相关真实信息进行人为地增减、加工，公众也很难对城乡规划决策进行客观地评价、理性地提出自己的意见或建议。［7］因此，以法律的形式赋予公民获得公务活动公开的主体权利，是公众参与城乡规划的重要保证。正如有学者指出：“通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和必不可少的。”［8］各级政府要以公开为原则、不公开为例外，进一步扩大公众参与城乡规划的政务公开的范围，规范公开的内容和形式。［6］城乡规划主管部门在城乡规划的各个环节应当充分听取公众和有关部门的意见，健全专家咨询制度，强化规划的强制性和严肃性，确保规划许可公开透明。特别是要通过建立规划公示制度与公开查询制度，公开城乡规划的实施与管理，城乡规划的监督检查以及有关城乡规划审批的程序与周期，各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标，控制性详细规划的调整，地名的审批，规划方案的评审等涉及人民群众切身利益的内容。城乡规划主管部门要将城乡规划决策备选方案，专家咨询意见、公众参与提供的意见、被采纳的情况以及被拒绝采纳的理由、决策风险评估、决策实施评估结果、决策变更、暂停、终止情况等及时向社会公开。在城乡规划编制过程中，城乡规划主管部门应当向全社会进行城乡规划有关问题的问卷调查，把问卷调查统计分析报告作为城乡规划编制的依据之一；在城乡规划方案论证的过程中，要充分重视专家、各有关部门和群众代表的意见和建议，避免单凭长官意志的主观决策；在城乡规划批准之后，要采用报纸、展览、电视等各种媒介向社会公布，使广大群众了解城乡规划，认同城乡规划，支持城乡规划，自觉服从城乡规划的调整和安排；在城乡规划审批管理阶段，要实行审批政策公开、规划要求公开、审批程序公开、审批权限公开、审批结果公开。［9］

［1］ 安建.中华人民共和国城乡规划法释义［M］.北京：法律出版社，2009.54.

［2］ 邹德慈.城市规划导论［M］.北京：中国建筑工业出版社，2002.281.

［3］ 邹兵，范军等.从咨询公众到共同决策 深圳市城市总体规划全过程公众参与的实践与启示［J］.城市规划，2011，（8）：91－96.

［4］ 江必新，李春燕.公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战［J］.中国法学，2005，（6）：50－56.

［5］ 黄留国.中国特色城镇化道路：模式，动力与保障［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2011，（3）：76－80.

［6］ 华建敏.贯彻落实科学发展观、深化行政管理体制改革［J］.新华文摘，2006，（15）：3－4.

［7］ 陈国芳.服务型政府法治化的基本理念［J］.湖南社会科学，2011，（6）：59－62.

［8］ 姜明安.公众参与与行政法治［J］.中国法学，2004，（2）：26－36.

［9］ 任志远.透视城市与城市规划［M］.北京：中国电力出版社，2006.304.