我国诉讼类信访的困境与出路

崔自力

（河南科技大学 法学院，河南 洛阳 471023）

【法坛论衡】

我国诉讼类信访的困境与出路

崔自力

（河南科技大学 法学院，河南 洛阳 471023）

公民权利受到侵害大量选择信访救济而不相信司法救济，有司法腐败、司法不公，法院受理案件范围过窄，诉讼成本过高，传统“青天”情结和“官本位”思想以及对司法公正和司法程序存在认识误区等诸多原因。这种信访不信法的状况，并不能使矛盾得到普遍、彻底解决，相反，有可能进一步激化矛盾，影响社会的安定团结，也会进一步弱化司法权威，损害我国法治建设。因此必须对我国信访制度进行改革，同时要相应对我国司法制度、诉讼制度进行改革，建立公正、顺畅、高效的司法救济渠道，以解决信访救济中存在的诸多弊端。

信访；权利救济；司法公正

我国信访制度作为一项具有中国特色的公民政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时期起到过一定作用，但在市场经济体制下却存在诸多问题，其中最大的问题是公民政治参与的信访案件少，而寻求权利救济的案件多。据统计，公民通过信访方式寻求权利救济的案件数量是法院受理各种案件数量的10倍，而且呈逐年上升趋势。［1］面对蜂拥而至、络绎不绝的信访大军，不能不引起我们的反思：本应通过司法程序化解社会矛盾的机制为什么没有起到应有的作用？司法救济这一法治社会中最具有公正性、权威性和终局性的救济途径，当事人为何不予认可？却热衷于信访救济？通过信访寻求权利救济究竟会给我国法治建设和社会和谐稳定带来哪些危害？如何才能有效从制度上解决摆脱这种困境？本文试图对上述问题加以探索，以期对我国信访制度改革和司法诉讼制度改革有所裨益。

一、诉讼类信访产生的原因

（一）司法不公使得当事人对司法权丧失信任

我国宪法、人民法院组织法和三大诉讼法虽然都规定了人民法院依法独立进行审判，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，但由于法院人财物均受控于其他机关的体制性原因，法院很难独立进行审判，“党委管着帽子、政府管着票子、政法委管着案子”，法院在审理一些案件尤其是一些敏感热点案件时，常常受到权力机关、行政机关、党的机关和个别领导人员的“指示”、“招呼”，而法院受体制所困又无力拒绝这种非法干预，只有屈从压力，按领导意图违法进行裁判。另一方面，我国法院内部存在的行政化、等级化的管理体制，也使得案件很容易受到法院内部各级领导的干预，审判员服从庭长、庭长服从主管院长、主管院长服从院长、下级法院服从上级法院，在这种司法内外都不独立的情况下，法官很难严格依据法律公正审理案件，其结果造成当事人对裁判不满，进而选择通过信访解决问题。同时，由于案件在审理程序中缺乏有效的监督与制约机制，有些法官办人情案、关系案或收受当事人贿赂，贪赃枉法，以权谋私，引发当事人对裁判严重不满，继而不断上访、缠访，到处告状伸冤。从近年来媒体公布的法官腐败案件来看，有些法院甚至出现了“窝案”、“串案”，法官与当事人、律师相互串通，进行枉法裁判。在这种情况下，人民怎么信任司法、信任正义？再次，我国法官队伍的整体素质较低，一些法官由于法律功底和职业素养不高，对一些复杂疑难案件的审理在程序上和实体上都存在问题与瑕疵，也是当事人不信任司法而选择信访的重要原因之一。

（二）法院受理案件范围过窄

西方国家是小政府、大社会、强司法，一切纠纷都可通过司法获得最终解决，法院具有崇高的地位与极大的权力。而我国目前是大政府、小社会、弱司法，实行有限司法原则，即法院解决纠纷的范围是有限制的。一方面，许多纠纷按法律规定法院不能够受理。从我国《行政诉讼法》规定的受案范围可以看出，大量的行政纠纷案件法院是不受理的，如党的机关决定、行政机关内部纠纷、抽象行政行为等法院都不受理，《民事诉讼法》规定的民事案件的受案范围也是比较模糊与原则，《刑事诉讼法》中虽然规定某些案件受害人可以直接到人民法院提起诉讼，但前提是受害人必须对自己的主张承担证明责任，受害人往往苦于举证困难从而导致法院不予立案，继而只有选择信访之路。

另一方面，有许多纠纷，本来按法律规定法院应当受理，但由于法院受到各种干预和压力，不敢受理，如城市开发建设中的拆迁问题、计划生育案件、农村的土地承包纠纷，以及侵犯公民民主权利的案件等，法院为了维护稳定与大局或受上级有关部门的“指示”而不敢受理，使得这些案件成了司法禁区。面对“告状难”、“立案难”的诉讼困境，当事人迫于无奈，只好选择信访。

（三）公民对司法公正认识上存在误区

法院审理案件只能严格依据事实和法律规定处理案件，而法院认定的事实只能是依据证据证明的事实，即法律事实。这种法律事实与客观事实有时并不相同，如借款纠纷案件，当事人由于没有相应证据支持，法院就无法支持其诉讼请求。又如一些案件，按法律规定已经超过诉讼时效或追诉时效，其合法权益不受法律保护或犯罪行为不受法律追究，但当事人由于法律知识的欠缺，对司法公正的了解是从客观事实的朴素感性认识和道德情感上去认识的，认为只要客观上我的合法权益受到侵犯了，法律就要保护我，否则，就是法官司法不公，就要信访；有些当事人只要败诉就要信访，只要法院没有执行，就认为是法院工作不力。当事人这种对法律和司法程序认识上的偏差与错误，也是导致我国申诉、信访案件增多的重要原因之一。

（四）我国传统的“青天”情结和官本位思想

由于我国是一个长期深受中国传统文化和封建思想影响的国家，封建社会的行政司法不分，权力高度集中体制在老百姓心里打下了深深的烙印，这就导致一方面老百姓遇到纠纷时，首先想到的不是法律和法院，而是把希望寄托在能够寻找出一个能为民做主替其伸冤的好领导，期盼自己的案件能够得到上级领导的关注和过问，认为政府能够解决一切问题。封建社会长期形成并影响深远的“青天意识”和官本位思想，直到今天在一部分老百姓心中还根深蒂固。另一方面，不少领导干部法制意识淡薄，认为“民主”就是“为民做主”，“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的思想根深蒂固；某些领导人仍然习惯于对一些具体案件处理意见作出“指示”或者进行批示，而一些下级官员在法律规定和上级领导指示的选择上，往往更重视领导批示，因为它体现了领导的意图，按领导意图处理案件更能获得领导青睐或赏识。这种人治思维模式和官本位思想，深深扎根于上级官员、下级官员和老百姓的逻辑思维当中，促使当事人向上级党政机关寻求说法，期望他们能够过问案件，或给予批示。信官不信法、信领导批示不信法律程序的人治思想在一些官员和老百姓头脑中还根深蒂固。

（五）诉讼成本过高也抑制了公民的正常诉讼

众所周知，打官司是需要付出经济成本和时间成本的，依据我国现行诉讼法律制度，当事人寻求司法救济是需要预交一定数额的案件受理费的。另外，案件的律师代理费、鉴定费、证据保全费等也是一笔不小的开支，而案件能否胜诉还是未知数。既使打赢官司，能否执行也不确定，当事人为了诉讼，还要耗费巨大精力与时间，再加上有些案件法院审理不公开、不透明，久拖不决甚至司法腐败，使得当事人更感到心里无底，不如选择信访，成本低，见效快，无终局。

（六）个别案件的成功解决，进一步助长和刺

激了人们的投机心理

在众多的诉讼类信访案件中，个别案件由于偶然原因引起上级领导的重视与过问，使得问题很快解决，这无形中也会引发人们的仿效心理而产生示范效应，人们认为只要有毅力，坚持不懈，一定会引起领导过问。于是，相互之间比谁更惨、更冤，不惜一切手段，把事情闹大，以求上级领导重视。

二、诉讼类信访所造成的困境

（一）影响社会稳定，进一步激化了社会矛盾

当前，在信访方式中，当事人为了引起领导重视，往往采取极端非常规的方式进行，如反复信访、越级上访、多头上方、进京上访、闹访、集体上访等，可谓五花八门。在有些当事人眼中，“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”成了信访成功的法宝，这势必对社会秩序的稳定造成严重破坏。而各级党政机关在稳定压倒一切的思想指导下，在上级“零上访”、“一票否决”、“责任追究”指标考核的压力下，各级信访部门为了抑制本地信访数量的增加和层次的升级，往往把自己变成了“截访”机关，其主要任务变成了对信访行为采取各种手段动用一切力量进行压制，对信访人员进行层层设卡，围追堵截，甚至有些地方出现把信访人送进精神病医院或变相拘禁的“学习班”、“黑监狱”之类的情况；有些地方对信访人打击迫害、打残、打死、非法劳教、非法逮捕和判刑时有发生；［2］有些地方对信访人进行欺骗收买、法外开恩；这不仅信访者没有解决的问题，反而进一步激化了社会矛盾，引起上访者更加激烈的抗争活动，随时会出现更加严重的事件，诱发更多、规模更大的信访案件。

（二）无法实现普遍正义，只能实现意外正义

在数量极其庞大的信访案件中，信访机关由于机构重叠、定位不明、职责不清，对案件处理只能是互相推诿、相互扯皮、层层转交，大多数案件都又转交到了原处理机关处理。当事人正是对原处理机关不满意才信访，自然对这种结果不会满意。只有极少数案件，由于当事人坚持不懈，生命不息信访不止，连年信访，越级信访，才引起了高层领导的重视与过问，使得问题得以解决。这种问题的解决方式归根到底是一种人治的救济模式，而且带有极大的偶然性与不可靠性，并不能从根本上整体上实现普遍正义。

（三）损害司法权威，不利于法治社会实现

由于深受我国几千年来封建社会中央集权、司法行政不分、为民做主等传统文化的影响，信访人不信法律信信访，不信法院信上级，往往认为官大的“青天”就能解决问题，一把手就能管一切，而我们的各级领导者，在为民做主的思想情结之下，往往对一些重大案件过问或做出批示，这无疑对法院独立审判造成伤害，如各级政法委机关现在直接受理信访。如果涉及司法案件，政法委可以直接调出司法卷宗来看，看完之后可以直接提出指导意见，实际上就是改判意见。当然，最后改判机关还是法院，但是这个指导意见对法院有无可置疑的权威。

另外，在处理信访案件的过程中，有些机关为了维护稳定，让当事人不再信访，进行法外开恩式的息访，花钱买太平，摆平就是水平，甚至在法律上没有处理错，也要给当事人一些钱财与好处，这无疑对法治社会建设与秩序形成都是一种破坏。

三、解决信访问题的出路

（一）规范信访接受内容，理顺与司法的关系

信访是党和政府了解社情民意的一个窗口和渠道，应定位在表达民意与行政救济的地位上。其接受的重点内容应是公民对政府提出的批评建议或不服政府的行政行为上。对不服法院判决的申诉案件，应将此类案件重新归口到司法渠道，以减少对司法的消解和弱化作用，强化全社会对法律和司法的信赖，树立司法的裁判权威。［3］因此，应当对我国信访的功能重新定位，在使信访制度成为公民政治参与的主要渠道的同时，要把信访的公民权利救济功能从信访制度中分离出去，让司法成为公民权利救济的主要渠道。这也是法治国家的通行做法。

（二）进行司法改革，实现司法公正

要实现司法公正，必须首先确保司法独立，即司法机关在处理案件解决纠纷的过程中不受任何外部和内部的影响干预，法官以中立的身份和独立的地位严格依据法律处理案件、裁决纠纷。司法独立是实现司法公正的必要条件，也是国际社会公认的法治基本准则。因此，必须从体制上进行司法改革。首先，从法院内部独立做起，改变法院内司法行政化、等级化的做法，上级法院不得干涉下级法院审判，院、庭长不得干涉法官办案，废除审判委员会，加强司法官的任期、人身安全、退休及职务行为豁免权保障，确保法官独立审判；其次，司法经费由中央财政承担，人事任命由上级法院进行，使法院人财物均独立于其他行政机关，确保法院独立；再次，实施严格的司法问责和惩戒制度，确保司法公正；最后，要建立一套科学严格的司法官选任、任命、升迁、惩戒制度，确保法官职业群体的高素质，这也是保证审判质量、维持司法公正的重要因素。［4］

另一方面，要加强对司法权的监督制约。正如孟德斯鸠所言：“自古以来的经验表明，一切被授予权力的人都容易滥用权力。”［5］权力不受制约必然产生腐败，在实行司法独立的同时，必须从制度上加强对司法权的监督制约，这种监督制约可体现在从诉讼程序上的上诉、申诉制度实现上级法院对下级法院的监督，强化检察机关在立案环节、审理环节、裁判环节、执行环节的检察监督；建立法官财产申报制度，实现对其财产的监督，落实公开审判制度，增加审判的透明度，实现舆论监督和公众监督。但要防止监督变质成为另一种控制。“愤怒的民意可能压倒理性，媒体的报道可能是耸人听闻的，而司法的结果不应被民意左右。”［6］

在确保司法公正的前提下，要树立司法的权威性与终局性。经过法院再审终审的案件，应不允许当事人再信访，因为任何法治国家，法院都是纠纷解决的最终机构，是实现公平正义的最后一道闸门。其对纠纷作出的裁决具有最高的权威性和终局性，如果再允许信访，那就是在贬低司法权，其实质是把党政机关的行政权威凌驾于司法权威之上。这对法治建设是十分有害的。

（三）降低诉讼成本，扩大司法受案范围

首先，打破司法禁区，扩大司法机关受案范围，降低诉讼门槛，切实解决当事人告状难立案难的问题。不仅具体行政行为、外部行政行为可以进行诉讼，抽象行政行为和内部行政行为也应纳入诉讼轨道；不仅侵犯公民人身权利、财产权利的案件可以起诉，侵犯公民民主权利、政治权利的案件也应允许起诉；不仅行政机关的行政行为可以起诉，其他机关的公权力行为也可以起诉，逐步从有限司法转变为无限司法。实现司法权对其他公权力的监督。其次，要提高诉讼效率，降低诉讼成本，使得更多的人能打得起官司，要进一步降低诉讼费用的收取，扩大诉讼费减、免、缓的适用对象，进一步加强法律援助制度的工作，使更多的人特别是贫困人员能够切实得到法律援助。同时，还应简化案件审理程序，提高诉讼效率，在立案环节、受理环节、裁判环节、执行环节尽量简化手续、提高效率，方便群众。

总之，解决我国诉讼类信访问题是一项系统工程，既要对现行信访制度、司法制度、诉讼制度进行改革与完善，又要提高各级党政领导、信访机构工作人员、法官的法律意识和法律思维。逐步关闭人治色彩浓厚的信访大门，进一步开放具有法治色彩的诉讼大门，应是改革信访制度的正确途径，也是建设法治国家的应有之义。

［1］于建嵘.中国信访制度批判［J］.中国改革，2005，（2）：26－28.

［2］赵凌.国内首份信访报告获高层重视［N］.南方周末，2004－11－04（05）.

［3］于建嵘.中国信访制度的困境与出路［J］.战略与管理，2009，（2）：36－39.

［4］徐昕.司改、政改与司法独立［J］.财经，2013，（1）：26－27.

［5］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1982.15.

［6］贺卫方.法治之路仍然道阻且长［N］.北京大学校报，2012－12－25（03）.

参考文献：

The Solution to the Dilemma in Petition of Litigation in China

CUI Zi-li

（School of Law，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

Most people whose civil rights are violated choose petition relief rather than judicial relief，and this results from judicial corruption and injustice，inadequate quantity of cases handled by courts，high cost of litigation，and misunderstandings of judicial procedure，and so on.The tendency to prefer petition to legislation can’t resolve conflicts thoroughly，on the contrary，it not only threatens the stability and unity of the society but also weakens the judicial authority and even impairs the legal construction in China.Therefore，it is essential to reform the petition system，the judicial system and litigation system to establish fair，smooth and efficient judicial relief channels and to solve the deficiencies in petition relief.

petition；right relief；judicial justice

D632.8

：A

：1672－3910（2013）04－0093－04

2013－02－12

崔自力（1964－），男，河南孟州人，副教授。