福建省农业转移人口市民化：发展、困境和应对

李 为 何丹华 陈 威 王 芳

（1.福州外语外贸学院，福建 福州 352020；2.福州市发展改革委员会，福建 福州 350005）

新型城镇化，已成为政界、商界、学界甚至普通民众最为关注的焦点议题。而农业转移人口市民化，则正是推进新型城镇化的战略切入点和关键基石。所谓农业转移人口市民化，是指从农村转移到城镇的人口，在经历城乡迁移和职业 转变的同时，获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利，成为城镇居民的过程[1]。福建省是我国农业转移人口重要集聚地。六普数据显示，福建省流入人口约1024 万，其中跨省流入431 万，居全国第六位[2]。福建省农业转移人口市民化，涉及1000 余万农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁及其生产生活方式转变，直接关系到福建省城镇化发展的质量。因此，理清福建省农业转移人口市民化基本情况，并提出符合福建实际的可持续发展策略，具有重要意义。

一 发展成效初显

近年来，福建省加强统筹协调，积极采取措施，以深化户籍改革、强化公共服务、促进土地流转等为抓手，着力推进农业转移人口市民化，取得了一些成效。

（一）户籍制度改革迈开步伐。2011 年，福建省人民政府办公厅出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革有关工作的通知》，对居住地分三个层次分别明确各自落户条件。2009-2011 年，全省共办理农业转移人口进城落户46.3 万人[3]。

（二）农民工随迁子女教育同城化有效推进。以全日制公办中小学为主接收农民工子女；在城市公办学校接受义务教育的农民工子女，与当地学生在收费、管理等方面享受同等待遇。2012 年，全省处于义务教育阶段的进城务工人员随迁子女中，90%以上入读公办中小学校或统筹安排在民办学校。

（三）农业转移人口社会保障得到加强。在财力有限的情况下，突出重点、保障急需，做好农业转移人口养老保险关系省内异地转移和接续工作；优先解决农业转移人口工伤保险和大病医疗保障，基本实现有稳定劳动关系的农业转移人口全部参加工伤保险。

（四）农业转移人口居住条件有所改善。在扩大廉租房、经济租赁房等保障范围的同时，积极推广政府、企业共同补贴建设的工业园租赁房模式，即在工业园区内配套建设适合农业转移人口租赁的住房，再由用工单位低价或免费出租给农业转移人口。

（五）集体建设用地流转稳妥推进。积极推进农村土地所有权确权登记颁证工作，逐步开展农民住房所有权登记工作。积极引导村民有序转移，探索农村宅基地退出机制。2012年，家庭承包经营耕地中流转耕地占21.6%[3]。

二 困境亟待破解

虽然取得了一些进展，但总体来看，福建省推进农业转移人口市民化面临成本、制度、能力、文化、社会排斥和承载力约束等六大障碍[1]，进展仍不理想，问题仍然突出。

（一）高门槛排斥农业转移人口进城落户。中小城市和小城镇落户条件并未放开，所有城镇落户政策中都包含“有合法稳定住所”，但合法稳定住所被限定为自有商品房、廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、自建住房、集资住房等，并不包含租赁住房，仅这一项就已将绝大部分农业转移人口排除在外。作为农业转移人口主要集聚地和落户意愿高的大中城市，限制条件更多、落户门槛更高。

（二）农业转移人口基本公共服务享有程度低。由于进城落户门槛高，农民工及其随迁家属落户难，而教育、医疗卫生、社会保障、保障性住房等公共服务和社会福利又直接与户籍挂钩，造成被纳入城镇人口统计的1000 余万农业转移人口，未能享受到与城镇户籍居民同等的基本公共服务，还处于“半市民化”状态。突出表现在：一是农民工随迁子女不能完全享受免费义务教育。受招生名额、学校容量等限制，农民工子女并不能完全享受到与城镇居民子女同样好的教学资源，特别是一些主城区中的重点中小学实际上并未对农民工子女开放；受当地教育资源限制，有的随迁子女无法按政策就近入学入托。二是农业转移人口社保参与率低。目前只有稳定就业和与用人单位建立劳动关系的部分农业转移人口可纳入城镇职工基本养老和基本医疗保险体系，大量高流动性、灵活就业的农业转移人口无法享受到城镇职工社会保障；农业转移人口社保关系转移难，部分地区虽可互转，但程序多、时间长。三是农业转移人口住房保障缺位。目前农业转移人口被纳入城镇经济适用房、租住廉租房和公共租赁房制度的，只有泉州、厦门部分地区在进行初步探索。近年来随着各地城乡一体化发展进程的推进，本省农业转移人口与城镇居民间基本公共服务差距在逐步缩小，但本省农业转移人口与外省农业转移人口、本市农业转移人口与外市农业转移人口、居住证制度下的新居民与老市民之间多个“二元”结构矛盾则逐渐凸显，针对不同人群的基本公共服务更趋碎片化。

（三）农业转移人口难以有效参与城市公共事务管理。由于农业转移人口文化素质较低、就业流动性较大，更由于城市管理机制中缺乏农业转移人口参与的制度性安排，农业转移人口几乎没有参加任何有益的社会组织，长期游离于城市政治生活之外，很难参与社会管理和治理。农业转移人口政治权益缺失，利益诉求和表达渠道不畅，利益纠纷等引发的矛盾和问题难以得到有效缓解。

（四）地方政府推进农业转移人口市民化动力不足。城镇化过程中片面强调经济增长目标的“重物轻人”倾向，导致城镇公共服务供给能力不足，无法满足大量农业转移人口对基本公共服务的集中需要。推进农业转移人口市民化需要支付较高成本，也需要占用大量建设用地。由于当前缺乏农业转移人口市民化公共成本分担机制，财政转移支付以户籍人口而不是常住人口为基数，相关政策缺乏对输入地与输出地的统筹协调，农业转移人口市民化成本全部落到输入地政府身上，导致输入地政府对推进农业转移人口市民化积极性不高。

（五）体制机制不健全。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，严重制约公共资源在城乡之间均衡配置和生产要素在城乡之间平等交换，阻碍了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

三 可持续发展策略

农业转移人口市民化，既与城镇提供非农就业岗位能力有关，也与提供公共服务和社会保障的财力有关。推进农业转移人口市民化，必须加快推进劳动就业、义务教育、公共住房和社会保障等公共服务制度改革，允许符合条件的农业转移人口在城镇就业和落户，转变为城镇居民，逐步形成农业转移人口与城镇居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务制度体系[4]。

（一）加大公共服务供给，努力实现农业转移人口享有城镇基本公共服务。农业转移人口变市民，户口的转换是“形”，服务的分享才是“实”。农业转移人口市民化，本质上就是基本公共服务均等化的过程，需要统筹推进户籍管理制度改革和基本公共服务均等化。一是以城乡一体化、迁徙自由化为方向，放宽或放开落户限制，除福州市辖区、厦门市、平潭综合实验区外，其他地区均要放开落户限制。2013-2020 年，每年落户农业转移人口28-30 万人，8 年间共落户约230 万人[3]。加快剥离户口所附着的福利功能，实行无门槛的居住证制度，建立健全户籍与居住证有效衔接的人口管理制度，逐步推行凭居住证享受与当地城镇居民同等的公共服务。二是扎实推进义务教育均衡发展，把农民工随迁子女义务教育纳入当地政府教育发展规划和财力保障范畴，保障处于义务教育阶段随迁子女能够在公办学校就学或统筹安排到民办学校。三是理顺农业转移人口社会保障关系转移接续通道，加快实施城乡居民社会养老保险制度一体化，推动农业转移人口平等享受城镇社会保险。四是设置适当条件，把农业转移人口逐步纳入公租房、廉租房、住房公积金等城镇住房保障体系，逐步提高保障性住房覆盖率。

（二）改善生产生活环境，完善农业转移人口社会参与机制。农业转移人口在城镇行使民主权利，既是农业转移人口权益保障的重要内容，也是舒缓族群对立、建设包容城镇的必然要求。因此，要大力推进农业转移人口融入城镇。一是建立企业用工综合考评制度，将员工培训、参保、缴纳住房公积金等情况纳入考评体系。二是加大对农业转移人口集中居住地的基础设施投入，改善公共服务设施状况；加强城乡结合部、城中村、流动人口聚居地的社区建设。三是开展有利于农业转移人口更快融入城市的各类人文关怀活动；创造条件促进农业转移人口参与社区公共活动、建设和管理。

（三）强化产业支撑，推动更高质量就业。要保障就业，提高农业转移人口的就业能力和收入水平，夯实农业转移人口市民化的基础。一是优化产业布局，引导中心城区形成以服务经济为主的产业结构，城市拓展区加快发展先进制造业，小城市和小城镇承接转移劳动密集型产业；强化产业园区的教育、卫生、商业、休闲等公共服务设施配套。二是建立覆盖城乡的公共就业服务体系，将有转移就业愿望的农村劳动力都纳入公共就业服务范围，享受与城镇居民同等的公共就业服务。三是创新培训模式，健全面向城乡劳动者平等的职业培训制度，提高农村劳动者转移就业的针对性；鼓励农村劳动者参加创业培训。

（四）推进集体土地有序流转，保障农业转移人口土地权益。要按照提高土地利用效率和城镇化质量、保障农民利益的要求，深化土地制度改革。一是加快推进农村土地确权颁证，开展农村土地承包经营权、集体土地使用权和农村住房抵押贷款试点。二是分级建立土地承包流转服务中心，鼓励有条件的地方成立土地信托机构，组织开展农村土地规模化流转和经营，探索宅基地和农民住房流转机制。三是将城乡建设用地增减挂钩拓展到农村所有集体建设用地，结合山海协作，鼓励县域间统筹使用土地指标。四是探索实行地区之间人地挂钩政策，将接纳外来人口落户规模作为确定城镇新增建设用地的重要依据，相应调整人口流入地和流出地的建设用地供给规模。

（五）调动各方力量，构建协调推进机制。农业转移人口市民化，是一项任务重、投入大、耗时长的系统工程，需要政府（中央政府和地方政府）、企业、个人共同努力，协调推进。一是健全公共财政体系，逐步建立与常住人口规模相挂钩的公共资源配置和财政转移支付制度。改革完善财税体制，增强地方政府履行基本公共服务能力；创新城市基础设施融资模式，形成可持续的融资机制。由各级政府合理确定分担比例，共同承担农业转移人口在义务教育、公共就业服务、公共医疗卫生、社会保障、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。二是落实异地务工人员同工同酬制度，督促用人单位依法为异地务工人员办理参保并承担应由企业缴纳的职工基本养老保险、医疗保险、失业保险等费用。三是鼓励异地务工人员合理运用工资收入以及承包土地使用权和宅基地物权所产生的收益等积极参加城镇社会保险等，参加职业技能培训，提高自身素质。

[1]潘家华,魏后凯,宋迎昌等.中国城市发展报告(No.6)[M].北京:社会科学文献出版社,2013.

[2]福建省2010年第六次全国人口普查主要数据公报[EB/OL].http://fjrb.fjsen.com,2011-05-25.

[3]国家发展改革委发展规划司.农民工市民化和基本公共服务机制专题调研报告[R].2012.

[4]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化制度创新与顶层政策设计[M].北京:中国发展出版社,2011.

[5]李启平,吴颀.晏小敏.湖南省农村劳动力转移对城乡收入差距的影响[J].邵阳学院学报(社会科学版),2012,(6):26-31.