国际非政府组织在气候变化条约体系中参与司法程序的建构性思考

郝雅烨子

(武汉大学国际法研究所，湖北武汉 430072)

国际非政府组织在气候变化条约体系中参与司法程序的建构性思考

郝雅烨子

(武汉大学国际法研究所，湖北武汉 430072)

哥本哈根会议、坎昆会议和多哈会议，让气候变化条约体系未来的发展走向成为国际法研究的重点。在气候变化条约体系中，国际非政府组织一直对其发展起着重要的推动作用。因此，应当鼓励非政府组织以“法庭之友”的身份参与到国际司法机关的争端解决程序中。

气候变化条约;非政府组织;《奥胡斯公约》;法庭之友

自联合国成立以来，国际非政府组织逐渐成为国际立法和司法过程中不可或缺的一部分。这种现象的出现来自于多方面原因。首先，许多国际非政府组织掌握特定领域最为前沿的专业知识和信息，因而许多专业领域的国际条约的谈判和缔结就不可避免的需要借助一些非政府组织的力量。更重要的是，随着国际法的主题从国家间共存向国际合作的发展，越来越多关系到全人类共同命运的问题进入了国际法规范的领域，而非政府组织作为公民社会的代表，自然迫切要求在关系到人类切身利益的问题上发出自己的声音。

国际环境法尤其是气候变化法无疑是国际法与非政府组织间互动最为活跃的领域之一。而哥本哈根会议、坎昆会议和多哈会议，更是让气候变化条约体系未来的发展走向成为国际法研究的重点。本文就国际非政府组织对气候变化条约体系的推动和影响为出发点，从理论和实证角度检视当前的气候变化条约乃至整个国际环境法领域在非政府组织地位问题上的缺陷和不足，最后结合目前已有的相关国际法实践，对国际非政府组织在将来达成的气候变化条约中参与司法程序进行建构性的思考和展望。

一、气候变化条约体系中国际非政府组织的尴尬地位

非政府组织对气候变化条约体系的发展发挥了重要作用，然而无论是从实践上还是从理论上看，非政府组织在当前的气候变化条约体系中地位仍然十分尴尬。

首先，从最具代表性的几个气候变化条约的文本分析。虽然《框架公约》在第4条规定“鼓励包括非政府组织在内的最广泛公众参与”，但是参与的对象仅限于“提高与气候变化有关的教育、培训和公众认知”。这就意味着，非政府组织只能在条约的“体制外”发挥影响力，而无法直接影响条约的缔结和执行，更不可能参与到条约的司法程序当中。在《框架公约》的基础上，《京都议定书》也并未细化包括非政府组织在内的公众参与的方式，而仅仅规定:缔约国应当“在国家一级促进公众意识和促进公众获得有关气候变化的信息”。2007年的《巴里岛路线图》似乎对公众参与给予了更多的重视，其在第一条C款中规定:鼓励多边机构、公共领域、私人领域及公民社会，通过相互协助的行动和过程，支持全人类对气候变化一致、共同的适应。根据国际关系的传统理论，社会组织被分为两大类，即公共领域——国家、政府部门和私人领域——经济、市场部门，而公民社会便是新近崛起的“第三部门”，非政府组织正是公民社会的典型代表。因此，在《巴厘岛路线图》中似乎将国家与非政府组织作为了平等的行为主体，而非仅仅要求非政府组织配合、支持国家的行为;但是共同行动的目的则是空泛的“增强人类对气候变化的适应力”，这样的模糊规定同样没有明晰非政府组织在气候变化条约中的地位。实际上，以上的问题不仅仅体现在气候变化条约中，非政府组织在整个国际环境法领域都面临这样的窘境——约文往往提到非政府组织的作用，但是对其地位却态度模糊。

其次，从监督条约实施的角度来看，虽然诸如绿色和平组织等许多国际非政府组织都致力于监督各国履行气候变化条约，但是目前的制度设计却使得这些掌握第一手资料的非政府组织没有法定途径，正式参与到监督条约实施的程序中来。《框架公约》和《京都议定书》规定了三个独立的程序和规则来解决缔约国不履行条约的问题，分别是:“深度专家审评”“多边协商程序”以及“违法审查程序”。

其中“深度专家审评”是评价缔约国是否履行其承诺的第一步。该步骤会对一个国家履行承诺的情况进行全面完整的评估。但是专家组必须由“《框架公约》缔约方和在适当情况下政府间组织提名的专家中遴选出的成员组成”。因此，在这一非政府组织最有可能参与，同时也能够做出巨大贡献的步骤中，并未给非政府组织留下任何进入的可能。“多边协商程序”在缔约方之间进行，自然不可能有非政府组织参加的余地。而在最后的“违法审查程序”中，专门建立的“合法性委员会”只有在收到“深度专家审评”的专家组以及缔约方提出的“履行问题”后，才能启动“违法审查程序”。因此，即便有非政府组织掌握了某个缔约国不履行承诺的确凿证据，也无法向“合法性委员会”提出“履行问题”，从而启动“违法审查程序”。

二、对未来气候变化条约中国际非政府组织参与司法程序的建构性思考

将非政府组织的地位在气候变化条约中进行规范，无疑将更大的发挥非政府组织不可替代的作用，从而使得气候变化这一关系到全人类命运的问题真正由全人类来共同解决，同时非政府组织的活动也就有了更多的法律保障。因此，从目前的国际实践，应赋予非政府组织参与争端解决等司法过程的权利。

公众参与环境领域司法程序的权利最早由《里约环境与发展宣言》赋予，该宣言的原则十规定:“环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与。应提供采用司法和行政程序的有效途径，其中包括赔偿和补救措施。”《奥胡斯公约》将这一权利更加明确，同时赋予了非政府组织诉诸法律的权利。

对于非政府组织参与司法程序，首先，从《奥胡斯公约》的实践情况看，非政府组织在公约体系内已经可以直接向“合法性委员会”提出针对缔约国的申诉，并且已有申诉得到支持的先例;另一方面，如果从国际司法机关(比如国际法院)受理争端的角度分析，非政府组织若想以自己的名义起诉还是相当困难的。

《奥胡斯公约》为保障公众参与的积极性和有效性，公约从信息获取、参与决策及诉诸法律三个方面赋予了公众参与权利，规定了国家所承担的相应义务。公约明确将非政府组织纳入“公众”范畴，规定“公众”是指一个或多个自然人或法人，以及按照国家立法或实践，兼指这种自然人或法人的协会、组织或团体，“所涉公众”指正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众，并指出倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益。

《奥胡斯公约》生效以后，其“合法性委员会”受理的第一批五个案件全部是由非政府组织针对缔约国违反公约的情形提出的，分别是:(1)“绿色援助”组织起诉哈萨克斯坦(违反《奥胡斯公约》第4条第1款、第7款;第6条第6款;第9条第1款);(2)“绿色援助”组织起诉哈萨克斯坦(违反《奥胡斯公约》第6条2—4款、6—8款;第9条第3款、第4款);(3)“Ecopravo－Lviv”组织起诉乌克兰;(4)“洁净空气行动小组”组织起诉匈牙利;(5)“摩尔多瓦非政府组织“起诉土库曼斯坦。更重要的是，以上五项来自非政府组织的申诉全都不同程度的获得了“合法性委员会”的支持。

由此可见，《奥胡斯公约》规定的非政府组织诉诸法律的原则得到了很好的执行。而非政府组织也充分利用了这一制度，在监督缔约国履行条约义务方面发挥了重要作用。将这样的制度借鉴到未来的气候变化条约中既有其必要性，又有其可行性。首先，正如上文提到的一样，目前气候变化条约体系中执行监督机制的启动只能来源于缔约方政府或者专家小组专家提出的问题。而许多充分了解缔约国履行情况的非政府组织即便掌握确凿的证据，也无法提出申诉。如果借鉴《奥胡斯公约》的监督机制，无疑将促使气候变化条约的缔约国更好的履行条约义务。其次，从《奥胡斯公约》已有44个缔约国的现状来看，这一国际实践已经具备相当的广泛性，即便在将来的气候变化条约中赋予非政府组织诉诸法律的权利，也并不难被缔约国所接受;此外，目前的气候变化条约体系本身就具有同样职能的“合法性委员会”，从机构设置上看也并不存在很大的难度。

参与司法程序的另一个层次就是参与到国际司法机关的争端解决程序中。由于这些司法机关中的一部分只能接受国家提出的申诉，而另一部分能够接受私人主体提出申诉的司法机关往往要求原告或者申诉方是被告或者被申诉方行为的受害者。在这一问题上，欧洲人权法院已经受理了多起案件，其态度也非常典型。例如，在绿色和平组织起诉德国的案件中，欧洲人权法院判决认为:首先，绿色和平组织本身不能成为受害者，但是它可以代表组织成员提起诉讼;其次，环境威胁并不是现实发生的损害，而是将来可能造成的，因此有极大的不确定性，无法从司法上判断受害的程度。最终绿色和平组织的起诉被驳回。由此可见，即便非政府组织能够成为适格原告，但由于其诉求属于环境领域的特殊性质，也很难获得支持。

那么在国际司法机关的平台上，非政府组织如何更好的发挥作用呢?笔者认为应当鼓励非政府组织以“法庭之友”的身份参与到国际司法机关的争端解决程序中。虽然国际法院规约第66条第2款之规定:“书记官长并应以特别且直接之方法通知法院所认为对于咨询问题能供给情报之有权在法院出庭之任何国家、或能供给情报之国际团体，声明法院于院长所定之期限内准备接受关于该问题之书面陈述，或准备于本案公开审讯时听取口头陈述”，可见国际法院并不接受非政府组织作为“法庭之友”;但是仍然有其他很多国际司法机关对非政府组织持开放态度。尤其是环保类的非政府组织，在提供专业的“法庭之友”意见方面具有不可比拟的优势。

目前欧洲法院、欧洲人权法院、美洲人权法院等国际司法机关都接受非政府组织作为“法庭之友”。因此，建议在今后的气候变化条约中，应当鼓励非政府组织在争端解决程序中充当“法庭之友”，这样更有利于气候变化条约体系争端解决机制的完善。

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1003－4145［2013］专辑－0069－02

(责任编辑:宋绪芬)