论检察机关法律监督职能的发展完善

曾 军 胡成胜

（西南政法大学，重庆 400031）

一 检察机关法律监督职能的概念及特征

职能，按照现代汉语词典的解释，是指“人、事物、机构应有的作用、功能”[1]。因此，职能又称职责和功能，指的是一定的人员或组织所拥有的职责和功能，对于一个机关来讲，职能反映了其职权发挥作用的主要方向。法律监督职能，是指相关国家机关在依法进行法律监督活动时应当承担的职责和应当具有的功能作用，它是整个国家机构职能体系的重要组成部分。有法律运行的领域必然需要存在对应的法律监督职能设置，在现代法制国家中，由于法律规范的广泛性、庞杂性、多重性等特征，直接导致很难由一个部门或者机构担负起监督整个国家法律的创制和实施的全部责任。因此，理论和实践中都只能根据不同的对象和内容采取不同的监督方式和手段，形成不同的监督制度，并据此安排不同的国家机构或部门分担相应的监督职能，以此为要素按照系统的要求，构架起国家的法律监督体系。所以，现实中，国家的法律监督制度是一个庞大的体系，它是由许多支系统组成的大系统。检察机关的法律监督职能正是国家整体法律监督体系中的一个分支系统，它是以人民检察院为主体而形成的法律监督制度，就其定义而言，可以界定为：检察机关在依法进行法律监督活动时应当承担的职责和应当具有的功能作用。

（一）检察机关的法律监督职能具有专门性

所谓专门性，主要是指，人民检察院是法定的专门法律监督机关。虽然在中国的法律监督体系中存在诸多法律监督形式和对应的不同主体，但除了检察机关的法律监督职能之外，其余的监督形式都不具有专门性特征。

（二）检察机关的法律监督职能具有程序性[2]

法律监督的程序特点具体表现为两个方面：其一检察机关的监督活动本身必须遵循相关的程序规制，依照法定的程序进行，绝不能想监督谁就监督谁；其二检察机关的法律监督只是具有程序方面的意义。检察机关的法律监督职能除了极少部分消极处分权以外，一般不具备实体方面的处分性特点。第三，检察机关的法律监督职能具有事后性特点。检察机关的法律监督存在被动和消极的特点，即具有事后性。其原因是：监督权本身具有与生俱来的扩张性和侵蚀性，检察法律监督权也不例外，故为克服检察监督权过于热心主动，避免给监督对象的正当权益造成不应有的限制萎缩乃至侵害，有必要在监督阶段方面对其加以严格限定。

二 检察机关法律监督职能的理论渊源

我国的社会主义制度起源于马克思列宁主义的国家学说，基于相同的意识形态、国家体制和政治体制的契合以及中国和前苏联新政权成立时面临相似的境遇和任务。列宁的法律监督理论是十月革命后随着法律制度的创建逐步形成的。苏维埃新生的革命政权建立后，废除了沙俄的旧法制，开始建立社会主义新法制的宏伟里程。[3]1922年列宁亲自领导制定了苏俄刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等一系列法律规范。同时，如何保障新制定的法律法规得到统一正确地实施成为摆在苏俄新生政权面前的一大难题。可见，我国的检察法律监督制度体系，是在继受列宁的法律监督思想这一科学理论体系的基础上，有效融合我国国情特点和自身需要，发生、发展并随着中国特色社会主义实践的不断推进，继而最终形成的。

三 检察机关法律监督职能的现状及问题

（一）立法不完善，消减了法律监督的权威

我国宪法及相关法律规定，人民检察院在性质上是我国的法律监督机关。然而，相关规定太过于抽象、较为笼统，并没有对检察法律监督与人大法律监督之间的关系作出明确界定，这在一定程度上制约了检察机关的法律监督职能的有效发挥。[4]此外，现行检察法律监督被列入程序法的范畴，有关检察法律监督的进一步规定主要散见于三大诉讼法中，并且从内容比重上来看，有关检察法律监督的规定只占相应诉讼法条文的极少部分，实际上在三大诉讼法中也只是处于从属地位。这种过于原则和模糊、以及分散和从属的立法状况，导致人们对检察法律监督的认识和把握程度不足。

（二）监督的方式单一，无法保障检察法律监督的效力

我国现行法律规定的检察法律监督的实现方式主要是启动诉讼程序和提出检察建议。具体来说，在民事诉讼过程中的检察监督就可以很好的说明这一问题，在启动诉讼程序方面，根据2007年修订后的民事诉讼法的规定，抗诉是最常用、最有效的方式，但是若仅有此种抗诉方式，则不免显得非常单一，难以保障检察法律监督的全面性。为此，2012年再次修订民事诉讼法时，增加了提出检察建议的规定，然而，在检察监督的效力上，却欠缺相关的保障性规定，换句话说，检察建议能否得到法院的执行基本上完全取决于法院自身是否乐意，没有任何强制执行力可言，缺乏责任后盾的检察建议显然极有可能在现实中沦为一纸空文。

（三）检察权的不独立制约了检察法律监督职能的公正发挥

根据我国宪法及人民检察院组织法的规定，我国检察机关采取的是“双重领导”体制，即检察机关在横向层面上要接受同级人民代表大会的监督，在纵向层面上受最高人民检察院和上级人民检察院的统一领导。[5]这种领导体制的设置将人民检察院的法律检察权置于人民代表大会的监督之下，并独立于司法权和行政权，客观上有利于保障检察机关法律监督职能的时效性。然而，现实中最高人民检察院以及上级人民检察院对下级检察机关的领导主要体现在业务方面，对于检察机关具有直接影响和切身利益关系的人、财、物等方面却无能为力，而后者则掌控在地方各级党委、政府和人大的手中。此种地方性的依附状况使得检察机关的法律监督权自觉不自觉地被严重地方化，甚至沦为地方利益的保护工具，难免在履行法律监督职能时被动地、甚至无奈地背离了法律的公正性。

四 检察机关法律监督职能的完善思考

（一）完善检察监督法律体系，确保检察法律监督职能的权威性

完备的监督法律体系是检察机关法律监督职能在现实中有效展开的基本前提。然而，我国目前并不存在专门的检察法律监督法，现行的《人民检察院组织法》颁布的时间较早。随着经济的日益发展，社会管理也已经由单纯控制型转向控制与服务并重的模式，检察法律监督的地位及作用日益重要，因此，必须加快《人民检察院组织法》的修订工作，完善有关检察机关法律监督职能的实体性和程序性内容的规定，是适应经济社会飞速发展的客观需要。另一方面，虽然三大诉讼法对检察法律监督职能做了相对具体化的进一步规定，此外，有关民事、行政检察法律监督的地位、对象、范围等详细规定亦是相对缺乏，导致检察法律监督的运行状况与其所应承载的监督职能相去甚远。

（二）扩展检察机关的职权范围，补充检察法律监督职能的涵盖面

基于社会发展，现有的检察法律监督职能尚不能全面合理地适应经济、社会、公众生活的需要。[6]为此，应当在检察法律监督职能中增添以下两项职能。

其一，赋予检察机关行政公益诉讼权。行政权作为公权力的一种，本身具有天然的扩张性和侵蚀性，面对日益强化的行政权力，行政相对人的弱势地位也越来越明显，于是行政机关及其工作人员的违法、失职、侵权行为大量发生，严重侵害了行政相对人乃至社会公众的切身利益。为抑制行政权力的滥用行为，世界各国都在积极探索相应的控制手段，一方面建立其科学的行政法体系，另一方面赋予法院或者其他专门机构对行政行为的裁判权或者合法性裁判权。但是，前者属于行政权的自我矫正，缺乏主动积极纠错的动力，不能把希望仅寄托于此；后者又具有消极、被动的权力个性，不利于及时矫正侵害国家或社会公正利益的行政行为，难免有所缺失。为克服此等弊端，多数国家都赋予了检察机关对行政案件的起诉权。尤其在我们国家，公民的权利意识较为淡薄，加之受传统的权力本位、官本位思想的影响，被形象地定义为“民告官”的行政诉讼无论是启动还是审理的过程都显得尤为艰难。这使得将行政行为合法性的监督纳入国家公权力的范畴显得十分必要。

其二，赋予检察机关民事公益诉讼权。随着社会经济的快速发展，环境污染、国有资产流失、侵害群体消费者权益等严重损害社会利益。对于这些特定的案件，倘若一味固守私法自治原则，假如当事人不愿、不敢、不能提起诉讼，而司法机关或者行政执法机关又无法涉足，则相关合法权益就处于法律保护缺失的状态，这显然有损于公平正义的终极价值，因而设定相应的国家权力予以干预就显得尤为必要。[7]为此，世界上多数国家都确立了对特定民事侵权案件的国家起诉原则，一般由检察机关依法提起民事诉讼，使其进入司法审查程序。我国目前尚没有明确赋予检察机关的此项权力。但从实践来看，及早规定检察机关对特定民事侵权案件的起诉职能，既具有现实必要性、也具有可行性，同时也符合现代法治国家的惯例。

（三）优化检察制度机制，保证检察法律监督职能独立有效运行

合理的制度机制，是检察法律监督职能充分发挥的有效保障。此为，应当从以下几个方面加以改革，以为检察法律监督职能的健康运行提供保障。

第一，改革目前的“双重领导”体制，确立检察系统的垂直领导体制。从法律监督产生的理论渊源来看，设置检察机关法律监督职能的目的就是为了确保宪法和法律在全国范围内得到统一正确的设施。对检察系统实行垂直领导，实行上级检察机关领导为主，地方人大监督为辅的“条块结合、以条为主”的垂直管理模式。具体来说，应确立上下级人民检察院之间在工作上的领导与被领导、指挥与被指挥、监督与被监督的一般关系，确立检察机关内部检察长、上级检察官对下级检察官在业务上的指挥监督关系。

第二，改革现有经费管理制度，确立检察经费由国家财政负担制度。充足的经费保障是检察机关切实履行法律监督职能的必要基础，然而现行检察经费完全依靠地方财政的状况，使得检察机关自觉不自觉地对地方政府产生依赖，与地方政府的利益发生千丝万缕的联系，进而滋生地方保护主义，背离了宪法和法律所维系的公平正义价值的统一实现。因而，确立检察经费由国家财政统一保障的制度就显得十分必要。当然，作为阶段性任务而言，考虑到我国经济发展的实际状况，可以先实行业务经费由省级财政统筹，其他经费分级负担的检察经费管理体制作为过渡。这样既能够保证检察法律监督职能赖以展开的业务经费来源，又能够最大限度的减少市县两级检察机关对地方财政的依赖，克服地方保护主义的困扰。在此基础上，逐步推进，待条件成熟时彻底实现各级检察机关所有经费都由中央财政统一负担的经费管理体制。

第三，改革检察机关的内部部门设置，解决法律监督与诉讼行为的交织矛盾。现行的检察法律监督权力与刑事公诉制度存在一定程度的冲突，一方面检察机关在刑事诉讼中代表国家对被告人进行追诉，另一方面又作为法律监督者对法庭的整体审判过程加以监督，两种角色合二为一，难免导致控辩双方的地位失衡，诉讼公正得不到应有的保证。[4]为解决这一矛盾，可以在检察机关内部将法律监督职能从刑事公诉权力中分离出来，另行设立诉讼监督部门，专司诉讼监督，实现法律监督权和刑事公诉权的彼此独立。这样做既能够保证刑事诉讼过程控辩审三方的相对独立地位和控辩平衡性，实现诉讼公正，又能够提高效率，确保法律监督更加具有公正性和有效性。

总之，检察机关的法律监督权是一种极易与其他权力（利）产生冲突的权力。因此，作为检察法律监督权现实化的检察法律监督职能，在发展完善的历程中，亦要放在国家政治权力配置的大格局中思考，兼及对公民合法私权利的尊重和保护。为最大限度地避免不应有的负面效应，检察机关法律监督职能的调整完善应当始终本着保障宪法、法律的统一正确实施这一基本任务，紧紧围绕公平正义的价值理念，在检察法律监督权与行政权、审判权等其他国家权力以及公民合法私权利之间不断寻求恰当合理的平衡点，循序渐进、有条不紊的进行，最终实现检察法律监督职能的优化配置。

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[Z].北京:商务印书馆,1996.

[2]钟海让.法律监督论[M].北京:法律出版社,1993.

[3]全国人大办公厅.发展社会主义民主,健全社会主义法制[M].北京:法律出版社,1988.

[4]甄贞,等.法律监督原论[M].北京:法律出版社,2007.

[5]李征.中国检察权研究——以宪政为视角的分析[M].北京:中国检察出版社,2007.

[6]向泽选.法律监督:理念、机制与改革[M].北京:中国检察出版社,2011.

[7]耿元光.论中国检察法律监督制度的现状与完善[D].中国政法大学硕士学位论文,2006.