山西省矿区土地复垦与生态重建现状及发展对策

2013-04-07卢朝东李建华靳东升郜春花

山西农业科学 2013年2期

卢朝东，李建华，靳东升，郜春花

（山西省农业科学院农业环境与资源研究所，山西省土壤环境与养分资源重点实验室，山西太原030006）

山西省矿产资源丰富，煤炭资源探明储量占全国的1/3，达8 700亿t。新中国成立60多年来，山西省总采煤量约120亿t。省际外调煤炭占全国总量的80%，供应出口占全国出口量的74%[1-2]。山西省煤炭行业在保障全国能源供应、促进山西经济社会发展的同时，也造成了环境污染，生态破坏严重。据初步统计，到目前为止，山西因采煤形成的采空区约2万km2，相当于山西国土面积的1/8，塌陷、破坏和煤矸石、尾矿等压占的土地面积达到75.6万hm2，其中，约40%为耕地[3]。此外，山西在挖煤、炼焦、发电等过程中伴随着巨大的环境损耗，据《2001—2002年山西省经济社会发展蓝皮书》[4]统计测算，1981—2000年，山西的环境损耗费用每年高达49亿元，20 a间共计980亿元。而与这些破坏不相符的是全省的土地复垦率偏低，只有2%左右。因此，针对土地复垦中存在的问题，根据山西省情，开展对矿区土地复垦问题的研究和探讨，实施土地复垦与生态重建战略是非常必要的。

土地复垦与生态重建有着非常密切的关系，矿区生态重建涵盖着土地复垦的内容，其解决的不仅是土地问题，也是环境问题，既要恢复土地资源，又要重建生态平衡，对矿区影响生态环境的各要素都要进行改良[5-7]。因此，煤矿区的生态恢复和重建已成为山西省农业发展、生态保护以及区域社会经济可持续发展所面临的紧迫任务。

1 山西省矿区土地复垦与生态重建的现状

1.1 山西省矿区土地复垦与生态重建工作的相关政策

我国的土地复垦工作从20世纪50年代末开始实施，当时由于矿区土地紧张，一些矿区自发地开展了一些技术粗放、规模不一的土地复垦工作。由于缺乏指导土地复垦工作的专项立法和鼓励企业复垦的优惠政策，以及畅通的复垦经费渠道，导致复垦工作缓慢，截至20世纪80年代中期，全国进行复垦工作的矿山企业不足1%，土地复垦率不足1%。1988年，国务院颁布实施了《土地复垦规定》，实行“谁破坏、谁复垦”的原则；1997年《中华人民共和国矿产资源法实施细则》实施；1998年颁布了《土地管理法》，指出“因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，用地单位和个人应当负责复垦；并指出没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦后的土地应当优先用于发展农业生产”，自此，开始了由国家投资的开发整理复垦项目。2006年国家发布《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》，指出应该加强土地复垦的前期管理工作；2009年政府颁布实施了《矿山地质环境保护规定》，明确指出：“采矿权申请人在申请办理采矿许可证时，应当同时编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准”。此外，在《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》及《全国矿产资源规划（2008—2015年）》等中，都明确提出了对矿区土地复垦与生态重建的要求。

山西是煤炭大省，各级政府也特别重视煤矿区环境治理和修复，并给予了极大的关注，先后制订了一系列的法规条例，其数量之多，在国内众多煤炭生产省份中位居前列。1995年山西省人民政府第7次常务会议通过了《山西省土地复垦实施办法》，并且颁布了《山西省土地复垦费征收、使用和管理办法》，1998年山西省第九届人大常委会第5次会议通过了《山西省矿产资源管理条例》，2000年山西省第九届人大常委会第18次会议通过了《山西省地质灾害防治条例》，2007年3月10日山西省政府第97次常务会议通过了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》，在政策法规层面推动了山西省煤炭开采和生态环境补偿机制的建立。2007年10月《山西省煤炭可持续发展基金分成入库与使用管理实施办法（试行）》印发，详细说明了基金的分成与入库、使用及监督管理办法，同年出台了《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》，正式向煤炭生产企业征收矿山环境恢复治理保证金，这一举措为当地矿区开展生态环境、水资源保护、地质灾害防治和环境治理等工作提供了强有力的保障。

1.2 山西省公民的环保意识和企业的社会责任感增强

在国家政策和法规的指导下，山西省政府、学者们都高度重视矿区土地复垦与生态重建问题。从2004年6月开始，历经5 a，山西省土地管理局完成了在全国尚属首例的分析报告编制——山西省矿区土地破坏状况调查分析及复垦规划。2005年起，历时2 a，山西省政府开展了对9大国有煤矿采煤沉陷区综合治理工程。2006年，山西省科技厅启动了重大科技攻关项目“山西省矿区土地沉陷防治、复垦与生态重建研究”，探索不同开采方式对土地沉陷的影响规律，研制并开发出了矿区土地复垦和生态重建信息系统。这一系列工程的开展有效地增强了企业的社会责任感及公民的环保意识。矿山经营者及矿区百姓开始主动进行矿区土地复垦与生态重建工作。现绝大多数矿山企业都能在政府的号召下，按时定量地提交相应的基金和保证金。2007—2010年，山西省已累计征收煤炭可持续发展基金约470亿元，这些资金主要用于解决诸如生态环境治理、资源型城市转型、重点接替产业发展以及因采煤引起的其他社会性问题等企业自身难以应对的跨区域的重大问题[8]。总之，在土地复垦工作中，近几年山西省政府各相关部门（国土、环保、城建、林业、水利、农业等）、土地复垦义务人、土地使用权人、土地所有权人、土地复垦专家及相关权益人等的参与意识与合作意识极大增强，这是具体土地复垦项目能够有效实施的前提条件。

1.3 山西省矿区土地复垦与生态重建迎来了前所未有的发展机遇

全世界人民对环保的重视以及我国可持续发展战略的要求，促进了山西省土地复垦工作的顺利开展。国家在土地复垦与重建工作中积累了大量、可供借鉴的行政、法律、经济、科学技术等方面的宝贵经验。再加上国家对于“山西省煤炭工业可持续发展政策措施试点”的大力支持，山西土地复垦工作面临着前所未有的发展机遇。2006年，由温家宝总理主持的国务院第133次常务会议上，专题研究了山西煤炭工业可持续发展政策措施试点问题，并正式提出了把山西能源基地建设基金调整为煤炭可持续发展基金，明确建立了煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制。2010年12月13日经国务院同意，国家发改委正式批复山西省成为国家资源型经济转型综合配套改革试验区。这些都将为成为“新特区”的山西解决因采煤造成的生态环境破坏、资源型城市转型跨越发展等问题开辟新前景。

2 山西省矿区土地复垦与生态重建的建议与对策

2.1 政府应继续完善现行的法律法规制度，提高其可操作性

虽然国家和省政府以文件的形式强化了土地复垦管理工作，但土地复垦工作是一项需要多部门联动的综合工程，依据土地复垦的经验，切实可行的土地复垦保障措施的制定是土地复垦工作顺利实施的有力保证。（1）应借鉴美国等土地复垦工作开展较早国家的经验，实行年度环境执行报告书、矿山监察员巡回检查制度及矿区土地复垦保证金配套制度，同时加大对重点矿区环保执法与监督力度。（2）运用法律手段和现代科技手段，由环保部门在全省重点矿区设立生态与环境因子动态监测网点，定期发布监测数据以及生态重建与环境污染综合治理进展情况，督促矿区依法履行“谁污染、谁治理、谁受益”的责任和义务，以此作为评价地方政府政绩和企业效益的主要依据。（3）对于煤炭可持续发展基金和矿山环境恢复治理保证金2大资金，在其使用、投向和管理上，应该进一步完善各种资金使用的具体办法、资金投向以及预算定额的标准等，明确不同资金的功能定位，实行分类管理，避免重复投入和煤矿收缴的有关资金用于与煤无关的区域使用。各项规章制度、政策在制定过程时要考虑到相互之间的协调性，要明确各部门之间的职责，防止多部门扯皮现象的发生[9-10]。

2.2 应继续加强科研工作力度，提高复垦效率

山西省煤炭开采大都处于黄土沟壑和丘陵山区，其采煤沉陷往往具有独特的损伤特点，因此，在借鉴平原地区矿山损害预计方法的基础上，亟待研发山区型矿区采煤沉陷的损害预计方法，开发适宜山西地貌和气候特点以及山西采煤沉陷损伤规律的土地复垦与生态重建技术，以及构建山西省采煤沉陷地复垦技术模式；还要针对山西煤矸石存量巨大的问题，加强提高煤矸石综合利用率的研发工作[11-12]。

2.3 科学编制土地复垦规划，统筹用地整合

土地复垦规划设计需要由资质条件完备的单位开展规划编制，以确保复垦规划的合理性与专业性。在此基础上，进一步重视的工作为：（1）探索采矿用地土地复垦补偿机制，加大耕地保护力度，创新计划用地模式的管理，促进矿业存量土地的整合与利用；（2）积极开展露天采矿用地的改革与试点工作，建立新型的采矿用地供地方式；（3）大力开展城乡建设用地增减挂钩试点，开拓矿业用地与城镇化、新农村建设相结合的路子；（4）创新矿山旅游产品的开发与开展矿山旅游资源的保护与评估。在开发修建矿山公园时，要根据矿山类型、教育意义和科普价值的差异以及交通、基础设施条件的不同，对矿山旅游资源开展全面规划、评估，进行有选择、有重点的开发与建设。

2.4 加快产业结构调整，积极倡导循环经济发展模式

目前，山西省产业结构的调整，首先要在延伸以煤为主，电、化、铝、建材等并举的黑色产业链的同时，积极开展种养殖一体化发展的矿区绿色生态重建。利用复垦区的土地资源特点，因地制宜地进行中药材、苗圃基地、饲料种植基地的建设，同时应加强复垦土地农副产品深加工链的延伸，通过科技创新不断提升农产品的农产值、农技值、农市值、农经值。此外，还要加强对矿区周边环境的调查研究，根据地理环境的特点，调整复垦计划和方案，以实现复垦区生态良好、农业发展和群众生活幸福的主要目标[13-14]。

3 结语

山西作为煤炭大省，煤炭开采对土地及环境的破坏已经成为国内外关注的焦点。山西省科技厅于“十一五”期间启动了由山西省农科院农业环境与资源研究所主持的重大攻关专项“山西省矿区土地沉陷防治、复垦与生态重建”，并取得了阶段性的研究成果：在全省建立了2个观测站、8个试验点、12个示范基地，建立了地表沉陷预测预报模型，集成了矿区复垦和快速培肥技术体系和煤矸石山绿化造林的实用技术模式，研制并开发了沉陷土地快速培肥微生物菌剂和生土熟化专用肥料，建立了矿区土地复垦数据库以及基于3S技术与地面核查相结合的矿区土地复垦和生态重建信息系统，为山西省矿区复垦工作提供了理论依据和技术支撑。但目前矿区复垦工作仍存在许多亟待解决的难题。山西省应该借助成为“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”的有利时机，加大对土地复垦与生态重建的引导和支持，处理好资源型经济转型和整个区域经济一体化的关系，进一步开拓出一条煤炭开采与环境保护及社会和谐相互协调的可持续发展道路。

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