利益集团在美国新能源政策制定中的作用

魏晓莎

(吉林大学经济学院，长春130012)

世界经济的持续发展带来了世界能源需求的增长，煤炭和石油等不可再生的传统能源的使用带来了许多负的外部效应，如全球变暖、资源枯竭、空气污染及能源安全问题等，近年来，新能源愈来愈受到世界各国的重视。从环境角度看，新能源取代化石能源能减少温室气体的排放，不像传统的化石燃料技术，新能源技术使温室气体排放量大幅降低［1］。化石燃料的使用会导致环境污染，进而威胁人类健康，全面的清洁能源项目应该被推进，进而减少气候变化的风险，同时改善空气、水和食品质量，人类实现向新能源方式的转变将为全球带来实实在在的健康［2］。从经济角度看，投资新能源可以为低收入家庭提供更多就业机会，提高能源效率的投资能减少家庭账单和交通成本，若每年在新能源行业投资1 500 亿美元，在美国就会产生170 万个新的工作岗位，并且能摆脱依赖传统化石燃料的危机［3］。

新能源的发展离不开新能源政策的推动，于是，新能源政策近年来受到越来越多的关注，而对于美国社会过分依赖石油会对经济和能源安全造成威胁的现状，奥巴马上台便提出了新能源政策，其核心是环境保护、经济复苏和能源安全，但是仅仅考虑新能源政策的经济因素而不考虑有益于或有损于谁的收入分配，这无助于理解新能源政策的制定过程。美国是一个多元政体的国家，利益集团是其政治体制的必然产物，因此，新能源政策的出台往往受到相关利益集团的影响与制约，研究利益集团在美国能源政策制定中的作用及行为方式对于了解美国政治体制转向具有重要的意义。

一、利益集团与新能源政策相关概念

1.利益集团的概念

美国早在18世纪便出现了利益集团，如全国棉花生产商协会、全国啤酒制造商协会等，第二次世界大战以后，随着社会经济政治文化的发展，西方国家各种社会矛盾尖锐化、复杂化使得利益集团大量涌现。

利益集团在政策制定中发挥重要作用。杜鲁门在其《政治之过程》一书中论述了利益集团及其在政府决策过程中的作用，认为利益集团是［4］“在其成员所持的共同态度的基础上，向社会上其他集团提出某种要求的集团或组织。”利益集团有着共同的利益与追求，他们组织起来，有的代表一大部分人的利益，有的代表少数人的利益，在此基础上对公共政策的出台进行影响。安德森指出利益集团与政策制定的关系，他认为利益集团履行着政策制定功能，“虽然各国的情况有所不同，利益集团组成的方式与合法化有所不同，但在所有的国家，利益集团在政策制定中都发挥着特别重要的作用，都履行着利益表达功能，他们表达了对政策行动的要求和提供可供选择的政策方案，就政策意见的性质和可能出现的后果，尤其是技术方面的事务，向政府决策者提供了众多的信息。当他们从事上述活动时，他们有助于公共政策的合理化”［5］。而谈到美国新能源政策与利益集团的关系时，美国塔尔萨大学克林斯教授指出“任何一个政策的出台都是复杂、审慎的过程。美国新能源政策的出台是符合美国国家利益的，但在新能源政策形成过程中是受到一定阻力的”，他指出“如果政府购买石油的财政优先用于新能源，那么就会有反对的声音，如果没有均衡制造业、金融业等传统行业在石油方面的利益，那么新能源的发展也会受到阻力”。

2.美国新能源政策

对于新能源的定义，联合国在1980年召开了的联合国新能源和可再生能源会议给出了解释:新能源是指以新技术和新材料为基础，使传统的可再生能源得到现代化的开发和利用，用取之不尽、周而复始的可再生能源取代资源有限、对环境有污染的化石能源，重点开发太阳能、风能、生物质能、潮汐能、地热能、氢能和核能。美国在20世纪70年代初就注重新能源的开发和利用，1971年尼克松在《保证美国未来洁净能源计划》的报告中总结“化石能源的使用带来生态环境的恶化，我们已经不能再安然接受所谓有充足能源了”。1978年《能源税收法》对安装太阳能供暖系统的人们提供税收优惠，1979年卡特总统向国会提交了第二个国家能源计划中提到促进可再生能源工业的发展计划，对有可能替代石油的可再生能源技术提供研发和产品支持，对地热资源的开发提供税收优惠和贷款保障，而20世纪八九十年代，新能源的发展并没有引起足够的重视，新世纪以来，小布什相继出台了《国家能源政策法案》(2005)和《能源独立和安全法案》(2007)，规定了鼓励发展新能源和可再生能源等内容，奥巴马上台以来多次强调积极新能源的政策主张，并出台了《2009 美国清洁能源安全法案》，而本文所指的新能源政策主要是奥巴马的新能源政策。

二、美国新能源政策制定中的利益集团

传统化石燃料的不可持续性和世界气候环境的双重压力使得人们开始积极寻找新的替代能源，美国政府近年来也在积极制定新能源政策，但是在政策制定过程当中却受到各方利益主体的影响，虽然两党政治是美国新能源政策制定的重要因素，但是，相关利益集团通过政治献金或者培养利益代言人以及各种院外游说活动，会影响美国国会及联邦政府的政策决策过程。与新能源政策相关的利益集团一般分为两大类，一类是经济利益集团，这类利益集团考虑的是自身经济利益，即新能源的出台是有益于还是有损于其集团利益的，这会涉及传统能源企业、新兴能源企业、汽车制造业及金融集团。另一类是非经济利益集团，包括美国环保组织及其他公益性集团，他们组织开展公众教育，促进环境立法，协调跨地区、跨部门的环境问题，对于有利于环境政策的出台起到了积极的推动作用。

1.经济利益集团

与美国新能源政策相关的经济利益集团有传统能源行业、新兴能源行业、制造业、金融集团。各利益集团为了维护本行业的利益通过各种渠道和方式向政策制定者施压，以实现他们的目标追求。

石油、煤及天然气等传统能源行业一直是美国能源经济的支柱，石油行业也一直是美国官员获取更高权位的一种渠道和依赖，布什总统曾是美国得克萨斯州石油产业巨头，在总统竞选期间得到了石油公司的巨额支持，因此其能源政策偏向于美国石油企业的利益，美国众议院民主党领袖曾批评布什总统的能源政策，认为其“能源政策看起来更是埃克森—美孚公司的年度报告”。2001年5月，切尼副总统向美国政府提交了向美国社会提供可靠的、价格合理的与环境相容的能源政策，但是遭到了拒绝。奥巴马上台以来，改变了以往能源政策过分依赖石油的现状，对新能源企业进行大力扶持，但是这其中涉及了多方利益集团的共同利益，其中最大的影响机构便是美国石油协会，美国石油协会在2011年1月发表了《美国能源状况》，报告指出虽然要积极开发可替代能源，但是可以获得最大的“新”能源途径是提高能源使用效率，并称美国石油和天然气行业要在这方面发挥自己的作用，为美国提供可持续的能源供应。此外，美国环保署原计划在2012年4月份推出新一轮清洁燃料标准，要求炼油企业提供更清洁的汽油，美国石油业协会等行业组织批评这一新规，指出这样将使得美国每加仑的油价提高25 美分，美国环保署或将推迟新规出台的时间，清洁燃料标准出台滞后自然会影响到清洁能源汽车行业的发展。根据美国煤气协会资料，天然气在美国能提供280 万份工作，无论是通过钻井、开采这些直接参与企业，还是以天然气作为原材料的间接制造商，他们都以天然气资源为生。因此，在发展新能源的同时不能忽略了传统能源的发展。事实上，推行新能源和低碳经济的主要阻力是美国石油垄断资本和石油出口国的利益，一旦出现利益冲突，他们会采取各种手段阻止新能源经济，并控制其技术发展。

新兴能源行业是支持美国新能源政策的，因为这将给他们带来前所未有的发展机遇。代表新能源行业的太阳能协会、风能协会、地热资源委员会以及国家水电协会，他们有着相同的利益目标。太阳能协会对新能源政策表示了大力支持，在美国太阳能行业最重要的协会，成立于1974年，含有1 000 多个全球各种各样的雇员公司，代表了整个太阳能产业链，既包括美国的一些公司，也包括其他国家的公司，太阳能产业可通过税收抵免政策获益，因此新能源政策受到了支持。2010年，29 位美国州长组成了“州长风能联盟”，给国会上交了一份《远大前程:州长风能联盟2010年对美国风能发展的建议》，要求国会对各地杂乱无章的可再生能源标准进行立法，这将有助于提高美国风电行业的竞争力、提高就业水平、减少温室气体排放并降低对化石能源的依赖，还要求完善美国电网，以此来促进可再生能源电力的发展。清洁燃料发展联盟和可再生燃料协会同样受益于新能源政策，不断强调生物燃料的环保性、安全性和经济优势。

当然，对美国新能源政策发挥重要影响的行业利益集团还如汽车制造业。第一次石油危机后，美国政府出台了设定汽车油耗标准的多项措施，2007年，美国能源法案要求汽车行业在2020年前把汽车燃油效率提高40%;2009年，奥巴马上台后要求到2016年美国车辆燃油经济性平均水平要达到每加仑35.5 英里，这无疑对汽车制造业施加了压力。但是由于在金融危机中遭到破产的困境，为获得政府贷款援助，汽车制造商不得不向政府做出让步，但是对于新能源汽车行业来说新能源政策却是一个发展的良机，2009年7月，美国政府向日产和福特公司提供59 亿美元和16亿美元的贷款去研发节能汽车，而早在3月，奥巴马签署了用于电动车的技术开发、生产和鼓励消费的资金高达141 亿美元。

在考虑了实体利益集团之后，不得不考虑在金融市场上存在的相关利益集团，他们也是新能源政策制定不可忽视的利益团体。石油利益集团的传统业务是石油开采、加工炼制等，而很多有实力的强大金融机构如华尔街银行看到了石油产业的巨大利益，将业务转向了从事石油衍生投机交易，这些新进入的利益集团，已经不再从事比较费力的石油开发和炼油工作，而是直接进入石油期货市场炒作石油期货。金融利益集团利用在石油金融市场上控制世界石油资源和操纵石油价格并从中牟利，如高盛、摩根斯坦利、花旗、摩根大通在世界石油期货市场上操纵石油牟取暴利。如果新能源的发展导致了石油价格的下跌，那么美国的这些投资银行将会受到冲击，新能源政策的出台无疑会影响他们的利益，这必然也会受到此金融利益集团的干扰和阻力。但一些金融集团也把眼光转向新兴能源市场，美国IT 金融集团是拥有大量私有资金的投资集团，新兴能源市场给他们带来机遇，他们表示会在中国未来投入300 万美元—500 万美元在新能源、新材料及节能环保项目上。另外，美国新能源投资公司对新能源的发展给予了一定程度的支持。

2.非经济利益集团

在美国，除了经济利益集团的存在，还有一部分利益集团是公益性的，考虑更多的是公共社会福利，而与新能源政策相关的非经济利益集团主要是一些环保组织及公益性组织，奥巴马的新能源政策关注环境保护，因此受到环保组织的大力支持。

美国的环保组织产生于20世纪70年代，有广泛的社会基础、高水平的公民意识及健全的法制体系，他们参与环境决策并对制定过程给予影响，非政府环境保护组织(ENGO)是以保护环境为目标的政府以外的各类团体，数量众多，主要包括本地的团体、私人慈善家、咨询委员会和专业组织等。它们通过经组织向法院起诉、向议会呼吁、游说，最终通过立法，实现对污染和生态破坏的治理、补偿、监督和控制。

布什政府的能源政策曾受到环保组织批评，他们认为此政策把重点放在鼓励传统能源的生产上，对节能和开发可再生能源不够重视，从而将不可避免地破坏环境。他们指出共和党在竞选期间得到了能源企业和石油公司的巨额捐助，因此这项政策是对石油公司的回报而忽略了环境保护。而对于奥巴马的新能源政策所包含的“新”和“绿”和特征，环保组织给予了支持，但是在新能源开发过程中，也受到过环保组织的阻挠，环保组织曾因可再生能源开发占用野生动物栖息地而组织了多次抗议，导致多个可再生能源工程夭折。

另外，对于奥巴马新能源政策的能源独立的构想，环保组织表示了抗议，尤其是对于开发页岩油的规定，美国有丰富的页岩油气，但在其开发过程中，要耗费大量的水资源，另外大量使用的化学药品会造成地层破坏、饮用水污染等一系列的环境问题，还可能会影响到新能源企业发展的积极性。

三、利益集团影响新能源政策制定的途径

在美国，个人对一项政策出台的影响力是有限并且受到限制的，因此需要成立一个代表共同利益的行业团体、商会及工会等组织通过直接游说、竞选支持、媒体宣传等方式向政策制定者施压，进而影响政策的出台，对于新能源政策同样不例外。通过以上分析我们得知新能源政策涉及多方利益主体，那么这些利益主体是如何影响新能源政策的出台，其发挥作用的途径是什么将是以下思考的内容。

1.直接游说

直接游说是美国利益集团最古老的游说方式，直接向国会议员和政府官员陈述其立场及观点，但这其中却缺少不了金钱的保证。奥巴马上台以后，一改以往布什政府消极的能源政策，推动了新能源立法，如《美国清洁能源和安全法案》，这促进了美国新能源经济并重塑了美国在国际气候合作的大国地位。一般来说，新能源政策的利益相关团体通过雇佣专业游说公司对国会议员及政府官员进行游说，这些专业的游说公司在政府都有足够的关系网。近年来，这些游说雇佣者数量递增，根据美国国会季刊的报道，自2009年1月份以来，185 个公司雇佣了致力于能源问题的说客，一直对其他事情进行游说的财富500 强公司也雇佣了更多人来追踪在能源政策中可能发生的变化，其中不乏前国会成员和前政府官员，如前商务部长助理韦恩·伯曼代表了美国13 家石油、电力、化工等公司团体，利用其在国会的人脉关系为其代表的利益集团进行游说。另外，游说的费用也在增加，根据Money Line 报道，2007年能源和自然资源立法相关利益团体在游说上花费了2.4 亿美元，而2008年增加到3.55 亿美元。

近年来，奥巴马政府对新能源产业给予了大量支持，各州出台了新能源优惠政策，并且支持银行对新能源产业的授信贷款，美国风能产业的生产税减免政策将在2012年到期，因此，美国风能产业近期不断游说国会以防范任何可能对风能未来项目的不确定风险和负面影响。另外，美国政府曾出台军队购买生物燃料，这促进了生物燃料技术创新和产业发展。但是国会共和党成员正在试图终止这项政策，他们主张让军队继续购买更加便宜的石油而不是生物燃料，这样会对生物技能企业产生一定冲击，因此，生物技能企业也在积极游说国会成员以保证其企业的生存和市场份额。

2.竞选支持

美国的选举是耗费巨大的金钱游戏，总统及参众两院的议员是由民众选举的，但是唐斯认为选民是“理性而无知”的，会受到执政者和特殊利益集团的利用，一些特殊利益集团会花费大量金钱引导民众支持对其有利的政党，主要是在总统大选和国会议员选举中提供帮助和支持，提供资金支持以影响总统和议员政策主张。共和党代表了大资本的利益，在能源政策等方面维护大公司利益，与石油公司的关系比较密切，因此一些石油利益集团会在竞选中支持代表其利益的共和党。竞选支持奥巴马竞选阵营发言人Labolt 表示:“那些神秘的石油亿万富翁正花费数亿美元支持Romney 为代表的共和党，以期望Rommy 可以击败总统。”民主党注重平衡各方利益，代表了平民百姓利益，民主党呼吁延长可再生能源补贴计划并结束对石油企业的税收补贴，认为这一代人所面临的最大威胁是气候变化。在此类问题上，共和党则站在了民主党的对立面，太阳能能源产业协会表示充分肯定了对民主党支持可再生能源的发展的重视，在新一期的选举中势必会对民主党予以支持。

一项新能源法案的通过掌握在议员手里，但是议员首先考虑的是其在竞选中的支持及所代表的利益集团的利益，而不是其党派利益，在《清洁能源与安全法案》投票时，许多民主党议员们却投了反对票是因为其代表了煤电重工业区的利益，为了政治前途而违背了其党派利益。

3.媒体宣传

媒体宣传是指相关利益集团通过电视、网络、电台等各种形式宣传和制造影响，从而影响政策制定者制定的政策向有利于他们的方向发展。奥巴马上台之初便表示在未来10年投入150 亿美元支持新能源产业的发展，并称这将会带来500万个工人岗位，Americans for Prosperity(AFP)是由石油和天然气巨头科赫工业(Koch Industries)背后的金融家Charles Koch 和David Koch 投资建立，AFP 制作了60 秒的广告指责奥巴马绿色经济计划收效甚微，就业机会增长不大，而且部分资金投向国外，这已是攻击奥巴马绿色能源开支的第二波广告。而奥巴马支持机构Super PAC(Priorities USA Action)与环境组织League of Conservation Voters 联合制作了耗资100 万美元的广告予以反击。而媒体宣传是利益集团影响民众最为有效的方式，利益集团于是就动员民众对政府进行施压进而影响政府决策者的新能源相关政策。

四、结论

美国利益集团深深渗透在美国行政、立法和司法程序当中，甚至与美国政党、政府成为美国政治的三大支柱，影响了政府的决策，维护了他们的利益。可以说利益集团是美国行政部门和立法机构之外的第三大权力中心，而与新能源政策相关的利益团体有不同的利益目标，新能源政策如同其他公共政策一样，涉及利益分配，有的利益集团会受到新能源政策的冲击而遭受损失，而有的利益集团会因为新能源政策的出台而享受前所未有的发展机遇，他们之间的斗争决定了美国日后新能源政策的出台必将面临着一个长期复杂的过程。

同时，利益集团的存在对政策制定及出台有消极的影响，不仅忽视了社会公平正义，还为政府腐败提供了土壤。政治献金在美国不足为奇，这样会给政府政策带来不可忽视的负面影响，利益集团通过游说和行贿等手段促成政府政策，加重了金钱交易与贪污腐败，正如前面提到的克鲁斯克和杰克逊的观点，“政府官员会发现，在政策制定实施过程中，他们愈来愈不能行使处置权。公共政策愈来愈反映最有势力的利益集团的影响”［6］。美国是一个民主共和制国家，政府制定的公共政策应该是反映广大选民的利益，新能源政策也不例外，然而，参加竞选的候选人和选举人及选举集团之间互相利用，通过讨价还价达成某种交易，这样便丧失了民主与社会公平，列宁曾经说过，民主共和制只不过是资本主义所能采用的最好的政治外壳而已，是资产阶级在民意的幌子下维护自身权利。利益集团阻断了民众接近政府权力的途径，少数利益集团对政策的决策起决定性的作用。华勒斯坦曾指出利益集团自由主义的危害，利益集团会降低人们对民主机构的期望，进而导致政府无能、效率低下，会因过度关心自身利益，忽视社会公平正义，流行的非正式的讨价还价机制会削弱正式的程序等［7］。

但从全球气候问题和经济发展的趋势来看，新能源的发展势不可挡，任何利益集团都不可能阻挡这一趋势。美国的新能源政策与战略将推动世界能源革命，新能源会逐步取代传统化石能源的主导地位，当然，一项新的能源政策的出台及对新能源产业发展推动作用在初始阶段都不会一帆风顺，当前奥巴马政府也在为新能源政策的出台及实施而协调各方利益，美国的能源变革将是一个立足长远的策略组合，并由此推动经济增长模式的重大转变，其影响在于未来而不仅是现在，美国新能源政策势必会给美国乃至世界能源和经济发展带来深远影响，当然，这在一定程度上也会促进中美新能源合作。

［1］Dincer Ibrahim.Air pollution reduction via use of green energy sources for electricity and hydrogen production［J］.Atmospheric Environment，2007，41(8):1777-1783.

［2］Haines Andy.Policies for accelerating access to clean energy，improving health，advancing development，and mitigating climate change［J］.The Lancet，2007(370):1264 -1281.

［3］Pollin Robert.The Economic Benefits of Investing in Clean Energy:How the Economic Stimulus Program and New Legislation Can Boost U.S.Economic Growth and Employment［R］.University of Massachusetts at Amherst，2009.

［4］大卫·杜鲁门.政治之过程［M］.天津:天津人民出版社，2005.

［5］詹姆斯·E·安德森.公共决策［M］.北京:华夏出版社，1990.

［6］E·R·克鲁斯克，B·M·杰克逊.公共政策辞典［M］.上海:上海译文出版社，1992.

［7］伊曼努尔·华勒斯坦.自由主义的终结［M］.北京:社会科学文献出版社，2004.

［8］高乐咏，王孝松.利益集团游说活动的本质与方式:文献综述［J］.经济评论，2009，(3).

［9］谭 融.美国利益集团政治研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2002.

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［11］任 溶.美国的利益集团与公共政策的制定［J］.党政论坛，2004，(7).

［12］李 纬.浅析美国利益集团的类型、种类和策略［J］.生产力研究，2012，(5).