美国对华反补贴的新趋势及中国的应对策略

唐全民

(湖南人文科技学院政治与法律系，湖南娄底417000)

长期以来，中国产品较少受到其他国家的反补贴调查，这与中国饱受反倾销之苦形成鲜明的对照。这一现象背后的一个重要原因是美国的影响。历史上，美国通过“乔治城钢铁案”确立了反补贴法不适用于“非市场经济国家”的惯例，在实践中美国把中国列为“非市场经济国家”，因此，美国2006年以前从未对中国适用过反补贴法，美国的这一立场显然也影响了其他一些国家的反补贴实践[1]。然而，近年来随着中国经济实力的不断发展，中美贸易逆差持续扩大，美国政府改变政策，对中国已多次实施反补贴调查，反补贴成为继反倾销之后美国平衡中美贸易逆差的又一新利器，反补贴问题成为中美贸易磨擦新热点。本文通过分析美国反补贴立法及对华实践的最新发展变化趋势，从中梳理出美国对华反补贴的新特点，在此基础上，提出应对美国反补贴贸易调查制裁的建议与措施。

一 美国对华反补贴相关法律的发展趋势

美国是最早实施反补贴税的国家，1897年美国国会通过了《关税法案》，其中规定了反补贴内容，这是美国最早的反补贴立法。这些规定后来被纳入到美国《1930年关税法》第303条。随着历史的发展，美国国会多次对反补贴法进行修订和增补，使其不仅从关税法中独立出来，内容也得到充实与完善。其中，美国《1979年贸易协议法案》曾对反补贴法作了实质性修改，但对反补贴是否适用于非市场经济主体，国会立法一直没有明确的规定。因此，历史上美国对非市场经济国家不适用反补贴法的政策是通过判例法确立的。在实践中，美国因对中国反倾销采用第三国替代价格的歧视性做法，一直把中国视为所谓“非市场经济国家”而饱受争议，但也从未对中国实施过反补贴调查。然而，美国对中国不适用反补贴的政策并非一成不变，中国市场经济体制的逐步发展完善及美中贸易逆差的持续增长使美国参众两院均多次有议案要求修改相关法律，以对中国产品实施反补贴措施。2005年7月 ，美国众议院通过了《贸易权利执行法案》，试图为美国商务部对华反补贴调查提供法律依据，最终此法案没有正式生效。但美参众两院将美国反补贴法推向适用于中国出口产品的努力一直没有停止。2012年3月美国国会通过了“对非市场经济国家实施《1930年关税法》反补贴税规定”的 H．R．4105法案，明确了反补贴法既适用于市场经济国家，也适用于非市场经济国家，这在美国反补贴立法史上具有分水岭意义[2]。该法于同月获美国总统奥巴马签署成为法律，分析人士认为，这是针对中国输美产品的法案，法案最大的特点是授权美国商务部对中国产品实施反补贴调查，并且可以溯及2006年11月20日起所有对中国的反补贴调查措施，为美国商务部对中国企业进行反倾销反补贴合并调查(简称“双反”调查)提供了“合法”依据[3]。此外，为配合此法案的实施，美国商务部在行政程序上也对涉及中国的反补贴调查中关于“禁止性补贴”的认定等关键问题颁布了几个相关的行政规章。

二 美国对华反补贴实践的发展趋势

据我国商务部贸易救济网统计数据显示，从2006年中国铜版纸案开始，美国已经先后发起32起针对中国企业的反补贴调查，累计涉案金额达150亿美元，中国成为美国反补贴案件的首要涉案国。总体来看，美国对华发起反补贴调查大致经历了以下几个阶段:第一阶段是自上个世纪九十年代以来，由于美国通过判例法确立了不对非市场经济国家的产品征收反补贴税的政策，美国屡次意欲对华开展反补贴调查最终都不了了之;第二阶段是中国入世后美国开始转变对华反补贴政策，认为中国市场导向性产业可与反补贴兼容，美国于2006年发起对中国首起反补贴调查并最终实施了反补贴税;第三阶段是自08年全球金融危机爆发以后，美国新一轮贸易保护主义重新抬头，这期间美国对华频繁发起了多起反补贴调查。目前，反补贴已经成为中美贸易之间第二大贸易摩擦的热点问题，美国对华反补贴新趋势值得关注。

(一)反补贴结合反倾销同时实施，美国对华“双反”持续升温

美国是第二次世界大战后多边贸易自由化的驱动者，但是贸易保护主义也从未在美国的贸易政策中淡出[4]。美国经常以各种理由和借口对中国实施贸易保护主义，为进一步对中国实施贸易限制，美国不断创造新的工具以满足其需要。在反倾销措施、技术性贸易壁垒、知识产权及对人民币汇率施压等贸易救济措施的基础上，美国对华反补贴政策呈现新趋势，对中国企业多次同时实施反倾销、反补贴调查，中国输美产品频频遭遇“双反”，反补贴已成为美国对华实施贸易制裁的新的重要工具。对华产品同时进行“双反”调查，是美国商务部对华贸易制裁最近发展的新趋势，“双反”调查对中国的不公平性显而易见。一方面，美国对中国产品以非市场经济国方法计算倾销幅度，以第三国的替代价格作为计算中国输美产品的正常价格;另一方面，美国调整了反倾销法中的非市场经济政策和做法，即通常情况下，先假定中国的某一产业是在市场经济条件下运作的，除非有相反的证据表明它不是在市场经济条件下运作。这种同时实施的“两反”措施，导致“双重救济”，在加倍增加了中国出口产品的税负的情况下，为美国同类或竞争型产品却提供了双重保护，因此更加加剧了中美双边贸易摩擦。

(二)国内反补贴法和诉诸WTO争端解决机构双管齐下

1．依据国内法对我国出口产品发起反补贴调查

从司法实践方面看，美国商务部依据国内法对中国产品发起的反补贴控诉出现了“井喷”式的增长。美国对华适用国内反补贴法是基于以下考虑:美国认为中国经济的市场导向特征已越来越明显，许多产业部门的价格与成本是市场供需状况的反映;美国产业界和商务部已掌握了对中国的补贴利益进行评估的足够的信息;尽管没有国会立法授权，美国商务部仍然拥有处理反补贴调查的一般权限。关于美国反补贴法能否适用于中国这一问题，双方分歧很大。中国一直以“乔治城钢铁公司案”判决来主张美国反补贴法不应适用于中国，中国认为，美方既然主张其反补贴法不适用于“非市场经济国家”，那么除非美国在对中国反倾销调查中承认中国市场经济地位，否则美国的做法就是自相矛盾的。然而，市场经济国家和非市场经济国家不是世贸组织的正式法律概念，WTO《补贴与反补贴措施协定》也并未明文规定反补贴措施不适用于非市场经济国家。根据以往的实践来看，那种以中国作为非市场经济国家不受反补贴措施制约的看法存在一定的误解。

2．将补贴问题诉诸WTO争端解决机制

美国是争端解决活动中最活跃的成员，尤其是在协商、专家组和上诉阶段[5]。在反补贴领域，美国亦不例外。除了直接依据国内法发起对华反补贴调查以外，美国也多次启动WTO争端解决机制。WTO有关补贴与反补贴的规则主要在《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《SCM协定》)，受到WTO禁止的主要是禁止性补贴，有关禁止性补贴主要规定在《SCM协定》第3条。美国认为目前中国经济发展中普遍存在的一些现象构成名目繁多的补贴，涉及的领域已包括金融与税收政策、知识产权的保护与执法、贸易权和分销服务、政府低价提供基础投入和原料投入项目、国有企业补贴项目等。美国认定中国这些补贴项目违反了SCM关于进口替代补贴和出口补贴的规定，因此属于SCM中禁止性补贴。美国在这些领域已通过WTO争端解决机制对中国发起多次反补贴诉讼。

(三)以“人民币汇率补贴”相威胁成为新的焦点

近年来，美国对人民币汇率不断发难，认为人民币汇率机制是中美贸易逆差的一个主要原因，美国极力希望把汇率问题贸易化，将人民币汇率政策视为贸易行为，采取贸易救济措施予以应对，并以提交国际或国内解决相威胁。详言之，美国认为所谓人民币汇率低估构成对中国产品的出口补贴，认为人民币汇率机制对中国贸易状况有重要的影响，对调节全球贸易不平衡也有重要作用，因此应对中国现行的汇率机制应加以干涉。为达此目的，美国先后通过针对中国汇率政策的《2000公平贸易汇率改革法案》、《2011货币汇率监督改革法案》等诸多法案，试图进一步通过国内立法将货币汇率低估与反补贴贸易救济工具挂钩，将所谓操纵汇率与贸易补贴绑定，要求美国政府对“人民币汇率被低估”的中国征收惩罚性反补贴关税。试图通过反补贴解决人民币汇率问题，反映了美国反补贴政策的最新趋向，这无疑值得我们关注。有学者甚至认为，美国关税法修订案的通过，提升了美国以汇率低估构成补贴为由对我国采取反补贴措施的风险[6]。

三 中国的应对策略

美国反补贴调查往往会导致连锁反应，使我国企业遭受巨大损失。未来几年，随着中国“市场经济地位”的即将获得，美国通过反倾销调查的贸易救济方式难度会大增，因此，中国企业在对美贸易中可能会遭遇越来越多的反补贴调查，这就迫切需要我们提高应对的策略和能力。

(一)调整补贴政策，避免授人以柄

政府补贴是政府干预经济的一种形式，因此，《SCM协定》倾向于把补贴视为不正当的妨碍市场机制的手段，大大增强了对成员使用补贴的限制。原则上，成员只有在不损害其他成员贸易利益的前提下才可使用国内补贴。尽管如此，《SCM协定》还是明确承认，补贴在发展中国家成员的经济发展中可发挥重要作用，允许补贴在一定情况下存在，但不予许补贴对国际贸易产生扭曲作用。从我国目前的现实情况来看，我国目前补贴项目涉及面非常广泛，并且企业专向性、行业专向性、地区专向性补贴是中国补贴体系的主体，毋庸讳言，这些方面确实还存在着较多问题，虽然我国政府对补贴政策进行了清理与修改，但补贴制度的问题依然未解决。因此，我国应调整补贴的方式，一方面，补贴政策要减少对市场的直接干预，包括对企业特别是国有企业的财政补贴和其他优惠，这也有利于我国市场机制的发育完善;另一方面，补贴政策应符合WTO规则，在给补贴作用定位的基础上，政府决策机关应该熟悉并研究WTO补贴规则，避免制定与WTO规则直接冲突的政策，学会在WTO规则允许的范围内有效使用补贴。对于明显与《SCM协定》不一致的补贴政策，如出口退税、进口替代补贴等禁止性补贴，我国应及早研究修订办法。

(二)加强对补贴规则的研究，积极参与补贴规则的修订

首先，应加强对WTO补贴规则的研究。我国已经频繁遭遇美国的反补贴调查，作为WTO的成员，我国要面对多边纪律的约束，同时也可以争取在多边贸易体制下的应有权益。就目前补贴与反补贴领域而言，《SCM协定》是最重要的国际规则，值得我们认真研究。只有进一步通过学习和熟悉规则，在更好地掌握相关规则的基础上，我们才能掌握和运用好规则，尽量利用可诉性补贴的空间，以使我国各项经贸促进政策更好地为进一步扩大开放，促进出口服务，才能对容易引发争端和反补贴调查的政策作及时的调整，对遭遇美国等贸易伙伴实施的反补贴调查，才能提得出有法律根据的抗辩意见。

其次，积极参与WTO补贴规则修订的谈判。《SCM协定》生效10多年来，已暴露出一些问题和缺陷，其中最主要的是现有补贴规则对发展中国家利益缺乏充分考虑，比如，采取补贴措施进行豁免的情形过于严格，享有的过渡期过短等方面。一般说来，经验不足且处于弱势的发展中国家在贸易救济争端中处于不利地位，因此，我国要呼吁完善多边贸易解决机制，维护自身正当权益。WTO多哈回合谈判为我国提供了全面参与多边规则制定的机会，就补贴领域而言，在已进行的多哈回合一些谈判中，我国和其他发展中国家一起已提出了希望降低对补贴的限制，放宽禁止性补贴、可诉补贴的认定，修改反补贴措施等建议，但这些看法与发达国家在补贴与反补贴相关议题中的立场分歧颇大，遭到了发达国家的反对。因此，期望在多哈回合谈判对现行的《SCM协定》作出对包括中国在内的发展中国家有利的修改，还有待于我国在进一步谈判中继续努力。

(三)进一步利用 WTO争端解决机制维护合法权益

对于美国对华反补贴调查，中国可以寻求通过WTO诉讼维护自己的利益。事实上，对于美国发起的系列“双反”案，中国对美贸易救济措施的WTO诉讼获得了很多成绩，中国的诸多诉求得到WTO争端解决机制的支持，维护了中国作为WTO成员的权益。但是，中国在反补贴方面对争端解决机制的认知与应用方面，还存在一些局限与不足，主要表现在以下方面:缺乏有力的组织协调机制;政府主导而企业缺位;不兴诉传统观念的限制;人才、经费的短缺等[7]。

(四)企业应积极应对反补贴调查

在遭受美国的反补贴调查后，我国企业采取积极的应对策略非常重要。美国对中国制造的产品发起反补贴调查，通常会挑选代表企业作为调查对象。以往部分中国企业被选为被调查对象后，通常选取不应诉或者不合作的态度，最终的结果是被调查的产品被征收非常高的反补贴税。因此，我国企业不应畏缩，而应积极应对。首先，企业应加强内部管理，在被反倾销反补贴之前就要注意做好常规应对工作。比如，建立合理的组织架构，完善企业内部会计制度。其次，企业要积极参与最终损害调查问卷的准备工作，聘请熟悉贸易补救法规的专业人士参与应对美国的调查工作，企业受到反补贴调查时，必要时涉及的相关主管部门联合起来和企业共同来认真填答问卷，同时接受实地核查，积极帮助企业应对。再次，涉案企业需要团结一致，涉案企业共同商讨和应对反倾销反补贴调查和诉讼，建立信息沟通与协调机制，维护自身权益，维护行业利益。

[1]秦娅．国际经济法学刊:第10卷[M]．北京:北京大学出版社，2004:251．

[2]胡加祥．美国反补贴法的“前世”与“今生”[J]．河南财经政法大学学报，2012(6):68．

[3]倪鑫煜．从美国《1930关税法》修订案看中美贸易关系发展[J]．国际贸易，2012(5):50．

[4]屠新泉，张汉林．美国贸易保护政策的又一创新:评《2009年综合拨款法案》727条款[J]．国际贸易，2009(5):63．

[5]张庆麟．全球化时代的国际经济法[M]．武汉:武汉大学出版社，2008:204．

[6]吴岚，胡雪梅．美国关税法修订后采取汇率反补贴措施的风险、危害及我国对策研究[J]．国际贸易，2012(5):46．

[7]韩立余．既往不咎:WTO争端解决机制研究[M]．北京:北京大学出版社，2009:431-436．