地方政府应对重大突发公共事件的解决机制

孟亚明 李江璐 熊兴国

(石家庄经济学院 社会科学部，河北 石家庄 050031)

重大突发公共事件是指国家应急预案中所涉及的特别严重的Ⅰ级或Ⅱ级事件，譬如非典疫情、汶川大地震、南方雪灾、新疆七五事件等。历史地看，重大突发公共事件是从人类社会产生以来就伴随着我们的重大课题，自然与人类给我们提供了广阔的发展空间和创造性的思维与文化系统，但是其灾难性系统与其提供的资源性系统就像一对孪生兄弟，有利必有弊。分析探究重大突发性公共事件解决机制，为地方政府科学规划和理性认知重突事件提供了理论依据，同时也为其事前监测预警工作制定了一个颇具应用性的框架机制，可以有效避免社会资源的浪费。

一、决策指挥与救援机制

(一)根据应急法规成立决策指挥组织

根据《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》，各地方政府纷纷以地方性规章的形式出台法规，要求地方政府应对重大突发公共事件时成立领导机构。重突事件爆发时，必须立即成立以地方政府的行政首脑为核心的决策指挥领导机构，这个机构由地方政府的行政首脑为一把手，灵活安排各职能部门负责人参与领导机构；同时在涉及社会性事件时安排事件爆发的利害相关各方以观察员的身份参与地方政府对重突事件的处理；在涉及自然灾害的情况下必须邀请技术专家作为咨询顾问。这种做法冲分体现了决策指挥的专业化、技术化、权威性和精细性。

(二)现场处理与救援机制

针对社会性重突事件，要求决策指挥人员能够审时度势、冷静分析、大胆采取应对策略解决问题。近年来常发的社会性重突事件主要集中在利益诉求型重突事件、泄愤型重突事件、民族宗教冲突事件和重大自然灾害、公共卫生事件等方面。不同类型的重突事件存在不同的发生机理，这其中往往既有直接的导火线，又有复杂的利益纠葛，因此，希望找到一种特定的有效办法，一种灵丹妙药，来成功化解重突事件，是不切实际的。①何显明：《群体性事件的发生机理及其应急处置》，学林出版社2010年版，第202页。实践证明，从这些事件的不同特点和产生机理出发，设计针对性的现场谈判预案、现场沟通预案，及时满足正当化的利益诉求，实现谈判合理化，是现阶段应对和处理重突事件的有效途径。因此，针对爆发性群体事件，确定和执行救援机制应符合下列条件和原则：其一，救援队伍要专业化和大众化相互结合，救援队伍的训练要平战结合、针对性强；其二，救援装备与技术要符合现代化、人本化特征；其三，救援过程中要体现电子沟通网络与社会沟通网络的互补优势。而自然灾害性重突事件的救援核心在于拯救生命，这类事件的救援机制应该是：第一，转移、隔离、疏散与生命救治同时进行；第二，地方政府组织救援与各团体、个体救治相结合；第三，生命必需品的销售、转让、发放、社会捐赠物要统一、公开使用。生命第一，高于一切，地方政府的日常行政权力应转为救助型服务，确立突发事件下公民基本权利保障原则；第四，维持社会基本生存秩序，防止因灾而乱，等等。[注]李蕴辉：《社会治理语境中的维稳政策分析》，《政法论丛》2012年第1期。

二、事发状态下新闻媒体的发布、宣传机制

建立新闻发布、宣传机制是地方政府应对重大突发公共事件时非常重要的手段。在这方面，新闻媒体有其自身的特点和优势：一是最先掌握重突事件发生的原因以及当时的基本情况等一手情报和信息；二是最能接近社会公众，了解大众舆情；三是最易了解地方政府的处理方式、解决问题的进程以及下一步行动方案。如果说官僚机构是国家与市民社会的中介，那么，新闻媒体就是地方政府与社会组织、公众的联系中介和桥梁。地方政府通过新闻媒体的媒介作用将重突事件的发生、发展情况向外界传递信息，公众通过新闻媒体及时获得事件的进展情况和最新动态。一旦地方政府选择封锁消息或迫使新闻媒体失真地、有偏见性地宣传报道就会导致社会舆情向负面发展。当前，我国政府在媒体危机应对上的一些主要错误做法有：封锁消息、一味辟谣和否认、鸵鸟政策、反应迟缓、敷衍塞责、忽视网络舆论和网络民意等。[注]邹建华：《突发事件舆论引导策略》，中共中央党校出版社2010年版，第5页。这些错误行为和思想往往带来地方政府与其他主体之间的关系紧张和对立，加剧原有事件的紧张程度，进而导致重大突发事件的爆发。因此，重突事件发生时，应积极、充分发挥新闻媒体的职能，建立相应的机制和对策：其一，以事实为准绳，客观报道和反映事发情境、政府的应对措施、公众的舆论；其二，讲求宣传和引导舆情的技术，力争在反应实情与不激化事态两者间取得平衡；其三，专注现场实景实录，反对追求“卖点”；其四，正面典型宣传与负面典型宣传结合。此外，重突事件的发生与经济转型、社会转轨、制度法规不完善、自然规律作用等综合性的复杂因素直接相关，这是一个与人类社会、自然界始终伴随的问题，不以人的意志为转移，因此，新闻媒体的作用也不是阶段性的，而是要建立一个长效的中介、宣传、社会心理引导机制。

三、心理救助机制

心理救助机制是指在重突事件爆发后，受害方的心理遭受不同程度的创伤，需要进行心理治疗和心理救助的方法和手段。心理创伤(精神伤害)不同于物质损失，物质损失是可以通过物质手段弥补的，但心理创伤则不然，它可能是短期的过程也可能是长期的过程，甚至这种心理的创伤具有遗传性和扩散性，既能影响自身的心理健康并可能遗传至下一代，也会将这种创伤产生的负面情绪扩散到周边。因此，面对自然的、社会的重突事件需要建立相应的心理救助机制：其一，事件过程中的情绪安抚和事件结束后的心理疏导结合，将负面情绪通过转移情绪的方法从受害者心灵深处祛除。其二，针对心理创伤的遗传性和扩散性，应立足于长效心理救助机制的建立。其三，个体心理辅导与团体心理治疗结合。个体心理辅导主要适用于因个别现象、公民个体导致的社会性重突事件，这种情况的受害者人数较少，形成重大影响的可能是事件的性质、非相关人员的意外参与、地方政府的态度所致，一旦事态平息，其受害者人数较少，通过个体心理辅导较为适宜；自然性重突事件如海啸、洪水、地震的发生，其受害群体广泛，影响广泛，对特殊个体与大众群体易采用个体心理辅导与团体心理治疗结合的救助方法。其四，树立心理治疗胜于物质救助的理念，回复情绪与心理常态化是心理救助的根本目标。

四、区域政府间的协调机制

区域政府间的有效协调和充分合作是高效应对重大突发公共事件的关键。改革开放以来，随着中央政府和各级地方政府对地方保护主义弊端的逐部认识，地方政府间合作治理开始成为地方政府行政改革的趋势之一。经济合作组织(OECD)认为出现这种趋势的原因主要有四种：“一是环境保护和经济可持续发展等政策问题，需要区域内各地方政府共同努力解决；二是地方政府必须合作解决由于区域经济发展失衡导致的失业和贫困等问题；三是区域内各地方政府必须通过资源与行动的整合才能提升区域竞争力，以应付全球化的激烈竞争；四是地方政府间横向合作关系具有其他任何合作关系所无法取代的机制。”[注]OECD. Local Partnerships for Better Governance，Paris: OECD，2001,pp22-26.以上原因涉及了区域政府间合作治理的几乎所有方面，其中，重突事件的区域政府间的协调机制是区域间政府合作治理的一个方面，它是指在某一特定地域重突事件爆发时关联或影响到其它地域，这种关联和影响涉及到不同管辖地域的行政主体的行政权力，因而，为了妥善处理重突事件，避免因为重突事件的出现而导致新的问题，构建区域政府间的协调机制，“实现权威主体的功能耦合是重中之重”[注]黄建洪：《应对重大突发公共事件中的纵向府际协调探析》，《苏州大学学报》2012年第2期。，尤其是纵向府际协调，对于重突事件的事中处置和事后善后，具有重要价值。

区域政府间面对重突事件构建协调机制具有极强的操作性。如果说常规化的区域间政府合作是建立在利益基础上的，那么重突事件的区域政府间协调则是为了减少利益的损失。随着各种类型重突事件的纷至沓来，没有哪个地方政府可以独善其身，如2005年9月吉林省吉林市发生苯泄漏，致使吉林、黑龙江两省松花江遭受严重污染，化学污染不但造成国内各地造成危害，而且随着松花江有毒物质进入黑龙江流域还造成国际纠纷(江北岸俄罗斯政府通过外交途径提出抗议)，这又给我们提出了一个新的课题，就是区域政府间的合作并非仅限于国内的行政主体之间，重突事件具有“溢出性”，完全可以扩展到国际领域，这也从另一个侧面说明国内地方政府完全可以就重突事件与国外地方政府间搭建合作治理的平台。具体的协调机制如下：其一，区域间地方政府通过明确的地方法规建立针对重突事件彼此沟通的法律平台，形成应对重突事件合作的法律依据；其二，确定事件发生地的地方政府的主要责任，以责任的大小轻重来测定合作的各地方政府所应承担的义务及应有的权利，为善后工作提供依据；其三，地方政府与其他地区的非政府组织的合作方式、不同地域间的非政府组织之间的合作成为可以采取合作的形式；其四，创办邻近地区、流域地区的地方政府的合作论坛、协调会，使得直接利益攸关方保持经常性的沟通畅通；其五，针对溢出性、流动性强的资源建立地方政府与邻国地方政府正式的合作管理机构，避免国内重突事件演变为国际纠纷。

五、多维主体的善后机制

解决机制只是针对具体问题制定对策并立即行动，它的目的是阻止重突事件向更坏的方面发展，拯救生命财产、保障公众权利。但是恢复事件前的正常秩序则是更为重要的工作，毕竟追求经济社会持续快速健康发展才是各级地方政府的使命，因此，事后回归常态就需要地方政府制定一个善后机制，将社会生活、大众心理重新引入正轨。

(一)从行政区到区域合作的地方政府责任机制

传统的行政区行政，是指各地方政府在各自的管辖区内行使法定权力。但是随着工业化和后工业化时代的到来，竞争模式让位于“合作-竞争-共赢”模式，这标志着各地方政府要摆脱掉以往的偏见，从宏观角度出发构建区域间政府合作治理的模式。重突事件的频繁爆发，尤其是它的扩散破坏性导致一地出事多处遭殃的局面，当事件已经爆发，区域政府间为了恢复生产、生活秩序就要冷静下来拿出合作分担方案。如前文所说的松花江流域大面积污染、地震灾害、台风海啸的破坏等，都需要区域政府间在灾后通过一整套地方政府间共同承担责任的机制,共同承担损失并共同致力于本区域的事后重建工作。

区域政府间针对重突事件发生后的善后责任机制包括：其一，以事发时责任大小确立事后善后责任大小，按责任大小比例分配各地方政府应该承担的善后义务；其二，区域内的宏观生态环境、人文环境、中观的资源环境、微观的质量环境是区域政府共同的行政环境系统，善后费用的共同承担是为了营造更好的环境系统，恢复彼此的利益最大化格局；其三，事后恢复重建的网络系统及此种系统与各地方政府部门行政首脑的沟通；其四，建立“正和博弈”的善后工作机制，将事后重建放在发展区域内经济社会发展的角度。

(二)地方政府与企业的合作处理善后机制

在应对重突事件中，政府是主要负责方，企业作为掌控大量社会资源的主要社会力量之一，也是成功应对重突事件的必要参与方。企业参与地方政府合作处理善后机制主要基于两方面的原因：一是企业的社会责任使然，作为市场的微观主体追求利润已经不是现代企业的唯一使命。1999年1月，在瑞士达沃斯世界经济论坛上，联合国秘书长安南提出了“全球协议”，该协议号召公司遵守在人权、劳工标准和环境方面的九项基本原则。总起来说，企业的社会责任可分为经济责任、文化责任、教育责任、环境责任等几方面。就经济责任来说，企业主要为社会创造财富，提供物质产品，改善人民的生活水平；就文化责任和教育责任等方面来说，企业主要为员工提供符合人权的劳动环境，教育职工在行为上符合社会公德，在生产方式上符合环保要求。用“全球协议”的标准来对照我国企业，可以说，目前我国企业的发展目标距离国际标准还差得很远。二是很多社会性重突事件的发生都是由于企业没有履行其最基本的责任和职能。前者体现企业的社会良心，而后者则表现为企业的违规、违法行为。企业的社会责任使其面对自然灾害时有义务向社会提供物质援助；企业的违规违法行为使其有完全的责任为社会承担重突事件的责任，当然这种责任主体的指向明确，就是事件策源地的企业单位。当前很多群体上访事件都与企业违约违法行为挂钩。

目前，政府缺乏协调企业的有效手段，难以充分调动企业参与的积极性，而且对企业资源也难以形成有效整合，是政府协调企业应对突发公共事件的困境。[注]袁建军，金太军：《政府协调企业应对突发公共事件的困境与破解》，《浙江社会科学》2011年第7期。为此，谋求建立双方相互联系、互为补充的善后处理机制势在必行：其一，通过法制约束地方政府与企业在重突事件后的双方合作处理善后的权利义务关系。现代企业制度明确规定企业是独立的法人实体，在法律框架下明确地方政府与企业之间的合作处理善后关系，避免新的政企不分现象；其二，企业强调自身的社会责任是一种战略选择，有利于提高自身的品牌知名度，地方政府为了鼓励非责任性的企业承担社会责任需要采取税收优惠、简化审批程序、政策扶持等手段来弥补企业在善后处理过程中的财政转移支付；其三，企业对本组织内部人员在重突事件后进行物质援助和心理救助可以缓解地方政府的工作压力；其四，地方政府与企业共同选派人力资源参与重突事件后的重建与秩序恢复，组建信息交流平台。

(三)地方政府与非政府组织的合作处理善后机制

慈善类的非政府组织、技术型专业化较强的非政府组织具有与地方政府就重突事件后实现合作处理善后的强烈意愿，这与这类组织本身的使命直接相关；同时非政府组织与地方政府之间存在着较强的控制与依赖关系，半竞争半合作关系也促使两者迈向合作关系。因此，政府应积极与专业机构、专业人员建立长期的科研合作计划，共同探讨危机，应对困难，以增强决策的科学性和有效性；同时，“建立专职或者兼职应急救援队伍，鼓励志愿者参与应急救援工作，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”[注]谢晶莹：《政府应对公共突发事件工作探析》，《中国应急救援》2010年第3期。。地方政府与非政府组织的合作善后处理机制具体体现为：其一，地方政府依法确立与非政府组织在重突事件后的善后处理过程中的法律关系，避免出现地方政府对非政府组织正常运作的干扰；其二，非政府组织以非政府身份，针对社会性重突事件的后遗症开展秩序疏导和心理救助工作，不易产生受害者的心理抵触，可有效降低善后处理的成本；其三，非政府组织宣传与政府新闻媒体宣传实现各自宣传优势，深入基层了解真实舆情，为善后深入处理阶段提供信息支持；其四，运用非政府组织的“汲取”功能，实现社会力量的深入开发和使用，保障社会力量在善后阶段的整合与应用。

综上，地方政府作为重突事件的应对主体，其权威性、技术主导性和控制力决定了它是应对重突事件的最关键的力量。重突事件的繁复性、多变性和扩散性使得单一应对主体显得力不从心，非政府组织、公民个体因其自身力量的增长和成熟已经具备了参与应对重突事件的资格，尤其是社会性重突事件的爆发，非政府组织和相关的公民个体完全可以通过与政府、企业和社团的协商沟通、网络的宣传力量来构建“损失最小化——多方博弈合作共赢——收益最大化”的运行机制。