金融风险处置中财政与央行职能协调配合问题研究

耿 欣

(中国人民银行济南分行，山东 济南 250021)

伴随着国际经济环境的不断恶化和国内经济增速的放缓，尽管我国多层次金融市场体系和多元化金融机构体系已初步建成，但对金融风险的担忧仍是社会各界关注的热点。就我国当前的情况来看，正在凸显的金融风险可能是多种因素的复合体：体制性风险与操作性风险、国内风险与国际风险、银行业风险与资本市场体系风险、正规金融风险与非正规金融风险等。财政部门与中央银行是一国宏观经济调控的两大重要部门，担负着财政政策与货币政策的宏观调控。长期以来，我国的财政、货币调控措施大都侧重于刺激经济增长。随着国内外宏观经济形势的不断变化和经济全球化程度的日益加深，尤其是2008年全球金融危机的爆发和蔓延，稳定宏观经济、防范金融风险成为各种财政、货币调控措施的主要目标之一。

一、中央银行在金融风险处置中的作用及实现方式

(一)中央银行在金融风险处置中的作用

长期以来，银监会、证监会、保监会等监管机构对相关行业的监管，均侧重于对微观的、单个机构的监管。随着我国金融业混业经营趋势不断加强，以及美国次贷危机的爆发，理论界和实务界都更加关注系统性金融风险的防范和化解，宏观审慎管理也被越来越多地关注和使用。在这一层面上，中央银行无疑具有更大的优势。这是因为：中央银行是国家的宏观调控部门之一，在金融体系中处于主导地位，在法律上具有独立性，能够实施强有力的管理措施；中央银行具有完整的、多层次的分支机构网络，拥有大量的金融讯息，可以有的放矢地实施管理；中央银行的金融调控手段和方式是其他机构不能比拟的。可见，中央银行在处置金融风险的作用，主要体现在对宏观的、系统性金融风险的管理和控制上。但这并不意味着中央银行在处置微观金融风险中就无法发挥作用。比如，中央银行作为银行的银行，具有最后贷款人的职能，可以通过组建金融资产管理公司等渠道，对单个金融机构进行救济，提高其资本充足率，从而增强金融系统的稳定性。

(二)中央银行处置系统性金融风险的方式

1.宏观审慎管理。与微观审慎监管相对应，宏观审慎管理主要关注整个金融体系的稳定。宏观审慎管理通过跨周期的逆向调节，增强金融体系抵御风险的能力，平滑跨周期的信贷投放和经济波动。宏观审慎管理的工具，包括要求金融机构保持逆周期的最低资本要求和资本缓冲、采取更为稳健的拨备方法、加强对流动性和杠杆率的要求、对系统重要性金融机构加强监管、改进对交易对手的风险计量和控制等。同时，通过建立健全监测指标体系，构建经济信息动态监测机制，疏通金融动态信息交流渠道，构建风险分析机制等，及时做出风险提示和风险通报，促使各金融机构共同防范化解系统性金融风险。

2.差别化金融调控。近年来，针对我国区域经济差异性和突出的结构性矛盾，中央银行进一步明确了差别性金融调控取向，频频推出差别性的金融调控政策。从差别化利率到差别化准备金率，从分支行自主实施货币政策到定向央票、专项贷款等，无不体现了金融宏观调控的前瞻性、科学性和灵活性。针对行业、经济周期、不同机构、不同资产的灵活调控，可以在一定程度上平滑信贷投放，平抑经济的周期性波动，使得差别化调控成为维护金融稳定的重要工具。当然，差别性调控还处于探索阶段，实施中还存在一些问题。

3.建立普惠制金融体系。为应对2008年全球金融危机，我国实行宽松的调控政策，造成了融资规模急剧扩张，而且资金过度集中于大企业、大项目和投机领域。随着紧缩性政策的实施，前期隐含的风险正逐步显露，并对金融稳定形成冲击。普惠制金融是高利率(高成本)的。按照Monti-Klein模型的阐释，普惠制金融的高利率看起来似乎更有理——小额贷款具有垄断性，当然可以实行更高的定价，非竞争性银行体系是与其在弱势群体的高额融资需求背景下的信贷牵头地位相适应的，即利率可以较高，[注]王颖、陆磊：《普惠制金融体系与金融稳定》，《金融发展研究》2012年第1期。从而使银行的主要盈利来源由数量扩张转向风险溢价，形成新的利润增长点，通过分散金融资源配置，营造更为稳定的金融环境。

(三)中央银行处置微观金融风险的方式

1.最后贷款人。当平时经营良好的银行出现流动性风险，中央银行可以以惩罚性的利率对其放贷，为其提供大量流动性，帮助其摆脱困境，防止单个机构的风险蔓延到整个金融体系。理论上，这种风险处置方式有一个重要前提，即仅对平时经营良好的银行实行救助，对经营不善、资不抵债而陷入困境的银行不应当予以救助。然而现实中，由于中央银行与金融机构间的信息不对称，很难判断金融机构的实际经营情况和出现困难的原因，因此往往是在权衡金融机构破产倒闭对整个金融体系和经济社会的影响后，决定是否对其进行救助，由此就出现了“大而不能倒”的金融机构。当然，在存在不完全信息的情况下，这也是一种较优的策略。而且，较高的惩罚性利率也有助于督促金融机构改善经营状况。

2.收购不良资产。中央银行通过组建金融资产管理公司，收购银行的不良资产，以此来提高银行的资本充足率，改善银行经营，增强金融系统稳定性。具体措施包括债权转股权、拍卖、资产证券化等等。当然，这种方式也存在一些不足。比如，如果轻易对陷入困境的银行实施救助，可能引发银行的道德风险。

二、财政部门在金融风险处置中的作用及实现方式

(一)财政部门在金融风险处置中的作用

财政部门制定和实施的财政政策，在结构性调整方面具有无可比拟的优势，通过税收、财政收支、转移支付等对产业结构、收入分配结构、消费结构等经济结构内部的相对关系进行调整，实现经济结构合理化。而且，财政手段可以由财政部门直接控制实施和调节，具有作用直接、效用迅速的特点。另外，财政部门还能通过调整财政分配变量，实现维护社会经济稳定的目标。

(二)财政部门处置系统性金融风险的方式

1.财政政策。财政政策主要通过调节财政支出与税收来调节总需求，实现逆经济周期调控，平抑经济波动，维护经济金融稳定。从国际上历次处置金融危机的经验来看，一般在最初都实行紧缩的财政政策，目的是向金融部门注资，增加社会保障开支，稳定金融市场和投资者的投资信心。在危机初步缓解后，转而实施积极的财政政策，政府扩大开支，制定和出台一系列优惠措施，以吸引国内外的投资者。

2.阻断财政风险向金融风险传递的渠道。克鲁格曼(1979)认为，一国赤字过多，会使货币当局不顾外汇储备，无限制地发行纸币，为维持固定汇率制，货币当局又会无限制地抛出外汇直至储备消耗殆尽，投资者在获取充分的市场信息，进行理性决策后会使货币制度崩溃，引发货币危机。因此，必须通过健全的赤字和债务管理，阻断财政风险向金融风险传递的渠道。当前，应当对中央政府预算外的显性债务和各级地方政府的显性债务进行全口径预算管理，要对公共机构和国有企业的各种欠账、挂账、亏损、不良资产等隐性和或有债务进行有效监控，同时从制度上控制或有负债引致的风险。[注]财政部财政科学研究所课题组：《防范金融风险的财政对策》，《经济研究参考》2006年第27期。

(三)财政部门处置微观金融风险的方式

一个运作良好的有效率的制度供给机制，能通过合理的风险补偿机制改善弱势群体的融资条件，并防范单个金融机构可能出现的风险。政府可以通过政策性担保和贴息，将政府信用进行再分配，从而满足金融机构对于信任缺失交易的安全替代品要求，降低向弱势群体配置资金的风险。还可以通过政府或政府性质的协会行会等机构出面组织，与弱势群体和普惠制金融机构结成联盟，政府一方面凭借自身信用保障中小企业可以获得贷款，另一方面则通过直接或间接的方式对中小企业行为进行筛选和强力控制，确保贷款的安全。

三、金融风险处置中财政与央行的协调配合

客观地看，财政部门与中央银行联系紧密，这种紧密联系植根于双方宏观调控职能最终目标的一致性。两大政策调控的着眼点，都是针对社会供需总量与结构在资金运动中表现出来的有悖于货币流通稳定和市场供求协调正常运行状态的各种问题；两大政策调控的归宿，都是力求社会供需在动态过程中达到总量的平衡和结构的优化，以便使经济最大可能的实现持续、稳定、协调的发展。同时，两大政策的紧密联系还源自双方政策手段的互补以及政策传导机制的互动，一方的政策调控过程，通常都需要对方的政策手段或机制发挥其特长来加以配合策应。从社会总资金的运动来看，财政政策对资金运动的影响和货币政策对资金运动的影响，相互间必有千丝万缕的联系和连锁反应，各自的政策实施及其变动，必然要牵动对方，产生协调配合的客观要求。[注]李颖：《基于我国内需结构失衡的财政货币政策协调配合研究》，天津财经大学博士学位论文，2009年5月。主要表现在：

第一，作用方式不同。多数情况下，财政部门是通过调节政府的财政收入和支出结构来防范和处置金融风险。这种方式可以直接作用于处置对象，作用目标精准而迅速，作用时滞短，作用结果具有较强的确定性。例如，对由于信贷断点而出现资金链断裂风险的企业，财政部门可通过直接为其提供暂时性的资金支持帮助其渡过难关，防止由此引发更大的金融风险。直接作用于需要调节的对象，而较少出现偏离目标的情况。

货币政策只能间接地作用于需要调节的对象。首先需要中央银行运用各种调控手段，调节商业银行贷款数量，以影响商业银行的行为，防范金融风险的出现。其作用的实现需要经过政策工具——中介目标——最终目标的传导过程，作用时滞较长，作用目标能否实现，不仅取决于政策工具的适当与否，还与传导过程有关，其作用结果也因此而具有较大的不确定性。

第二，着力点不同。从上面的分析可以看出，财政部门与中央银行都可以对系统性金融风险和微观金融风险进行调节，但由于财政部门更擅长于结构性调节，中央银行更擅长于总量的调节，二者在处置金融风险时各有所长。财政部门对于微观的、个体的金融风险处置效果更迅速、更准确，而中央银行对于系统性金融风险把握更加精准、处置更为有效。最后贷款人、购买不良资产等中央银行的微观风险救助措施，往往只是一种事后的弥补措施，难以在风险发生前或初现端倪时对其进行有效的防范，从而防止其风险扩大和蔓延。

第三，效应周期不同。当金融风险出现时，使用补贴、补偿基金等财政手段可以迅速缓解风险，而货币手段在短期内效果甚微。但是，这类财政手段容易引起过度赤字、经济过热和金融机构及企业的道德风险，因而，财政手段只能用于在风险突发时进行调节，在短期内迅速控制风险蔓延，很难长期大量使用，其效用周期较短。中央银行则在防范控制金融风险方面具有长期效果。

以上分析说明，财政部门和中央银行在处置金融风险方面都具有相应的手段和重要的作用。由于财政部门和中央银行在调节方式、调节领域、作用机制、传导渠道等方面都各有所长，因此在宏观调控中，两大部门应当根据国内外经济社会发展状况，审慎地交替使用各种财政和货币手段来对经济周期进行补偿和调节，以防范和化解金融风险，保持经济环境的健康和稳定。

(一)处置系统性金融风险中财政与央行协调配合的着力点

1.财政可向急需资金的系统重要性金融机构注资，帮助其在短期内迅速渡过难关，防止金融风险向其他经济部门和社会部门传递，稳定整个金融体系。同时，可实行增加政府支出、降低金融机构税费等措施，促进金融机构从风险中尽快恢复，尽可能降低系统性金融风险的危害。

2.通过财政手段抑制资产价格泡沫。目前我国房地产价格尽管得到了一定的抑制，但近期又出现了回暖的趋势，而且房价水平仍远远超出居民的承受能力，这不仅会引起社会矛盾，而且会导致资产泡沫出现，隐含着巨大的金融风险。因此，财政部门和中央银行应当形成合力，对房地产进行有计划、分步骤的调节，维护经济金融的稳定。

当前，中央银行已经运用信贷手段对房地产的供需结构进行了一系列调节，包括控制对高价房地产项目的信贷投放、适当提高住房消费贷款首付比例和利率等。在营业税、契税等交易环节的税收对抑制投机需求作用有限的情况下，财政部门应当通过开征物业税和不动产税，提高非居住房地产的物业税和不动产税，增加持有非居住房地产的成本，抑制国内外投资者的投机需求。

3.尽可能减少与中央银行货币政策的冲突。财政部门在进行决策时应从全局的角度，通盘考虑经济金融的整体状况。例如，近年来地方政府融资平台负债规模急剧扩张，政府负债率过高、层级太多、担保方式违规、资金投向难以监控、还款来源不确定等问题，可能直接加剧各级财政的困难，削弱财政部门的调控能力，可能导致财政风险并转化为金融风险。财政部门应当主动对其规模加以控制，并想方设法弥补债务资金缺口。又如，在流动性过剩、通货膨胀压力高企的背景下，应当审慎推进国库现金管理，防止国库现金大量流入商业银行，影响公众持有的现金余额和金融机构的准备金水平，导致基础货币和货币供应量的大幅波动。

(二)处置微观金融风险中财政与央行协调配合的着力点

在防范和化解微观金融风险时，中央银行的最后贷款人和收购不良资产等手段往往是事后的补救措施，而且实施起来通常也需要一定的时间。财政部门却能够通过贴息、风险补偿基金等渠道，较为迅速精准地对相关机构进行救助。

(三)处置金融风险中财政与央行协调配合的实践

1.财政为贷款贴息。这一方式往往与制度或规则设计相结合，起到进一步增加交易机会、降低风险的作用，可以帮助金融机构有效识别、防范风险。山东省胶南市的“金智惠农”信贷模式就是基于这一思想设计推出的支农产品。

“金智惠农”创业扶持贷款是专门用于农户创业的信贷产品，遵循科技推荐、政府扶持、专款专用和利率优惠的原则，由农村信用社向符合条件的创业农户发放政府贴息贷款。这一模式的亮点在于引入了科协进行贷前审查和贷后管理。农户只要拥有一定的创业和还款能力，有符合政府扶持和科技支持条件的创业项目，经科协对贷款项目进行可行性评估并择优向农村信用社推荐。对提出贷款申请的农户，科协为其建立科技跟踪档案，及时了解创业项目的科技需求情况，并提供免费的技术咨询、指导和培训，最大限度地降低项目风险。“金智惠农”创业扶持贷款推出后的两个月时间，胶南市农村信用社就受理“金智惠农”贷款申请近3000笔，申请金额近亿元；实际审批1900多笔，金额8700万元；实际发放1820笔，金额8300万元。[注]顾延善、贾卓鹏：《信贷断点的有效连接：胶南“金智惠农”支农案例》，《金融发展研究》2009年第5期。

2.风险补偿基金。信贷风险补偿机制是由政府主导的一种金融准公共产品，其出发点是给担保公司及银行超额风险补偿，改善交易双方信息不对称的状况，有效约束企业道德风险，避免他们遭受过大的损失。山东省菏泽市政府主导建立的小微企业信贷风险补偿机制在这方面做了积极尝试。

2010年初，菏泽市政府着手建立小微企业信贷风险补偿基金。基金由市财政预算安排，在J银行开设专户管理。有贷款意向的小微企业首先向补偿办提出申请，风险补偿工作领导小组办公室对企业进行评价，评价分析报告分别提交担保公司和银行信贷部门，担保公司和银行按照各自的准入条件进行审查，独立决策。担保公司审查通过后，为推荐企业提供贷款额50%的责任担保，担保费率执行1.25%。J银行在得到担保公司担保确任后，县支行即可做出信贷决策，无需向上级分行申请报批，贷款利率按基准利率上浮10%来执行。如果小微企业贷款到期不能偿还时，J行将启动信贷风险补偿程序，向风险补偿工作领导小组办公室提出补偿申请，但最多不超过企业贷款额的50%，超出部分由担保公司第二顺位进行代偿。在弥补银行损失后，由补偿办和担保公司共同追索企业债务，并优先偿还担保公司。2011年3月，成武县某家俱厂(简称Y厂)120万元贷款即将到期，银行通知Y厂法人代表偿还贷款，却无法联系到人，工厂也已停工。贷款到期后，J银行申请启动风险补偿相关程序，得到补偿办的同意后，银行从基金专户和担保公司担保金中分别扣划60万元。随后，县公安局、补偿办以及担保公司联手对案件进行了处置，最终得到圆满解决。

3.企业还贷周转金。企业还贷周转金是针对“先还后贷”的信贷管理模式导致的银企之间信贷断点而提供的一种短期的搭桥资金。企业在生产经营中常常会遇到外部因素所导致的资金链紧张、存量流动资金贷款到期后无法按时归还等现象，而银行又恪守“先还款，后放款”的原则，企业如果偿还贷款，可能导致资金链断裂。其他未到期的银行贷款面临风险，可能导致银企双方的合作陷入困境。

针对企业信贷断点单纯依靠市场方式难以解决的情况，德州市陵县政府由财政出资5000万元设立“企业还贷周转金”。财政等有关部门接到企业申请后，通过征信系统查询企业信用状况，同时要求相关银行对企业进行考察，确保周转金在短期内收回。银行考察合格并出具相关证明文件。审批通过后，企业与政府签订周转金无偿使用协议，约定使用期限为7天。截至2010年末，陵县政府共动用“企业还贷周转金”18次，帮助7家企业累计归还贷款3.8亿元，此7家企业自2008年下半年至2009年3月底贷款增加超过3亿元，资金难题得到有效的缓解。[注]刘吉运、曹黔然：《信贷断点与政府守夜：陵县企业还贷周转金案例》，《金融发展研究》2009年第4期。

四、优化财政与央行金融风险处置协调配合的建议

(一)制定相关政策措施时应建立顺畅的沟通和配合机制

财政部门和中央银行作为我国宏观调控的两大职能部门，在其制定政策、制度时应当从宏观全局的角度出发，秉承相互理解、相互尊重、通力合作的理念，提前进行沟通，就相关政策是否能实现预期效果、是否具有负的外部效应展开讨论，使制定的政策措施与宏观经济目标相一致。这样的组织协调，可以借助信息资源共享机制，实现顺畅的政策措施的执行传导功能，确保对金融风险处置协调配合的有效性。[注]李庆华等：《论域外金融监管市场约束体系及其对我国的制度启示》，《山东社会科学》2012年第7期。但是，目前看这一环节在实施过程中的效果并不尽如人意，制定政策措施时往往各自为政，从而削弱了宏观调控政策的整体效果。

(二)制定相关政策措施时应提高前瞻性

金融风险重在防范，因而中央银行和财政部门在制定相关政策措施时必须提高前瞻性，一方面防止可能引发风险的相关政策措施的实施；另一方面，要密切关注可能出现的金融风险，并提前制定政策对其进行防范和化解。例如，受国内外政治经济环境影响，当前我国经济增长速度放缓，企业尤其是中小企业经营难度增大，前期潜在的信贷风险可能进一步显现。为了尽可能减少由此带来的冲击，需要财政政策的协调配合。密切关注新兴产业和政策重点支持产业中小企业的经营状况，并通过适当减税、补贴等形式对重点产业予以扶持，同时建立应急管理机制，预留相当规模的财政资金用以防范可能出现的风险。

(三)进一步明确两大部门的作用界限和范畴

针对财政部门和央行在金融风险处置中作用方式、着力点、作用时效的差异，应当进一步明确两大部门的作用界限和范畴，以便更好地发挥二者在金融风险处置中的作用，提高金融风险处置的效率。首先，中央银行调控政策的作用时滞较长，作用目标能否实现，不仅取决于政策工具的适当与否，还与传导过程有关，其作用结果具有较大的不确定性。因此，中央银行应当侧重于事前的风险防范。财政部门通过调节政府的财政收入和支出结构，可以直接作用于处置对象，作用目标精准而迅速，作用时滞短，作用结果具有较强的确定性。因此，财政部门应当侧重于对突发事件或准突发事件的迅速反应和处置。其次，财政部门对于微观的、个体的金融风险处置效果更迅速、更准确，所以财政部门侧重于微观金融风险的处置效果会更好，而中央银行对于系统性金融风险把握较为精准，处置也会更为有效。再次，财政手段可以迅速缓解风险，但容易引起过度赤字、经济过热和金融机构及企业的道德风险，因此该手段只适用于在短期内迅速控制风险蔓延，很难长期大量使用，而中央银行则在防范和控制金融风险方面具有长期稳定的效果。