有中国特色的民生财政：理论研究的文献综述*

2013-04-07蔡冬冬

沈阳工业大学学报(社会科学版) 2013年1期

蔡冬冬，闫铮

(1. 沈阳工业大学经济学院，沈阳 110870； 2. 伦敦城市大学社会科学学院，伦敦 EC1V0HB)

“民生”是当今民众之所需，是当今时代之所需，是社会发展之所需。在政府工作报告中，党的十七大报告中，胡锦涛总书记、温家宝总理的重要讲话中，“民生”无不被反复提及、高度重视。“民生”已成为当今社会的关键词，解决民生问题已成为政府工作的重中之重，这正是政府顺应民意之举。这意味着，当今时代的价值取向正在发生转变，这种转变体现在财政领域，便是建设民生财政。民生财政也引起了学者的广泛关注，有关研究成果层出不穷，通过对文献的研读，本文发现关于民生财政的研究有两条主要脉络：一条是理论或规范研究，一条是实证研究。本文分别按照这两条脉络对文献进行了梳理，并对理论研究进行了综述与评价。

一、关于民生财政内涵的研究

目前，我国学术界对民生财政内涵的探讨并没有形成统一意见，本文结合已有研究梳理出四种主要观点。

1. 民生财政是民生支出在财政支出中占主导比例的财政模式

安体富(2008)、傅道忠(2009)等学者提出，所谓的民生财政就是以民生为导向，满足社会民生需要的财政政策，具体表现是财政支出中用于教育、医疗卫生、社会保险和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占相当高的比例，甚至处于主导地位[1]。改革开放后，随着市场经济体制的建立，财政支出逐渐从竞争性领域退出，主要提供公共服务。近些年来，随着我国经济水平不断提高，财政支出中用于民生方面的支出比重不断增加，用民生财政一词可以准确地概括这一变化[2]。

2. 民生财政是以人为本的财政，体现社会主义国家的终极目标

刘尚希(2008)提出一种更高境界的观点，他在《论民生财政》一文中认为，民生涵盖了自由、平等，是人的生存和发展状态。民生财政不仅应该包括保证基本消费——吃得饱、穿得暖、住得起、上得了学的部分，而且更应该包括保证社会公平正义的部分。只有当财政支出最终有利于每一个人的生存与发展，才算是民生财政。总之，判断是不是民生财政的关键在于是不是以人为本，最终为了人的全面发展[3]。胡培兆(2010)进一步指出，社会主义民生财政是普惠于以劳动大众为主体的国民的财政，因此要比计划经济时期的国民财政和一般市场经济要求的公共财政具有更广泛的社会性和公平性[4]。

3. 民生财政的本性就是公共财政，是公共财政在现阶段的特殊提法

张馨(2009)同意民生财政就是公共财政的观点，认为民生财政以公共财政为制度基础，本质上就是公共财政，同时认为民生财政是我国现阶段特有的财政基本运作模式。从根本上看，民生财政就是公共财政，反之亦然，两者实际是一而二、二而一的概念[5]。马海涛、和立道(2010)指出，从严格意义上来说，民生财政应该包含在公共财政体系之内，或者说是公共财政在一定阶段的实施理念，是公共财政支出结构在相关民生领域的倾斜[6]。魏丽萍等(2008)认为，民生财政是特别发展阶段的民生财政，是特殊国情背景下的民生财政，是特定价值取向的公共财政[7]。

4. 民生财政是能够促进居民消费需求上升的财政政策

储德银、闫伟(2009)提出，民生性财政是指能够促进城乡居民消费需求上升的财政政策[8]。他们强调民生保障的缺失是居民消费需求不足的制度根源。一方面，改善和保障民生是实现居民消费需求稳定增长的有效前提；另一方面，居民消费需求的持续增长会促进经济增长并有助于民生难题的破解。刘尚希(2008)认同这一观点，指出民生财政的任务主要是实现基本消费平等化，基本导向是满足公共消费，现阶段的任务无疑是扩大公共消费，以促进基本消费的平等化，其不仅能够扩大内需、改善投资与消费的失衡、有助于经济稳定增长，而且还能推进基本消费的平等化，改善城乡之间、区域之间的不平等状况，有助于社会公平正义。

二、关于民生财政必要性的研究

“民生”是永恒的主题，不论是老子的“无为而治”还是孟子的“民贵君轻”，无不体现着民生的理念。而“民生财政”是我国在现阶段提出的具有中国特色和鲜明时代特征的术语，其本质上和西方国家的福利政策异曲同工。但为什么在现阶段我国要提出建设民生财政、强化财政的民生性呢?国内学者对此进行了广泛讨论，论述的角度亦多种多样，如从福利经济学的角度、从市场失灵的角度、从公共物品供给的角度等。但本文认为，上述经济理论是对政府及财政存在必要性的一般性理论解释，是适用于各国的普遍规律，难以说明我国现阶段提出民生财政的现实性和必要性。因此，本文着重归纳出有中国特色的论述。

1. 社会主义生产目的决定我国要实行民生财政

马克思在《资本论》中提出，社会主义生产目的是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则”。胡培兆(2010)在论述中引用了此句，同时指出在当代中国社会主义初级阶段发展生产的目的是为了改善人民生活，而不是为生产而生产，背离生产目的就是背离民心，把握好生产目的就能把握好国家命运[4]。童大龙(2008)提出，社会主义生产目的决定了保障民生是财政政策的出发点，生产目的决定于生产资料所有制的性质[9]。在社会主义制度下，生产资料公有制决定了社会主义的生产目的是满足全体人民日益增长的物质文化生活需要。由于满足人民需要的资源和财富总是有限的，要使有限的资源和财富尽可能地满足人们的需要，就必须对其进行有效的配置，这在我国就是财政机制。

2. 以人为本的科学发展观决定我国要实行民生财政

安体富(2008)、刘昆(2008)、熊冬洋(2010)等认为，财政支出重点转向民生领域是落实以人为本的科学发展观的体现[10]。财政作为政府实现其职能的主要手段，应把保障和改善民生作为重要的工作任务，让人民群众充分享受经济和社会发展的成果[11]。李红凤(2010)也认为，以人为本的科学发展理念要求公共财政保障民生问题[12]。坚持以人为本的科学发展观，就是要以实现人的全面发展为目标，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这也是我国公共财政的目标和方向。郑明彩(2009)也指出，科学发展观为民生财政的推进与发展指明了方向[13]。科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，促进经济社会和人的全面发展。而民生财政正是以人为本的财政，是着眼于人的全面发展的财政。

3. 经济发展的阶段性特点决定我国财政体制要转向民生财政

安体富(2008)、丛明(2007)、周品爱(2009)等提出，世界发展进程和规律表明，当一个社会人均GDP达到1 000～3 000美元的时候，既是“黄金发展期”，也是“矛盾凸显期”，如果处理不当就会影响经济发展和社会稳定[14]。我国在2007年人均收入就已经达到2 600美元[15]，为此必须通过优化财政支出结构实现财政向民生的倾斜，加快推进以改善民生为重点的社会建设步伐，促进社会的和谐稳定[16]。此外，刘昆(2008)认为，基于社会资源、体制等方面的制约，我国社会已经进入一个矛盾凸显期，收入分配状况会趋于恶化，因此，财政支出重点转向民生是经济社会转型的现实需要。

4. 经济社会发展失衡的现实性决定我国要实行民生财政

张映芹(2009)认为，当代中国社会公共领域的主要矛盾是民众对公共产品和公共服务需求的日益增长和财政对民众公共产品和公共服务的供给严重不足的矛盾[17]。魏丽萍、刘晔(2008)指出，我国基尼系数已达0.47，远高于国际警戒线，这意味着单纯鼓励部分人先富起来的政策应适时让位于让全体国民共享改革成果的政策。而民生支出的显著特征就在于具有较强的再分配功能，通过基本公共服务均等化可有效实现共享、公平、和谐的目标。中国经济增长与宏观稳定课题组(2006)指出，当前中国的发展出现了以国富和民生关系失衡为本质特征的增长失衡，尽管这是由多种因素造成的，但政府社会性支出的不足是导致这一局面的重要原因[18]。因此，政府应重新扛起担子，在提供义务教育、基本医疗与社会保障等公共服务方面承担起基本的责任，改善民生状况，纠正增长失衡。安体富(2008)认为，我国原来以经济建设为中心的战略部署，使得用于民生方面的支出比例长期偏低；随着我国经济的快速发展，国家财政能力不断增强，现在具备了增加民生性支出的条件，到了该“还债”的时候了。

三、关于民生财政历史使命的研究

1. 民生财政承载着普世的基本价值理念

刘尚希(2008)认为，民生财政的职能超越了经济领域，同时涵盖了社会领域和人类发展领域，与隶属于经济学的传统“物本财政”相比，民生财政是“人本财政”。而这种民生财政绝不仅仅是一种财政模式，而是承载着普世的价值理念的历史使命，这种普世的价值理念包含着自由、民主、平等、博爱，决定了我国民生财政的终极目标是保障基本人权——生存权和发展权。马海涛、和立道(2010)认为，民生财政最根本的目标是在社会公平正义的情况下促进每一个社会成员的全面发展，切实保障和提高最广大人民群众的福祉。张映芹(2009)也认为，我国公共物品制度安排的缺陷突出表现为公共物品的供给严重短缺和不均衡，而其根源在于公共物品供给的价值理念存在问题，因此必须要转变财政的价值理念。陈治(2011)同样认为，民生财政的提出有其特殊背景，但承载着普世的价值诉求。

2. 民生财政的消费职能

刘尚希(2008)认为，民生的实质是对财富的消费，包括物质产品和非物质产品的消费，离开消费无所谓民生。他从消费的角度将民生财政的职能概括为：使消费与生产达到均衡；控制消费差距，推进基本消费平等化；化解消费风险。这三项职能表面上是促进消费的经济职能，但实质上是着眼于化解消费率、消费差距及私人消费风险所引致的公共风险，超越了单纯的经济功能而旨在解决经济自由与平等、资本与劳动、微观个体和社会整体这三个存在于经济、社会、人类发展中的矛盾。刘尚希进一步提出，民生财政的一般目标就是促进消费增长、调节消费差距和保障消费安全。陈治(2011)认为，传统公共财政的资源配置、收入再分配与经济稳定职能侧重于经济增长与财富增加，即使对财富分配有所影响，但作用有限[19]。他认为民生财政的职能有别于传统公共财政，以财富的消费为逻辑起点，旨在直接改善人们对财富的消费与使用水平。

3. 民生财政通过增加居民消费达到促进经济增长的目的

中国经济增长与宏观稳定课题组(2006)通过建立理论模型来分析提高社会性支出(即民生性支出)这一所谓“非生产性”支出的比重会不会阻碍未来的经济增长，从而引起未来民生状况的恶化。通过模型得到结论：政府社会性支出的增加不仅内生于长期增长路径当中，而且这种支出的增加有利于经济增长的稳定。该文进而认为，要加快财政支出结构转型，加快公共财政体制建设，通过社会性支出的增加促进人力资本积累，推动经济长期健康发展。可以看出，该课题组认为实行民生财政的终极目的是为了实现经济长期稳定增长而不是人的发展，民生财政承载着通过促进人力资本积累而促进经济平衡发展的职能。

四、关于民生财政判断标准的研究

民生财政的判断标准，简言之即当我国财政体制转型具备了何种特征时，就可以认为其达到了民生财政的要求，从而可以被认定为民生财政体制。

1. 财政是否具有以人为本的终极价值理念

马海涛、和立道(2010)认为，民生支出并不等于民生财政，只追求比例数据的提高而不注重改善民生的效果，不能说是真正的民生财政。他们认为，如果在教育、医疗、三农等民生领域增加的投入不能使大众生活得到切实改善，那么为了民生而进行的民生财政是无意义的，只有能够真正提高居民福祉的财政支出才是民生财政。刘尚希在《民生财政的误区》(2011)中明确指出，扩大所谓的民生支出并不意味着就是民生财政，真正的民生财政应该使居民的健康状况、生活条件和文化修养得以改善，使居民的各项能力得到普遍提高。他认为，政府财政的每一部分支出都应服务于民生，与民生有关，否则就不是以人为本的财政，就不是民生财政；只有当所有的财政支出最终有利于改善和保障民生，最终有利于每一个人的生存与发展时，才算是民生财政。刘尚希提出，只有处处体现以人为本的终极价值理念的财政才是民生财政，应以此作为判断标准[20]。

2. 是否消灭贫困、实现完全免费义务教育、实行全民免费医疗

这是胡培兆(2010)在《民生财政与现实要求》中提出的检验民生财政的标准。他认为，民生财政支出的序列有五个方面，即国防、科技、教育、医疗、政府。他的理由是，一个国家的使命和职责首先是必须强兵卫国安邦，然后以利器胜天立地，其次是以育才兴国光华、以健民安居乐业，最后政府要以高薪廉政奉公[4]。对于直接民生来说，他认为消灭贫困、实现完全免费义务教育、实行全民免费医疗这三项指标可以作为检验民生财政的标准。如果合理安排支出结构，这三项指标在目前的财力下是可以实现的，它们还可以作为评价地方政府政绩的标准。

3.是否具有合法性、合理性、程序性、人本性

陈治(2011)从法治和制度设计的角度给出民生财政的判断标准，包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面[19]。同刘尚希(2008、2011)、马海涛等(2010)的观点相同，他同样认为不能简单地以财政支出中用于民生的比例多少来判断是否是民生财政。陈治认为，民生财政首先应当具备合法性，而胡培兆也十分看重财政的合法性，曾提出中国应该出台一部《财政法》。这里的合法性是指政府预算要经过权力机关批准，政府支出要有法律的授权。“这是判断是否构成民生财政的形式标准，也是构成一切政府财政活动的根本依据。”[19]其次，民生财政应具备合理性，“即民生财政是否为解决特定问题所必需的手段，是否具备实施的可行基础和条件，对投入与产出是否可以量化计算以便对其实施状况作出评价，对实施过程中可能出现的风险是否可以控制和防范。”[19]这是判断民生财政的实质标准。第三，民生财政应当具备程序性。“财政在本质上表现为公共权力对经济领域的介入，而介入的范围、程度、方式等又在根本上取决于公共选择的过程。程序应当贯穿在民生财政从预算批准、执行到绩效评价环环相扣的运作过程中。”[19]这是判断民生财政的民主标准。第四，民生财政应当具备人本性。“只有保障与改善民生、提升人的生存质量的财政才是民生财政，人本性是民生财政的题中应有之义”。[19]这是判断民生财政的价值标准。

五、关于民生财政层级性及重点领域的研究

邓子基、韩瑜(2008)将社会心理学的马斯洛原理运用到对民生财政支出的分析中。根据马斯洛原理，“人类的需求可分为生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求”[21]。涉及这五类需求的财政支出都是有关民生领域的，因此，民生财政在内涵上也是分层次的，民生的基本领域是满足生理需求和安全需求，在满足了基本层次的需求后再分层次满足其他更高层次的需求。按照这种人类需求的层次理论，两位学者认为我国财政对民生的支持力度要有轻重缓急，应该循序渐进，要先解决民众普遍关注、急需破解的民生难题，在现阶段这些难题包括医疗、教育、社会保障和住房保障等；然后进一步解决好就业、分配、公共安全、稳定等较高层次的民生问题。

张馨(2009)认为，“尽管所有正常适度的公共服务都与民生相关，但各项服务与民生的直接关联度是不同的”，并提出民生需求的五大阶梯性层次：一是最基本的生计层次，包括医疗卫生、就业、社保、收入分配等活动，有关人们生命的存在和维持，是基础性的第一阶梯民生需求。第二阶梯包含教育和计划生育等活动，人们对知识、技能与素质获取的需求，还包括人口规模等，这些都是人们正常生活的必备条件。第三阶梯包含文化、精神需求等活动，这些活动也是现代人所必需的，已带有一定程度的享受性质。第四阶梯包含环境保护与生态建设等活动，这些是很重要的生计条件，但按照环境经济学的理论，环保需求带有一定程度的奢侈性，因此这些需求已属于较高层次。第五阶梯包括其他公共服务，如社会管理活动等，这些都是民众正常生活的条件。这些活动一方面从来就属于政府最基本的职能，但另一方面，政府对这类活动的支出必须压缩到最小规模，要以不给市场和民众增加负担为原则。这类支出与民生直接需求的关联性最小，因而是第五阶梯[5]。张馨认为，应该依据民生需求的这种阶梯性去安排民生财政支出，要先满足低层次的民生需求，再满足高层次的民生需求。

马海涛、和立道(2010)提出，有关民生项目的财政支出应该按照层级化进行安排，这样才能保证财政资金的有效性和合理性，实现财政有效保障民生的目标。两位学者认为卫生医疗、基础教育、就业和社会保障、三农支出等是最紧急的项目，应该优先满足和重点支持，其次是高等教育、文化体育，再次为环境保护、生态建设，而最高层次的是社会管理活动，这与张馨的观点是一致的。因此，公共财政对民生领域的支持要按照以上的层次性，从满足最低层次、最迫切的需求到满足较高层次的需求循序渐进地分阶段进行。

总结以上学者的观点，根据我国现阶段的国情，民生财政目前应该重点倾斜的是三农、教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等领域，这些领域的需求满足后，再解决其他更高层次的民生需求。

六、现有研究评价与未来展望

1. 在民生财政必要性的研究上已达成共识

关于现阶段我国实行民生财政必要性的论述是已有研究中最为充分的，无论是一般理论上的论证还是从中国现实角度的阐述都已经分析得很透彻，并且已经达成一致，基本没有分歧。

2. 民生财政的内涵主要有四种观点，其中两种分歧最大

一种观点认为，民生财政是指民生支出在财政支出中占主导比例的财政模式，持这种观点的学者很多，本文并没有一一列举。这样的民生财政内涵本身有个前提假设，就是政府的财政支出中可以区分出哪些是民生性支出，哪些是非民生性支出。但是，根据公共财政公共性本质的要求和政府职责理论，所有的政府支出都应是用于满足公共服务需要的，从这个角度说，政府支出很难区分出哪些属于民生性的、哪些属于非民生性的，因此，以此作为民生财政的内涵有些经不起推敲。

另一种观点认为，民生财政是以人为本的财政，持这种观点的学者一般都将民生财政上升为一种价值理念而非单纯的财政模式，而且他们在文章中一般都明确指出民生支出不是民生财政，并且论证充分而又科学。本文认同这种观点，认为民生财政的意义绝非简单地增加民生性支出，而是具有更为深刻的内涵，应该成为我国各级政府财政行为的普遍价值理念。

3. 关于民生财政判断标准的研究尚显薄弱

本文通过文献分析发现，关于民生财政判断标准的论述非常有限，只有为数不多的学者研究了该问题。本文总结出的三条从不同角度建立的判断标准难以归纳统一，而且这些判断标准都是从政府“给予”的角度出发来设定的，没有考虑到民生财政实施的结果，即从国民“接受”效果的角度进行评价。而财政中有关民生项目的支出使民众生活质量改善到怎样的程度才算是民生财政，也应被包含在判断标准中。此外，对判断标准进行研究的学者一致认为，不应以民生性财政支出所占比例作为判断标准；而实际上，尽管认同第一种民生财政内涵的学者较多，但是都没有给出这个比例是多少。本文认为，在理论上统一民生财政的判断标准对于民生财政的实践是很有必要的，因此，以上的不足之处就是未来要深入研究的领域。

4. 从民生的角度，理论研究大多集中在财政支出领域，对财政收入研究不足

刘尚希(2008)认为，隶属于经济学的财政主要是从生产的角度来阐释其职能的，着眼于资源配置和GDP增长，即如何做大蛋糕；而民生财政主要是从消费的角度来阐释其职能的，着眼于人的基本生存条件和基本能力的获得，即如何享用蛋糕。享用蛋糕，就是蛋糕的分配问题，政府的财政收入与财政支出是调节收入二次分配的两大工具。目前，对于民生财政的讨论主要集中在财政支出如何安排上，对于财政收入如何发挥民生财政职能的研究是薄弱的。单晨光(2008)指出，税收不再是“赋税劳役”的概念，而具备了“取之于民，用之于民”的本质特征，这一特征更凸显了税收与民生的高度关联性[22]。但遗憾的是，税收以何种方式、途径“关联”到民生，目前学术界对此问题深入系统的研究尚付阙如。此外，享用蛋糕涉及到三方利益主体，即政府、企业、居民，财富如何在三者中分配才能体现以人为本的民生财政的终极目标?在税率、税种上如何设定，才能使三者的收入分配格局达到保障民生的状态?上述问题都是未来研究的方向。

参考文献：

[1]安体富.民生财政：我国财政支出结构调整的历史性转折 [J].地方财政研究，2008(5)：4-8.

[2]傅道忠.着力落实以民生为导向的财政政策 [J].经济研究，2009(3)：75-78.

[3]刘尚希.论民生财政 [J].财政研究，2008(8)：2-10.

[4]胡培兆.民生财政与现实要求 [J].中国经济研究，2010(1)：3-14.

[5]张馨.论民生财政 [J].财政研究，2009(1)：7-10.

[6]马海涛，和立道.积极财政政策凸显民生财政 [J].甘肃金融，2010(1)：7-10.

[7]魏丽萍，刘晔.民生财政：公共财政的实践深化 [J].财政研究，2008(12)：7-10.

[8]储德银，闫伟.财政支出的民生化进程与城乡居民消费 [J].山西财经大学学报，2010(1)：10-16.

[9]童大龙.公共财政向民生倾斜的保障机制构建 [J].商业时代，2008(31)：8-9.

[10]刘昆.论公共财政改善民生的重点领域以及实现途径 [J].财政研究，2008(9)：43-47.

[11]熊冬洋.基于改善民生的财政支出结构优化分析 [J].税务与经济，2010(2)：14-17.