“先行先试”法治化模式的必要性分析

□贾素霞

(山西大学法学院，山西 太原 030006)

综合配套改革是改革开放新时期一种全新的改革模式和思维，而“先行先试”是新一轮综合配套改革下的新型产物，它已成为目前改革中的最时髦话语。2005年国务院批准上海浦东新区成为第一个综合配套改革试验区，截至2011年12月，天津的滨海新区、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群、深圳市、沈阳经济区和山西省等地先后被国务院确定为综合配套改革试验区。另外，国务院还决定设立两个“综合改革试验区”，区别于配套，即义乌市国际贸易综合改革试点和温州市金融综合改革试验区。综合配套改革与以往的改革有很大的不同，现在中央不单单是给予地方一些简单的优惠政策，其更多强调的是试验区在制度创新上要“先行先试”。“先行先试”既是国家支持改革开放的重要政策，也是改革发展的基本模式。“先行先试”势必走法治化道路。

一、中国渐进式改革的要求

纵观中国改革开放30年的发展历程，我们不难看出，中国的改革模式是一种摸着石头过河的方式，是渐进式的。由于中国的国情使然，此种方式的选择是历史的必然选择。与此相对应的是激进式改革，激进式改革要求人的全面理性，而改革是一项艰巨复杂的工程，对其考虑周全未免强人所难。为了便于实施且使改革顺利进行，渐进式改革是最好的选择。此种改革方式的最大好处就是它能及时发现问题并解决问题，其避免了激进式改革的盲目性和极端性。激进式改革先强调改革，后强调发展。而渐进式改革则强调改革与发展的同时进行，两者相得益彰，彼此促进。在“破”与“立”的关系上，激进式改革是先破后立，这样做的最大缺陷就是中间的空白地带，旧有的秩序和制度一旦打破，新的制度还未建立健全，后果不堪设想。而渐进式改革是强调先立后破，这样做即可解决激进式改革的问题。激进式改革重速度，力求速战速决，因此，采用先易后难、逐步推进的渐进式改革策略，理所当然会成为新时期改革者的最优选择。

“先行先试”从字面含义来解释，其实就是首先行动，首先尝试。然而万事开头难，中国已经走上了社会主义法治化的道路，“先行先试”政策若要真正得到落实，必须走法治化道路，使其具有法治保障。“先行先试”与中国渐进式改革的思路是不谋而合的。中国改革开放总设计师邓小平提出:“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”“大胆地试，大胆地闯”理念的提出，正好印证了目前“先行先试”的政策理念。1978年的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大决策，自此，中国走上了改革开放的现代化之路。一开始，我们也是通过设立深圳、珠海、汕头、厦门等一系列经济特区的办法来试行。1979年，广东省和福建省成为了最早实行改革开放的省份，之后，国务院又开放了14个港口城市，即大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海。1985年，国务院又增开长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲为经济开放区。改革开放30多年来的经验告诉我们，中国从开始选择了渐进式的改革思路和模式，从开始就选择了“先行先试”，只是“先行先试”这一提法是在综改试验区被批准后逐渐被提出来的，后来，随着人们的广泛使用，它便成为了一个流行词汇。其实，这不就是中国改革开放30多年来的经验总结吗?因此，从这个意义上说，“先行先试”与中国一贯的改革路径是吻合的，是渐进式改革思路的具体体现，也将贯穿于整个改革的始终。

二、建设社会主义法治国家的需要

1.法治理论的要求。1997年江泽民同志在党的十五大报告中明确将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本策略，而“依法治国，建设社会主义法治国家”是我们始终的历史任务。“先行先试”作为国家赋予地方进行改革创新的一项特殊政策，其也需要在法治的框架内进行。“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，建立并完善中国特色社会主义法律体系。当然，有法可依是基础。国务院在批准11个综改试验区时是结合全国各地实际情况，并考虑各地经济发展水平和区域经济特色的基础上落实的。“先行先试”法治化模式意味着国家在具体实行某些政策措施时需要将那些成熟的、普遍的、能在各个试验区通行的政策上升为法律，将那些反映地方特色的、非普遍性的政策交给地方人大及其常委会或者地方政府，由其决定是否要制定成地方法规或是地方规章，摒弃掉不成熟的政策。新中国成立以来，我们经历了从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变，同时，在国家的治理模式上，我们也要经历从政策治国到法律治国的模式转变。当前的中国正处在一个风口浪尖上，社会转型期所面临的问题是前所未有的，我们只有坚定步伐走“先行先试”法治化模式道路，才是最优选择。

2.法治实践的要求。自从1999年全国人大将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法后，我们便将建设法治国家作为奋斗的最终目标。而依法治国最重要的就是依法行政。依法行政包括两方面的内容，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则是指行政机关等行政主体的一切行为均应在法律的范围内进行，不得与事先制定好的法律相违背，这是消极意义上的依法行政。而法律保留原则是指行政机关等行政主体的行政行为均应在法律规定的情况下作出，法律未规定的则不得作出，这是积极意义上的依法行政。我们都知道综合配套改革是全方位、多角度、各领域的改革，它包括市场经济体制改革、政治体制改革、法律制度改革等方面的内容。其中政治体制改革的核心就是建立服务型政府，实现政府管理模式从经济建设型到公共服务型的转变，一个负责任的法治政府的建设正是为了更好地实行依法行政。政治体制改革的成败将会决定综合配套改革项目中其他领域改革的成败。改革中的策略选择——“先行先试”势必走法治化道路模式。

三、深化改革、促进发展的基本法律保障之要求

国家在批准各个综合配套改革的过程中给予了这些地区某些特殊优惠政策，甚至是一些权力，但这并不足以就将“先行先试”界定为权力。“先行先试”毕竟是新出现的词语，关于它的概念性质界定、权限范围的界定都很模糊。笔者认为将其界定为政策更为合适，若是政策，就需要法律的保障。毕竟这是新一轮改革下的新政策，它在具体实行过程中会遇到很多问题，为了遵守宪法的要求，真正走法治化道路，也为了使下一步的改革之路能走得更好，我们需要给“先行先试”基本的法律保障。只有通过“先行先试”法治化模式才能实现“先行先试”的基本法律保障。

四、结语

综合配套改革是新中国成立以来改革开放和社会主义市场经济发展到一定阶段的必然产物，是落实科学发展观的具体体现，将对我国的经济发展产生深远的影响。而“先行先试”则是改革开放新时期，即综合配套改革中一种全新的改革模式和政策，无论其作为一项特殊政策还是改革模式，走“先行先试”法治化道路模式是必然的。为了与中国渐进式改革路径相吻合，为了社会主义法治国家的建设，也为了使改革发展有基本的法律保障，这是时代和历史的选择。顺应时代的潮流，在国际法治环境的大背景下，结合中国的国情，我们选择了“先行先试”的法治化道路模式。

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