基层政府在农地流转中的公共服务能力构建研究

陈楚舒，刘琼，唐培华

（湖南师范大学 资源与环境科学学院，湖南 长沙410000）

土地资源的合理流动，是农业和农村经济发展的客观要求，也是农村工业化、城市化的必然选择。规范和促进农村土地流转成为当前新农村建设的重要内容，在保障土地承包经营权的前提下，实现土地使用权在供需双方之间的有效流动，是优化土地资源配置、实现规模经营以及农村剩余劳动力转移的重要途径，是农业发展的客观要求。尽管中央明令农村土地流转必须依法、有偿进行，但实际运作中地方基层政府滥用权利征地，强制性流转，并任意截留补偿，借地生财，与民争利。不仅严重损害了农民利益，也损害了政府形象，给基层工作带来了不利影响。如何健康有序地推进土地流转，日益成为政府部门和学界关注的重点问题。在农村发展新形势下，政府要发挥在土地制度变迁中的主导和引导作用，转变和强化政府职能。在农村土地流转体制改革过程中，正确处理政府职能转变与发展现代农业的关系。具体来说，在农村土地流转中，基层政府的角色应该是体现其宏观调控职能和微观的社会服务职能，建立一个与农村生产力水平相适应、与农村发展要求相协调、与农民承受能力相符合的农村土地流转社会管理和公共服务体系。

一、基层政府在农地流转中公共服务供给能力掣肘的因素分析

农地流转是农民按照自主自愿原则通过市场进行的，政府在其中充当着管理者、支持者和公共服务者的角色，发挥好政府这只 “看不见的手”是引导农村土地流转市场健康有序发展的必要条件。［1］在农地流转中，政府既要克服利用土地所有权属强制农民进行土地流转，从中获取超额利润的 “越位”行为，又要克服对违规流转放任自流，缺乏服务规范机制的 “缺位”行为。变强制为引导，变干预为服务，抓好农地流转的宏观调控，加强监督监测，为普通农户和农业经营大户之间的农地流转做好中介服务。［2］

（一）政府自身职能因素

在现有体制下，由于存在分散的普通农民谈判能力较弱、信息不对称等因素，出现了部分地方及基层政府侵犯农民权益的现象，其主要表现在有的基层政府强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营；借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间低价出让土地经营权；为了大幅度地降低建设成本，并方便快捷地取得占用大量农地之目的，以入股制或者集体土地流转机制取代国家征地制等等。如此一来，基层政府在农村土地流转中不但没有提供公共服务，反而制约了土地流转。

（二）流转市场因素

农地流转虽早已存在，但至今尚未建立起一套完善规范的农用地流转程序，农村土地承包经营权流转还处于自发阶段，土地流转大多处于自发和无序状态。中介服务组织尚未建立，土地流转市场还没有形成，土地评价缺乏依据，流转信息不畅，农民咨询没有门路；没有配套的政策措施，鼓励土地流转的激励机制尚未形成；乡村两级引导和服务不到位，缺乏有效组织农民 “以地生财”的能力；乡镇农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完全落实到位，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。

（三）流转信息因素

农村社会的相对封闭性，即使在今天，城市化、社会化的逐步蔓延，农民认知、了解外部信息的渠道依然相当有限。在土地流转的过程中，想出让土地的农民，找不到受让方；而想承包土地的农民，又找不到转让土地者，造成了双方供需的不平衡，这些都是信息不对称引发的。农民对于市场信息了解不全，无法掌握流转土地的价格，以及流转土地应该遵循什么样的程序，遵守什么样的法律等等的信息，不但给土地流转市场的发育成长形成了障碍，甚至导致土地流转矛盾纠纷增多。

（四）财政因素

财政收入的快速增长，促进了财政支出规模的迅速扩大，保障了各项改革的顺利进行，推进了县域经济和社会事业的发展。但是，土地流转的推进需要政府建立一个完善的社会保障体系来支持。近几年县域社会保障支出有了较大的提高，相比经济建设支出和行政管理费用，总体来说还是偏低，无法保证农民 “失地不失权、失地不失利、失地不失业、失地不失保”，导致农民不愿意承担失地的风险，影响了农民的土地流转决策。

二、基层政府在农地流转中公共服务能力的定位和目标

政府弥补市场失灵的重要手段就是提供公共服务和公共产品，市场缺什么，政府就补什么。从农地流转中提供公共服务的职能，我们可以给予基层政府角色以准确定位，即土地流转的引导者、土地流转信息的整合者、土地流转市场交易双方的监督者、流转农户合法权益的保障者。

根据基层政府在农地流转中的公共服务定位，可分别提出其能力构建的具体战略目标。土地流转信息整合方面，能够形成一个由下至上、网络状、多功能的以农村土地承包经营权流转管理部门和农村专业协会为主体的土地流转中介服务组织和网络，为土地供需双方搭建流转桥梁。土地流转监管方面，以基层政府土地流转管理制度的改革创新为突破口，借助更有效的途径增加对农地流转管理者和宏观决策者的监督。流转农户权益保障方面，突破基础设施、医疗卫生和社会保障这3个瓶颈，满足进行流转农户对自身保障的需求。

三、加强基层政府在农地流转中公共服务能力的对策

（一）基层政府在农地流转中的资源获取能力

1.人才投入能力

一是加强组织领导。成立支持创新人才投身农业体制机制工作领导小组，抽调工作能力较强的机关干部组成专门办公室，为引领人才投身建设提供有效的服务与保障。二是加大鼓励措施。鼓励大学生村干部与返乡成功人士投身试验区建设，发挥自身智力优势与财力优势，积极开展各类创业活动。三是引进培训各类人才。邀请市、区农业专家教授开展农村实用技术培训工作，引进和投入各类人才，为辖区企业和项目建设增添活力和动力，从而能极大地促进土地流转的步伐。

2.获取财政收入的能力

基层政府财力决定公共服务能力，如果基层政府财力水平只能维持在一个比较低的水平上，则提供公共服务的能力薄弱，一些由县乡财政承担的土地流转过程中社会安全、公共卫生、环境保护、医疗保障等公共服务难以得到有效提供。经济决定财政，财政决定财力，县域经济发展是增强基层政府公共服务供给能力的关键。［3］在现有的体制框架内，地方政府解困的基本思路是树立 “大财政”的观念，整合政府财力资源，合理界定财政支出的供给范围，解决 “越位”与 “缺位”问题。只有财政能力允许，才能出台农村土地融资、政策性保险体系等更多具体的扶持政策，加大财政对土地流转的支持力度。

3.鼓励多种形式农地流转的能力

基层政府部门应该提高认知，加强宣传，改变农户的经营观念、恋土情节，引导农民解放思想、与时俱进。在充分尊重农民意愿和保护农民利益的前提下，因地制宜，采取多种形式进行农村土地流转。鼓励农户之间进行包括转包、互换、转让、出租和入股在内的多种农地流转形式；鼓励农业产业化龙头企业参与农村土地流转；鼓励农户以土地承包经营权入股的方式，成立股份制有限企业和农民专业合作社；鼓励农村集体经济组织以多种形式参与农村土地流转和农业企业的经营；鼓励农民将土地集中连片发展，消化零散荒田、弃田，推动土地适度规模经营和区域经营，提高农业效益，加快农地流转。

（二）基层政府在农地流转中的资源整合能力

1.完善农地流转的各种法律法规能力

农村土地使用权流转市场要实现高效有序的流转，需要法律法规来约束和规范。针对现行农地流转中不甚完备的法律法规，一要加快农村土地使用权流转市场的法规建设，对于目前不利于土地流转市场的形成和互相冲突、矛盾的法律条文要及时修改。二要考虑制定 《农地法》、《农村土地使用权流转法》等法律法规，制定出的法律法规要具有一定的超前性，发挥其导向功能，以保证农地流转市场健康有序地运转。

2.监督与激励管理人员的能力

首先，通过立法规范农地流转管理者和决策者的管理行为与决策行为，在规范中制订细致明确的对决策管理失误的责任追究办法。其次，借助更有效的途径增加对农地流转宏观管理者和决策者的监督，科学划分、严格规范基层各级政府在土地流转过程中公共服务供给的责任和边界，使土地流转更具制度化、规范化、法律化。第三，建立将农地流转管理者与宏观决策者的决策管理成效与其个体效用相统一的激励机制。

3.推进农地流转市场化，完善农地流转市场的能力

农村土地流转属于市场经济行为，其根本目的在于土地利用率和产出效益的提高，农村土地流转主体实现流转意愿的必然选择就是完善农村土地市场。一要依托区县建立农村土地承包经营权流转市场，为土地承包经营权流转提供市场驱动、生产服务和市场约束。二要开放农村集体建设用地流转市场，开展农村集体建设用地储备整治，推进农村集体建设用地集中布局，集约利用，提升价值，促进农村集体经济的有效实现、农民财富的增长。

4.建立健全中介组织，提供优质服务，促进农地流转的能力

基层政府支持中介组织的发展，既可以输出高质量的公共服务，又可以缓解政府支出的压力，这恰是政府能力的一种表现。部分地区农村土地流转信息网的建立，为土地流转供需双方搭建了一个很好的交易平台，但是由于监管力度不够，导致冗余信息繁杂，流转可信度不高。建立农村土地流转服务网站，向县、乡两级配备农村土地流转网络软件，建立官方的土地流转信息渠道，及时向社会发布土地流转和产业发展信息。相比之下，从基层政府的角度来增强其收集、分析以及向社会提供土地流转信息服务的能力，不仅更具信服力，而且着力帮助实现土地流转信息“需”与 “求”的有效对接，有效破解农业生产规模经营过程中的难题，提高土地流转交易的成功率，从而实现农村土地大范围大规模的流转。

5.实施农业劳动者再教育，提高农民整体素质的能力

毫无疑问，教育培训是整合现有资源创造未来价值的基本方式。政府应全面启动和落实农业劳动者的再教育工程，教育的主体内容以市场经济知识和农业技术知识为主，重在引导提高农户的生产经营技术，培育他们的市场主体意识；加强农村义务教育的投入与监督管理，加强农业职业技术教育，保证未来农业劳动者的素质，增加其就业适应能力，提高其财富创造能力；同时政府还应建立对农村专业户、重点户等各种养殖和种植能手的帮扶制度，从而带动农户的专业化分工并且加大农户之间的非对称性。只有农业劳动者的整体素质提高了，其谋生能力才会变强，就业机会才会增多，农民才不会将土地视为其唯一的就业和社会保障手段。［4］

（三）基层政府在农地流转中的资源运用能力

1.完善农业基础设施建设的能力

加快农地流转，推动农地规模化产业化经营，首要任务是完善农村农业基础设施建设。设立专项资金，加大对农村土地流转的财政支扶力度，重点用于农村交通、水利、电力、通讯等方面的建设投入，实现通路、通水、通电、通讯。加快中低产田的改造，提高耕地质量和农业防灾抗灾减灾能力。完善与农业生产相关的道路、农田灌溉等配套设施建设，为农村土地经营主体提供一个良好的发展硬环境，鼓励农地经营主体流转土地进行规模经营和产业化发展，推动公共财政向优势区域和优势产业倾斜。

2.完善农地流转的社会保障机制的能力

第一，逐步建立和完善农业生产风险防范体系，使农业生产面临的自然灾害风险、技术风险和市场风险得到有效降低。一是构建以政策性保险为主的农业保险体系；二是通过商业性保险公司开展农险业务；三是开展农产品期货市场，降低农村土地经营主体的市场风险。

第二，面对农业投资项目成本高、周期长、风险大、收益低的问题，政府可以通过减税贴息等方式，积极为农业产业化企业、农村种养大户发放贷款，确保租赁经营流转农地所需资金。

第三，出让土地农民的权益保障。扩大农村社会保障的覆盖面，弱化农村土地的社会保障功能。［5～7］要打破中国农地资源禀赋对土地使用权流转市场化的约束，必须剥离土地承载的就业和社会保障等功能，拓宽失地农民就业渠道，建立土地保障的替代机制，逐步恢复土地正常的生产要素性质。健全农村社会保障制度，以社会保障替代土地保障，要积极稳妥地推进农村社会保障由土地维系转变为社会和制度维系。可采取 “因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办生育、医疗、伤残、养老等保险。具体办法可通过先建立“承包地＋个人账户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在累积一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将 “承包地＋个人账户”的双重保障体制转化为单纯的 “个人账户”式的社会保障制度，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。［8］有一个完整的与土地流转相适应的 “保障网”，便是给农民进行土地流转吃下一颗 “定心丸”。

3.拓展剩余劳动力非农就业空间的能力

从事土地经营是农民最有保障的就业方式。为了剥离土地承载的过多的社会功能，将农村剩余劳动力从土地上解放出来，政府要大力拓展非农就业空间。一要大力发展小城镇，发挥大城市的辐射作用，合理利用大城市的资源，以城市为中心，以城市的科技教育和支柱产业为依托，建设一批布局合理，设施齐备，各具特色的现代化小城镇，把农村的资金、人才和技术等生产要素聚集起来，解决农村剩余劳动力的就业问题。二要大力发展一批具有地方特色的乡镇企业，就近转移农村剩余劳动力，提供更多的就业机会。

四、结论 （结语）

农地使用权流转是解决当前农村土地利用细碎化、撂荒及闲置的有效途径，对于土地资源配置的优化、土地利用效率的提高、农业结构的调整、农民收入的增加和农村经济的发展具有重要作用。由于当前我国农地流转市场并不成熟，中介体系不配套，信息服务残缺，单靠市场机制的调节，无法实现土地资源的有效配置，因此需要政府这只 “看不见的手”，充当农地流转的引导者、协调者和裁判，克服农地流转中的 “越位、缺位”行为，发挥其公共服务的作用，完成由“无限政府”向 “有限政府”的转变，［9］促进农地流转协调有序的发展。

总之，政府必须改革 “以廉价土地换取经济发展”的思维定势，把着力点放在发展县域经济，增强基层政府公共服务造血功能，创新流转机制，明确基层政府在农地流转中的公共服务能力供给责任，培育流转市场，增强基层政府收集、分析及向社会提供土地流转信息服务的能力，建立保障体系，为农地流转农户编制与之相适应的“保障网”，建立一个与农村发展要求相协调、与农村生产力水平相适应、与农民承受能力相符合的农村土地流转基层管理和公共服务体系。

［1］李祖伍.我国农地流转中政府角色研究 ［J］.安徽农学通报，2006，12（9）：8－10.

［2］华民.转型经济中的政府 ［M］.太原：山西经济出版社，1998：116.

［3］周正.提高农村基层政府公共服务能力研究 ［D］.西安：西北大学人口、资源与环境经济学系，2009.

［4］冯玲玲.重庆市璧山县农地流转主体研究 ［D］.重庆：西南大学人文地理学系，2009.

［5］冯涛.农业政策国际比较研究 ［M］.北京：经济科学出版社，2007：169－175.

［6］罗进华.农村土地流转中的金融支持研究 ［J］.湖南财经高等专科学校学报，2005（1）：32.

［7］车裕斌.中国农地流转机制研究 ［D］.武汉：华中农业大学农业经济管理系，2004.

［8］高杰.我国农村土地流转制度研究 ［D］.长春：吉林大学制度经济学系，2007.

［9］罗国亮.试论地方政府能力的内涵、结构及其特征 ［J］.华北电力大学学报，2009（2）：80－85.