农民参与农村环境治理的行政法研究

白燕茹

（山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷030801）

一、问题的提出

农村日益凸显的环境问题令人担忧，正如2012年 “两会”代表所说的，由于农村缺乏规划、缺少投入、缺乏治理导致环境污染不断加剧，农村生态环境、农产品安全问题以及农村环境污染防治已经成为目前政府工作中新的重点和难点。如何破解当前农村的环境污染问题已经迫在眉睫，亟待引起社会各界的高度重视和关注。我国在农村环境污染治理中，采取的是政府主导型环境保护模式，对农村环境治理发挥主要作用的是地方政府。但是，目前由于地方政府农村环境保护职能的缺失，地方政府作为农村环境治理的主体没有能够发挥良好的作用。再者，农民在环境被污染之后，诉求渠道不畅通，政府不作为行为时常发生，所以多数情况下农民会采取自救式维权的方式。据此，为了维护农民的合法权益，就需要新的主体参与进来协助地方政府对农村环境进行治理，而这个新的主体最适当的是受环境污染影响的农民自己。本文拟从参与式行政的行政法制领域对农村环境治理进行分析。

二、农民参与农村环境治理的必要性和可行性分析

（一）农民参与农村环境治理的必要性分析

1．现状分析

（1）地方政府环境保护职能在农村环境保护中缺位

首先，关于农村环境的政府法律规制层面，现行法律对乡镇政府的环境保护职权没有明确规定。我国 《环境保护法》第7条第2款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”第4款规定：“县级以上地方人民政府环境保护、土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律对环境和资源的保护实施监督管理。”由此可以看出，环保法明确规定县级以上的地方政府才有环境监管权，将环境监管职责定位在县级以上人民政府的环保等主管部门，对于县级以下人民政府及其有关行政主管部门是否承担环境监管职责没有作出规定。法律规范缺乏对乡镇政府环境保护职权的规定，导致现实中即使有些时候乡镇政府已经意识到自身环境监管的职责，但是也会因为执法的合法性依据缺失导致他们的执法热情不高。其次，关于农村环境治理的政府机构设置层面，农村环保机构不健全。目前，多数地方县级以下政府基本没有专门的机构管理农村环境问题，环境保护机构仅仅在县一级地方政府中设置。虽然作为 “综合管理部门”的县级环保局对环境保护方面进行综合管理，但是对农村生活和农业环境管理涉及的不多，尤其是目前的县环保局由于各种原因几乎不能检测到由于乡镇企业的超标排污、城市污染向农村转嫁等产生的各种环境污染问题。最后，关于农村环境治理的政府人员认识层面，基层干部重视不足。县一级甚至是乡一级人民政府是主管农村环境保护的主体责任政府。但是，在经济发展过程中，由于这些地方政府的不少基层干部薄弱的环境保护意识和法制观念，农村环境保护工作一直没有被列在重要的议事日程里。招商引资时，为了吸引投资而忽视环境的负面效应，造成引进项目的同时附带了污染源，同时在日常的生产、生活方面忽略了指导农民对所产生的污染采取相应的措施加以防范。事后当农民向基层干部反映农村环境侵权行为问题时，不作为行为常见，不能对农民进行环境维权履行职责和义务。［1］

（2）农民在农村环境保护中参与权缺失

最近几年来，频发的农村环境群体性事件令人担忧，农村环境问题指的是因环境问题而引发的农村群体性事件。比如，2012年10月下旬宁波的Px项目引发的上百名村民上访案件。［2］农村环境群体性事件发生的深层次原因是农民在农村环境治理中参与权的缺失。目前，我国有关环境立法对公众参与制度的规定，形式上大多采取的是以政府为主导的自上而下的形式；内容上由于法律条款规定过于原则抽象，可操作性不强；过程上忽略事前的监督，侧重于事后的监督。一言以蔽之，目前的这种公众参与的方式缺乏一定的自主性、可行性和持续性。公众实际上几乎对参与的事项和程序都没有自主权，是受主管的行政部门的态度决定的参与。现实中，我国政府在某种程度上已经直接管制了民间环保力量的自我组织，地方政府的强势控制，使公众在环境保护方面的参与形同虚设。关于农村环境的公众参与也适用一般环境法律规范的规定，所以农民在农村环境治理的参与中也存在这样的问题。

2．价值分析

农民对农村环境保护的参与是实现环境效益价值的一项重要保证。农村环境治理中吸收农民参与进来可以很好地调动农民的积极性，在作出决策等事项时可以提高可行性、科学性，从源头上预防，是实现环境效益价值的一个重要途径。同时，农民参与农村环境治理是实现环境正义的一项重要保障，农民的这种参与可以充分实现其作为农村环境利益的主体对其自我利益的一种表达。在农村环境保护行政立法、行政决策、行政执法和监督救济中，允许农民参与，农民就可以与其他环境权益主体一样享受公平的待遇，充分表达和维护他们的环境权益诉求，最终实现环境正义的价值追求。

（二）农民参与农村环境治理的可行性

1．法律基础

（1）农民享有的环境权

萨克斯的 “公共信托理论”告诉我们，作为公民，我们人人都享有环境权。环境权是属于每个人的，而政府只是接受公众委托保护环境，并且有保护公民享有环境权的义务。［3］从狭义的环境权角度来讲，我国宪法没有明确规定公民的环境权。但是我国宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”依此可以推断出，宪法是保护公民的环境权的，这是以国家义务的形式，确认了公民的环境权，可以理解为环境权是宪法确定的公民的一项基本人权。作为基本人权的环境权是指公民享有在无污染无破坏的环境中生存并且利用环境资源的权利，具体包括对环境的使用权、知情权、参与权、请求权等权利。［4］作为普通公民一部分的农民当然享有环境利益诉求，具有参与农村环境管理的权利。所以，作为环境利益诉求的主体，农民对于农村环境的参与治理可以合理地利用并保护农村的环境资源，进而实现自己的参与权利。

（2）参与式行政的存在

农民参与农村环境治理，是农民与地方政府进行合作治理，实施参与式行政。国家环保总局制定的于2006年施行的 《环评公众参与办法》，虽然仅仅是效力较低的部门规章，但是也为公众提供了参与环境保护的法律平台。根据该规章的制定，有两方面的要求：一是政府的环保政策、地方规划和地方立法的制定，必须要有公众参与；二是涉及到引进可能对居民利益造成影响的项目时，必须有公众参与。这个公众参与适用在农村环境治理中，就是要求地方政府在制定农村环境法律治理的规范性文件时和在涉及到引进可能对村民利益造成影响的项目时应该允许农民参与。

（3）信息公开机制的健全

农民参与的一个大的阻碍就是政府信息公开机制不健全，农民参与环境治理必须以掌握相应信息为前提。信息公开机制的逐步建立完善是农民参与农村环境治理的前提，它为农民参与农村环境治理提供了信息保证。2008年5月实施的行政法规 《中华人民共和国政府信息公开条例》和国务院环保局的部门规章 《环境信息公开办法（试行）》均为农民参与农村环境治理提供了信息保证。它要求主管环境保护的地方政府部门或者环保部门要实现环境信息公开，明确规定了公开的范围和方式、程序等。这种信息公开应用在农村环境治理中，就是让农民了解农村的环境质量、环境污染事件、排污费的征收与使用等信息，以期通过信息的公开让农民了解自己所在村区的环境状况。同时，农民也可以依法申请相关部门公开。

2．现实基础

农民参与农村环境治理是农村民主制度的内在要求。以尊重多数人为原则的民主，体现在社会管理体制中是要求社会中的公众基本上可以直接或间接的方式影响本组织最终的决定。［5］在社会前进的潮流中，农村的民主制度建设相比之前也有了较大的发展。最有利的证据是为了保障农村地区民主制度的实施，村民自治制度在我国宪法中被直接确立。《宪法》第2条：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”根据宪法的规定，具有自治性组织的村委会是农民实现民主的组织保障。村委会以村民自愿为基础，通过自我管理、自我服务、自我教育等各种方式来实现农村自治。农民可以自己的意愿通过村委会对包括农村环境保护事业的社会事务和文化事务进行管理。

三、建立农民参与农村环境治理行政法制模式的建议

结合我国实践，目前我国的参与式行政在行政法制领域具体体现在行政立法、行政决策、行政执法和监督救济等四个方面。［6］

（一）农民参与行政立法

在西方国家和我国台湾地区，政府在制定环境方面的立法时，会吸收公众参与进来。以美国为例，美国在环境管制领域，尤其是环境方面的立法，以合意决定以及 “合意管制”的试验越来越普遍。比如，美国协商制定 《清洁空气法》中的设备泄露规则，环保署邀请了利害关系人进行了协商，成立了协商委员会。协商委员会包括代表各方不同利益的石油、化工、制药行业，州与地方行政机关的代表以及环保组织全国自然资源保护委员会的代表。实践表明，这种协商立法过程在很多方面优于传统的通告和评论，避免了立法的繁杂及不合理，也对公众的利益实现了最大的保护，实现了双赢的效果。［7］我国政府在制定农村环境方面的行政立法时，也应当听取包括农民在内的各界意见建议，不能因为农民文化水平低就忽视农民的作用。比如每年6月份许多城市开始 “禁焚烧麦秸秆”的专项整治活动，［8］这种整治活动的依据一般是地方性法规。在制定地方性法规时，有的领导提出禁止焚烧麦秸秆是防止环境污染的源头上的治理。再加上有些专家认为空气质量不好的主要原因是广大农村焚烧麦秸秆所产生的浓烟。在这样一个背景下，“禁焚烧麦秸秆”的禁令就产生了。从以上推论看，似乎都只有代表政府一方的单一声音，而没有社会其他阶层的不同声音，尤其是权益可能被侵害的广大农民的声音。这样制定的行政立法，可能既浪费了立法的成本又起不到立法所要实现的目的。具体农民参与行政立法的构建来讲，应当在起草立法时采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等形式吸收农民参与进来，要切实听取农民的意见。

（二）农民参与行政决策

2009年曝光的陕西省凤翔县血铅污染事件就是农民没有合理参与行政决策的一个典型悲剧。根据环境影响评价报告，在工厂1000米之内不能居住人，当地政府却认为500米就足够了，并 “承诺”三年内完成居民搬迁，但事实上这一 “承诺”并未兑现，最终酿成大祸。［9］这类由政府主导的农村环境悲剧并非个案，所以政府在农村环境决策的制定中应该建立制度化的渠道让农民表达意见。我国农村行政决策不能完全是地方党政官员一方的决定，有时地方官员为了追求GDP的增长，一味地搞政绩工程容易忽视农民的权益。农民的参与可以对地方政府的这种行为进行一种约束，比如在招商引资方面，农民可以对有关建设项目的立项选址的方案、企业的布局等是否能够对周边环境可能造成不良影响提出相关的建议。同时让受污染之害的农民有民主权利能够同排污企业进行博弈，并且能够得到政府机关与司法机构的保护与支持。具体农民参与行政决策的构建来讲，第一种方式是农民参与农村行政决策可以通过村民自治组织村委会提出建议，村委会将村民的意见集中起来后可以向乡镇政府反映，这种自下而上的反馈机制使农民被动参与变为主动参与，更能形成协调联动的民主过程。同时，地方政府可以开通反映农民意见、建议的直通渠道，如市、县环保局设立专门接待日、信箱、网站等，及时收集农民对行政决策的一些看法。第二种方式是在地方政府作出可能会影响农民利益的行政决策时采用协商会、座谈会、开放式听取意见等方式听取农民的心声，切实回答和解决农民提出的问题，改变一贯的政府主导型的行政决策的作出。

（三）农民参与行政执法

行政执法是行政活动中最常见的活动，农民参与行政执法也是必需的。具体农民参与行政执法的构建来讲，首先，地方政府可以制定农民参与治理的行政奖励机制。农业生产方面，鼓励生态农业的发展［10］并给予行政指导，对生态农业实施好的农民给予行政奖励；农业生活方面，可以设立专项基金，设立奖金或奖品，对生活垃圾处理得当并表现突出的农民给予奖励。对于污染农村环境的行为，可以鼓励农民进行有奖行政举报，并且在鼓励的同时制定相应的规范来约束农民胡乱举报的行为。其次，在农村环境治理的行政处罚方面，针对农民的处罚要保障农民对于行政处罚享有陈述权、申辩权，要求告知权，要求听证权、复议申请权、诉讼请求权，提出赔偿权等一系列合法对抗权利。为了实施方便，地方政府可以根据实际需要组建监察组或发动农民建立监督队伍，必要时可以委托这些队伍作出批评教育。最后，针对农村工业污染的处罚行为等一系列行为，包括政府的不作为以及政府的处罚行为较轻等等，可以考虑公益诉讼的引入。

（四）农民参与行政法制监督

在农村环境治理中，农民的监督起着重要的作用。这种监督适应了现在的农村环境治理吸收农民参与的这种形势，从某种程度上保障了农民的参与权，最大限度地发挥了农民群众监督的力量，弥补了行政执法、监督力量的不足。具体农民参与行政监督的建构来讲，从农民群众这个角度，是要探索在农民群众中引入民主评议制度，以期实现对农村环境综合整治工作的定期测评，通过测评结果可以侧面掌握政府在农村环境治理工作中的不足以便能够进行及时纠正；从地方政府这个角度，短期内可以考虑地方政府通过开通环保投诉热线的方式受理农民群众的投诉监督诉求，长期内可以考虑建立完善信访接待制度接受监督。

［1］曾鸣，谢淑娟．中国农村环境问题研究——制度透析与路径选择 ［M］．北京：经济管理出版社，2007：89．

［2］宁波镇海PX项目引发群体事件 ［EB／OL］．（2012－10－24）［2012－11－5］．http：／／news．163．com／photoview／00AN0001／28559．html．

［3］Steven Ferry．Environmental Law ：Examples and Explanations［M］．Aspen Publishers，2007：24－25．

［4］吕忠梅．再论公民环境权 ［J］．法学研究，2000（6）：129－139．

［5］［美］科恩．论民主 ［M］．北京：商务印书馆，1988：10．

［6］莫于川．公众参与潮流和参与式行政法制模式——从中国行政法民主化发展趋势的视角分析 ［J］．国家检察官学院学报，2011，19 （4）：53－61．

［7］［美］朱迪弗里曼著，毕洪海，陈标冲，译．合作治理与新行政法 ［M］．北京：商务印书馆，2010：49－76．

［8］从 “禁焚烧麦秸秆”行动看我国农村行政立法 ［EB／OL］． （2012－06－01） ［2012－11－10］．http：／／www．52lawyers．net／news／17548526．html．

［9］阿计．环保法修改之五大进步 ［J］．民主与法制，2012（17）：16－20．

［10］孟晶，王军．白洋淀区农民参与型治理农村面源污染研究 ［J］．生态经济，2011（4）：156．