社会救助事业中的国家与社会关系探析——以南京国民政府时期(1927

社会救助事业中的国家与社会关系探析——以南京国民政府时期(1927－1937)为例

2013-04-06刘荣臻

山西大学学报（哲学社会科学版） 2013年2期

刘荣臻

(1.复旦大学历史学院，上海200433;2.太原科技大学思政部，山西太原030024)

一清未民初国家对社会控制的弱化

近代以来，受西方坚船利炮的摧残及欧风美雨的洗礼，中国社会逐渐由“单质同一性”趋向“异质多元性”。这一趋向的重要表征就是国家全能主义的式微及社会“自由流动资源”和“自由活动空间”的出现与增多。20世纪前期中国出现的民间社会团体力量的壮大及其对社会救助事业职责的勇于担当，就是“异质多元性”社会的一个具体体现。

中国近代化并非如西方国家是由“社会自身力量产生的内部创新”，而是在国际环境影响下，“受外部冲击而引起内部的思想和政治变革”，属于外源性现代化。［1］131近代以来，外力的不断冲击不仅改变了中国社会按自身内在逻辑演变的历史进程，而且也引发了中国亘古未有的巨变，这个巨变“是‘天朝意象’的世界观的彻底破碎;是以儒家思想为基地的‘价值系统’的根本震裂;是传统的思想与结构的大规模的解组”。［2］57从此，中国社会步入了一个不可预期的社会转型期。

中国近代化特殊的启动方式“孕育”了强大的弱势群体，如乞丐、难民、灾民、无业游民、失业工人、穷苦贫民、鳏寡孤独残疾者等。面对严重的社会问题，19世纪中叶后，“国家干预的能力显然消弱，与一个世纪前相比，社会经济环境越来越不利，对于中央政府来说，有效地协调和控制任何大规模的活动变得越来越困难，甚至是不可能的”。［3］5处于衰败中的晚清政府在内外力量的挤压下，对社会的整合与控制力逐渐弱化，将社会救助事业更多的让渡与民间社会力量。

北洋政府时期，中国社会并未因朝代更迭而走向共和，反而陷入军阀割据和连年混战状态。由于中央政权的频繁更迭和政局的动荡不安，导致了中国社会在政治上难以形成一个能进行有效统治的中央权威，国家权力进一步严重被弱化。［4］国家权力的弱化，在促进民间社会组织快速发展的同时，也为其参与社会救助事业这一公共领域提供了广阔的空间。如上海，1920年慈善社会组织为80多家，［5］80到1926年底，已发展到100多家。［6］据《光绪顺天府志·京师志》记载，光绪年间，北京城的民间慈善组织为 80 余个，［7］315－331而至 1923 年，北京内外城的民间慈善组织达到了 370 余个。［8］41－46在风雨飘摇的近代中国社会，民间社会力量不同程度地担负着社会救助的重任，成为国家治理社会不可或缺的重要力量。然而，在参与建构社会救助活动中，国家与社会的关系如何?其是否具有西方社会社会抗衡国家的特征?本文通过20世纪二三十年代中国社会救助的实践来透视国家与社会间的相互关系。

二南京国民政府前期国家对社会控制的加强

就近代中国社会救助事业发展而言，如果说南京国民政府以前是其量的发展时期，那么南京国民政府以后则是其质的飞跃时期。1927年4月18日南京国民政府成立，随后其逐渐加强了对社会救助事业的法制化及制度化建设，努力控制与规范不断强大的民间社会力量，从而实现国家权力对社会强有力的整合与控制。如亨廷顿所言:“现代化通常不仅需要将权力从地方的、贵族的和宗教的集团手中转移到世俗的中央国家机构中，而且需要将权威集中到国家机构中的某一个人的手中。”［9］130

加强对民间慈善团体的监管立法成为南京国民政府前期国家监管社会的主要措施。南京国民政府成立后，其加速了慈善团体监管的立法进程，颁布了一系列有关慈善救助团体监管的法律法规，如《管理私立慈善机关规则》、《各地方救济院规则》、《整顿各项慈善事业并防止侵占款产令》、《监督慈善团体法》、《监督慈善团体法施行规则》，《寺庙管理条例》、《改善地方育婴事业令》、《各地方慈善团体立案办法》、《寺庙兴办公益慈善事业实施办法》、《中华民国红十字会管理条例》、《中华民国红十字会管理条理施行细则》、《佛教寺庙兴办慈善公益事业规则》、《义仓管理规则》等法律法规。

1928年5月，内政部颁布的《各地方救济院规则》规定，对各地方原有的官立、公立慈善机关，其具有与救济院分设各所性质相当者，应改正名称、划归救济院继续办理。对各地方由私人或私人团体集资兴办的慈善事业，应维持现状，但受主管机关监督。［10］第40册，2同年10 月内政部又制定颁布了《管理私立慈善机关规则》，规定各地方私立慈善机关应将“机关名称、财产状况、所在地址、现任职员姓名、所办事业、履历详细造册呈报主管机关查核，转报内政部备案”，主管机关对各地方私立慈善机关的各项册报如有检查必要时应随时派员检查。［10］第14册，9规则将分散游离于社会的民间慈善团体纳入国家的控制管辖范围，使民间社会力量的慈善救助活动符合南京国民政府的意志。

近代中国宗教团体具有双重性，它们既是近代中国社会救助事业不可或缺的重要力量，又是激发社会动荡的不稳定因素。所以，规范与引导宗教团体积极从事社会救助活动，对促进近代中国社会救助事业的发展及社会的稳定具有重要意义。为此，1929年1月内政部公布的《寺庙管理条例》规定，寺庙应根据自己的财力办理一种或数种公益事业，如各级小学校、民众补习学校、夜学校、图书馆、讲演所、公共体育场、救济院全部或残废所、孤儿院、养老所、育婴堂、贫民医院等。［11］1935年内政部又颁布了《佛教寺庙兴办慈善公益事业规则》，该规则对寺庙兴办救助事业作了规定，如寺庙应斟酌地方之需要兴办慈善公益事业;寺庙在兴办各项公益或慈善事业时应酌量其经济情形，得由一寺独立兴办，或由数寺院合力举办，或当地佛教会督促该地全体寺庙共同举办之;寺庙兴办慈善公益事业应受主管官署之监督并受当地佛教会之指导。［11］条例及规则进一步明晰了宗教团体的慈善救助职责，使之活动顺应社会救助事业的发展。

办法、规则、条例是南京国民政府前期国家用以规范社会慈善团体而采取的较为普遍化的措施，其具有法律效力及制定规格较低等特点。但在西方社会福利事业的法制思想及制度的影响下，1929年10月，国民政府制定颁布了“中国近代第一部较为全面调整慈善事业相关社会关系的成文法”——《监督慈善团体法》，［12］55该法规定凡慈善团体不得利用其事业为宗教上之宣传或兼营为私人谋利之事业;慈善团体发起人应具有下列各项资格之一:名望素著操守可信者、曾办慈善事业卓有成效者、热心公益慷慨捐输者、对于发起之慈善事业有特殊之学识或经验者。而有下列情况之一者不得为慈善团体发起人:土豪劣绅有劣迹可指证者、贪官污吏有案可稽者、有反革命之行动者、因财产上之犯罪受刑之宣告者、受破产之宣告尚未复权者、吸食鸦片者;慈善团体如有拒绝主管官署检查或违反其他规定者主管官署得撤销其许可或解散之。［13］《监督慈善团体法》颁布三年后，由于各省慈善团体呈请内政部立案备案文件不一，为此，1932年9月内政部又颁布了《各地方慈善团体立案办法》，办法规定慈善团体立案时应由全体董事备具正副呈请书并附呈下列各文件:章程或捐助章程、登记清册、财产目录、印鉴单、全体社员名册或捐助人名册、职员名册、各项足资证明之文件;各主管官署办理慈善团体立案时应酌置下列各簿册:慈善团体登记簿、慈善团体登记收件存根册、慈善团体登记证书存根册;各主管署对于慈善团体之呈请查有违背法令及本办法者，应令其补正始行立案;各主管官署准许慈善团体立案后，应即发给立案证书并公告之。［13］《监督慈善团体法》及《各地方慈善团体立案办法》更为详尽地规范了社会慈善团体的行为活动，使社会的行为更加符合国家的意愿。

制定颁布非政治性自愿社团制度是南京国民政府前期国家监管社会的又一主要措施。早在1927年8月国民政府就规定，“人民团体的组织和活动要接受各级国民党党部的监督和指导。各级党部要警告，纠正，必要时动用警察和军队制止任何社团的不适当活动”，对人民团体与国民党党部的关系作出了初步的界定。1929年6月为了规范对人民团体的管理，国民党第三届中央委员会第二次全体会议通过了《人民团体设立程序案》，该案把自由社团分为职业社团和社会社团两类，其中职业社团包括农会、工会、商会等，社会社团包括慈善团体、学生团体、妇女团体、文化团体等。1930年7月国民党中央委员会又制定了《修正人民团体组织方案》，该方案规定，成立一个职业团体，至少要有50名发起人，成立一个社会团体，要有30名发起人。所有的团体必须向地方党部提交申请书得到批准。所有团体必须接受国民党特派员的视察。此外，这些团体要遵循三民主义，接受国民党指导，遵守法律，服从政府指令。

1928年10月，在初步实现国家形式上的统一后，南京国民政府通过法制化、制度化建设逐步强化了对社会的管理和控制，这些规章制度“旨在消弭积极自主的民众运动，尤其是在政治领域，并把所有的社团都置于国民党党国的严密监视下。”［14］97－103但在实际运行过程中，由于南京国民政府“软政权”的特性①瑞典经济学家缪尔达尔在其《世界贫困的挑战》一书中提出了“软政权”的概念，他认为软政权的主要原因是权力集中在上等阶层手中，他们能够提供平等的法律和政策措施，但各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章与指令，并且常常和那些他们本应管束其行为的有权势的人们与集团串通一气，从而导致了国家法律政策难以有效贯彻，形成了国家政权的软化现象。，在其统治初期并未实现对社会政治混乱状况的有效治理与整合，国民政府颁布的法规制度出现了“内卷化”现象，即国家法规制度的频频制定颁布与贯彻执行效力的“乏力化”。尽管如此，南京国民政府法制化、制度化建设对强化国民政府的管控力仍起到了重要作用。

三南京国民政府前期国家与社会的关系

南京国民政府前期，随着国家对社会救助事业法制化、制度化建设的加强，民间社会组织逐渐被纳入国家政权的整合与控制范围。而中国自古家国同构，社会服从于国家，由于“在中国政治文化当中，没有社会独立于国家并获得不受国家干预的自主权”，“在强大的国家政权面前，由民间组织构成的市民社会难于发展成相对于国家以外的实体性社会，其存在的合法性及生存空间始终受到来自国家的控制和挤压，无法形成与国家平等的对话和制衡关系。”［15］301－302所以，民间社会组织只是在国家制度的规制下发生着符合时宜的变革。如《北平五台山龙泉佛教会简章》规定，凡有违背三民主义之言论及行为者不得为本会会员。［16］《北平五台山向善普化佛教会私立平民小学校简章》规定，本校以灌输儿童普通之常识，养成国民道德之基础，以通晓三民主义为宗旨。［17］从上述简章中可以看出，民间社会组织的慈善活动是在遵从、不悖与南京国民政府政策法规、意识形态的前提下而开展的服务于社会发展的友善之举。在中国社会慈善事业这一公共领域内，“‘市民社会’并未明确划出界限，也不敢将国家或国家类型的实体踢在一边”，相反，面对国家权力的不断扩大，在中国“市民社会”看来主要是“按照义务和依附而非权利和责任来理解社会的存在”。［18］399－400如1929 年国民政府颁布了《寺庙管理条例》、《监督寺庙条例》等，根据条例的精神与规定，1929年12月，北京佛教联合会召集北京各寺院代表，讨论并制定出了北京各寺院应行革新办法，如各寺院原有之香火地亩，应改由各寺院，自行派人种植;各寺院自民国十九年一月起，一律自行筹设工厂，召集贫苦儿童，入厂习艺 ;各寺院原有庙产，由联合会，呈请国民政府，饬属妥加保护;各寺院原设有之神方箭筒，应一律自行取消等。［19］北京各寺庙的革新事件体现了民间社会组织对国家政策的遵从与回应，同时也昭示了民间社会组织与政府的合作姿态。

对于国家与社会在公域的角色关系，黄宗智认为中国社会的“公共领域”不应理解为国家和社会处于对立者的“资产者公共领域”，而应把它理解为国家与社会之间不断进行互动谈判，从而发生相互渗透的独立空间，即实现国家的社会化，社会的国家化。［20］115南京国民政府前期，随着党国体制的确立与实践，国家通过制度化建设不断强化了对民间社会组织的整合与控制，而民间社会组织也在国家制度的规制下不断发生着符合国家意志的近代化转型，面对国家的社会政策，民间社会组织更多表现的是遵从、依附。但在社会慈善活动实践中，国家与社会更多表现出的是互赖、互动的协作关系，如在北京施粥的过程中，“政府则酌力补助私立粥厂”，并积极参与粥厂的创办，“每年政府所办粥厂可占全市粥厂总数六分之一”，粥厂的施粥日期也逐步趋于统一，“民国二十至二十一年，北京各厂开办期限比较一律，百分之九十五于十一月初开厂，百分之五于十二月初开厂”。在施粥中，每一个粥厂都有官方派来的职员，一般为四至十五人，其职责系于放粥时维持秩序。［21］197－199在北京贫民救济会的救助活动中，北京各主要慈善团成为救助活动的具体实践者，而北京市政府则是其经费来源的主要支持者，在政府的号召下，本会的募款不仅有来自民间的捐助，而且还有来自政府各机关的捐助，这为本会庞大救助活动的开展及其能够得以延续奠定了坚实的基础。当然，国家与社会的关系也并非完全是和谐的关系，它们之间也存在着博弈，如1929年4月北京市政府公布了《北平特别市私立公益慈善各团体登记规则》，规定本市私立公益慈善各团体均需到北京社会局登记注册，但在1928年至1937年间，北京私立公益慈善各团体尚未登记者仍复不少。［22］在天津、上海等地也存在着国家与社会的博弈现象。如天津民间社会组织对政府最大的抵制行为为“天津市慈善事业联合会”名称的更改。1931年8月，政府以“慈善”意义狭窄为由，将“天津慈善事业联合会”更改为“天津救济事业联合会”，因为名称更改后，更多体现的是该组织的“国家性”，而非“社会性”。政府权力的介入，使民间社会组织丧失了自由活动的余地，因此遭到了各慈善团体的反对。［23］259－260国家与社会的博弈只是社会慈善事业发展进程中的小小插曲，二者的良性互动才是其发展的真正主流。

四结语

20世纪二三十年代中国社会救助事业发展的实践表明，民间社会组织的救助活动旨在救助弱势群体，维护既有社会的政制及社会秩序，协助国家渡过困境。而国家也正是借助民间社会组织的强大力量，协助其开展对弱势群体的救助，从而实现社会秩序的稳定，维护其统治地位。在国家与社会的合作互动中，民间社会组织信守“党国体制”的核心价值，它们并未产生与现存意识形态相对抗的思想和言论，也未对既存社会秩序及政权提出挑战。虽然在社会救助的实践中，偶尔上演国家与社会博弈的小小插曲，但这种博弈是彼此利益间的博弈，并非因政见或价值观不同而发生冲突。中国社会“公共领域”内国家与社会的关系是具有中国传统政治文化与近代色彩的双重特征，是一种中国本土化的关系，它不具有西方社会中公民社会怀疑国家权威、制衡国家的公民社会的自由主义模式，而更多体现的是公民社会的国家主义模式。

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