社区治理是社会体制改革的基础工程

吴亦明

社区治理是社会体制改革的基础工程

吴亦明

社会体制改革是社会建设的一项重要任务，也是一项从宏观到微观的系统性改革。要实现其基本目标和任务，社区作为微观社会生活的共同体，有着特殊的地位和功能。根据社会体制改革的要求创新社区治理机制，是社会体制改革的基础工程。

一、改革社会体制是社会建设的内在需要

将社会建设纳入社会主义事业的总体布局，在当今中国有着重要的社会和历史意义。2012年中国人均GDP已突破5000美元，城市化率突破51%。而与此相伴生的贫富分化、贪污腐败、城乡分割、多元价值冲突等新的社会矛盾与现象，也使中国社会面临着如何跨越中等收入陷阱的严峻挑战。社会建设就是要通过社会事业的发展和社会体制与运行机制的改革，改善民生，扩大社会参与，调节经济与社会资源的分配格局，以协调政社、城乡、地区、社会阶层等之间的关系，消弥可能产生的系统性社会风险。

从社会建设的内在逻辑考察，社会层面的建设与改革是统一的。民生事业的发展与社会体制改革相辅相成，不以保障和改善民生为目标的社会体制是不可能长久维持和良性运行的，而没有一个和经济社会发展相适应的现代社会体制，也不可能使中国的民生幸福得以全面实现。十八大强调社会体制改革在社会建设中的地位和作用，明确社会体制改革是社会建设的核心任务之一，这是对中国社会现实和发展规律的深刻洞见和科学判断，必将对中国改革事业的全面推进产生深远影响。

社会体制是事关社会事务管理、社会公共产品供给的主体职责、组织方式及运行机制的一系列制度性安排。社会体制与经济体制、政治体制、文化体制共同构成了一个国家经济社会运行的体制功能体系，其中任何一项体制的功能不良都可以影响其他体制的良性运行。体制改革进程也是一个整体，任何一项体制改革的滞后也必然会影响其他各项体制改革的深化。社会体制改革是中国体制改革的重要组成部分，没有社会体制的改革或改革滞后，经济体制、政治体制和文化体制改革也必然步履维艰。当前如何推进社会体制改革？

首先是要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党委在社会管理体制改革中必须坚持发挥政治领导核心作用，总揽改革全局、把握方向、整合力量，提高执政党引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。政府要进一步转变职能，强化社会管理和公共服务的责任，建设服务型政府，提高社会管理和服务的绩效。社会管理既是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理，新型的社会管理体制要特别注重扩大社会参与，发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，发挥群众参与社会管理的基础作用。推进社会管理的规范化、专业化、社会化、法治化，加强社会领域立法和执法，把社会管理纳入法治化轨道。

其次是加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。在基本公共服务体系建设中，政府负有主导责任，要进一步完善公共财政体系，科学划分各级政府基本公共服务的事权和支出责任，改进政府提供公共服务的方式，建立和完善社会化、专业化的公共服务供给机制。加强基层公共服务网络建设，增强城乡社区服务功能，立足我国社会主义初级阶段基本国情，优先保障基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、基本住房保障等服务的提供，并且随着经济社会发展逐步扩大范围和提高标准。打破城乡和地区分割，加快推进城乡基本公共服务均等化，加大公共服务资源向农村和贫困地区倾斜力度，实现基本公共服务制度全覆盖。

第三是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。政社分开是现代社会组织体制的一项基本原则，各级政府是行政管理部门，要按照法定权限和程序履行政府职责，包括法定的社会管理和公共服务的责任；各类社会组织是非政府机构，有着自身的社会功能和组织特点，同样要依法参与社会管理和公共服务，特别在微观的社会事务和专业的社会服务中要发挥其特殊的作用。新一轮国务院机构改革和转变职能方案强调，政府和各类社会组织各自的权责必须明确，既要相互协同又不能错位越位。要改革社会组织的管理体制，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。推动社会组织健康有序发展，适应广大人民群众通过社会组织依法参与管理国家事务和社会事务的需要。国家要制定和完善社会组织的法律法规，依法建立社会组织的发展促进机制和监督管理机制，社会组织要严格依法自治，完善内部治理结构，提高自律性，而政府和社会则要依法尊重社会组织的法定自治权。

第四是加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。社会管理机制是社会体制改革的重要支撑。加强源头治理必须更加注重民生和社会的公平正义，坚持科学、民主、依法决策，防止和减少社会风险产生。要更加注重群众诉求的表达和利益的维护，及时收集和反馈相关信息，更多地通过平等沟通和协商，化解社会矛盾，满足群众合理需求，以实现社会管理的动态化。加强应急处置要更加注重应急能力建设，有效应对和妥善处置突发公共事件，预防和减少灾害及事故的危害，提升社会管理的科学化水平，最大限度促进社会和谐。

二、社区是社会体制改革的基础平台

社会体制改革是一个从宏观到微观的系统性改革，要实现社会体制改革的基本目标和任务，不仅需要有顶层的设计，更需要注重在基层的落实。社区作为社会的微观结构和基层地域性的社会生活共同体，它有着不同于政治国家和一般社会组织的社会功能。当前，加强社会管理的重心在社区，完善基本公共服务的依托在社区，现代社会组织体系的根基在社区，维护社会稳定的前沿在社区。社区是社会建设的着力点和支撑点，因此，社区也必然是社会体制改革的着力点和基础平台。

社区是当前社会管理的重心，每个人都生活在特定的社区中。改革开放以来，大量的“单位人”转化为社会人，各种社会需求、社会问题和社会风险，都会不同程度地反映在社区生活中。改革开放以来，中国城乡社区建设的实践和逐渐形成的社区治理体制，使社区已经成为建构党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障社会管理体制的基础平台。

20世纪80年代中期以来，中国逐渐形成了以社区党组织为核心，居民自治组织为主体，社区居民民主参与的社区管理体制。在社会事务处理和公共服务供给上，政府发挥着主导作用，而社区则依法实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。虽然这种体制在实践中还有大量不尽人意之处，但是它所体现的共同治理原则，有利于实现社会管理中党委领导、政府主导、居民自治、社会参与的有机统一。

在现行的社会管理体制中，社会协同、公众参与的不足是一项明显的制约因素。改革社会管理体制就必须有效地提高和增强社会的参与度，提倡和鼓励社会和公众的民主参与。一方面可以提升社会事务决策的科学化和民主化水平，增强社会公众对社会事务决策的了解、信任、支持和监督，凝聚社会共识和发展动力。另一方面可以提高社会公众自主自立的社会责任感和公共意识，提升公众参与社会事务和社会管理的能力，从根本上增强社会管理的内在素质和社会基础。

社区是人们认识社会、参加社会生活的第一场所。参与社区的公共事务正是参与全社会的公共事务和社会管理活动的基本通道。人们参与社区的公共事务，培养了健康的社区意识和公益精神，增进了居民相互间的关怀与情感交流，既是居民对社区责任的分担，也是对社区发展成果的分享，体现了社会成员对社会发展、公共利益的参与性贡献，又体现了其享有社会福利及参与社会公共事务管理的权利。当人们的民主参与使社区的发展与社会的发展更加协调时，基层社区自治的实践就具有了社会参与的倡导者与实施者的角色，社区所具有的扩大社会参与的功能和机制，也就为进一步推进社会管理体制的改革提供了重要的基础和途径。

社会体制改革提出的建设覆盖城乡的基本公共服务体系，同样需要依托社区来实现。基本公共服务是公共服务中最为基本的部分，是保障和改善民生必不可少的公共产品，社区是这些产品供给的最为重要和广泛的微观渠道，中国的社区建设就是从倡导社区服务起步的，服务是社区建设的本质属性，国家制定的社区服务体系建设规划（2011-2015年），明确要求城乡社区要建立“党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制”。

目前，全国有6923个城市街道，8.7万个城市社区。全国共建成街道社区服务中心3515个，社区服务站44237个，社区综合服务设施覆盖率达50.81%。社区服务内容不断拓展，劳动就业、社会保险、社会服务、文化娱乐、社会治安等公共服务逐步向社区覆盖。社区服务队伍不断壮大，截至2010年底，全国共有社区居民委员会成员43.9万人，社区公共服务从业人员105.9万人。有507.6万社区居民成为社区志愿者，活跃在社区服务各领域，成为推动社区建设和社区服务的重要力量。社区服务方式不断改善，有的地方通过政府购买服务、设立项目资金、开展项目补贴等方式，引导社会组织、企事业单位和居民参与社区管理和服务活动。

尽管就总体而言，社区服务体系建设也还存在服务项目较少、水平不高、服务人才短缺、素质偏低、结构亟待优化等困难和问题。但初步形成的社区服务制度环境，已经为进一步按照社会体制改革要求建设覆盖城乡的基本公共服务体系作了可贵的探索，提供了扎实的基础，一个较为完善的基本公共服务体系不仅必须深入到社区，也必须依托社区而建。

建设现代社会组织体系是社会体制改革的一项重要任务，社会组织成长发展是现代社会内在结构和功能的需要。然而在中国的现实环境中，社会组织能真正扎根成长的土壤是在社区。

社区实施的基层群众自治制度，是中国特色政治制度的四大组成部分之一，社区的自治体制与依法自治的社会组织之间有着最为相近的法定地位和组织特征，社区治理需要社会组织的参与，大量群众性的社区社会组织，已经成为社区建设的活跃主体。政府是社区公共服务的供给者，但还需要有实际的服务生产者，社区居委会、志愿者及居民互助服务只能承担部分的服务生产职能，要满足社区居民多样广泛的服务需求，需要大量的社会组织进入社区，为居民提供各种优质的专业化的服务，这就为社会组织的健康成长、发挥功能提供了最广阔的发展天地。

社区也是建立源头治理、动态管理、应急处置的社会管理机制的前沿阵地。目前，由于经济发展方式、社会利益格局等迫切需要转换和调整，社会中出现了许多新情况、新问题，大量新增劳动力的就业、社会弱势群体的生活困难、人口老龄化、城市外来人员的社会融入、征地拆迁等群众利益的保障等问题都比较突出，这些问题给社会管理增加了困难和压力．如果处理不好，解决不当，势必会造成社会的不稳定。而这些问题大量反映在社区的日常工作和生活中，许多群体性事件的苗头最初就出现在社区，在基层社区建立起有效的社会管理机制，及时准确地从源头上预防和解决社会问题，构筑好保障群众利益、维护社会稳定的前沿阵地，是社会长治久安的治源之策。

三、在社会体制改革中继续创新社区治理

社区作为社会体制改革的基础平台，自身也需要在社会体制改革中不断完善和创新社区的治理机制。完善和创新社区治理需要形成政府、社区组织、居民及辖区单位、社会组织等基于公共利益和社区认同，上下互动，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的机制。

这种机制的形成需要有一个多方探索和实践过程，而当前在社区治理机制的创新中，一个值得关注的问题是如何按照社会体制改革的要求，处理好社区、社会组织和专业社会工作的关系。

社区作为社会管理和服务的基础平台，一方面在社区建设的进程中社区的社会管理和服务功能有了长足的提升与进步，另一方面由于政府职能转变的相对滞后和社区自治资源的不足，社区工作中也长期存在着某种“行政化”倾向，不少社区忙于应付政府下达的各项行政任务，缺乏能力和资源来更好地满足社区居民日益多元化社会服务需求。要改变这种局面，引导从事公益性服务的社会组织和专业社会工作人才进入社区，发挥其实体化的组织优势和专业化的人才优势，无疑是一项创新社区治理的举措。它可以使社区治理的主体进一步多元化和专业化，从而增强社区的服务功能，为社区居民提供更广泛更专业化的社会福利服务，形成社区治理的新格局。

社会组织是社会建设的重要主体之一，没有社会组织充分发挥积极的社会功能，就难以构成现代化的社会管理和服务机制。改革开放以来我国的社会组织有了一定的发展，在社会生活的各个领域里发挥着日益活跃和重要的作用。但由于历史文化传统和现实体制因素的影响，我国社会组织同样面临着总体发展水平不高，组织的人才、资源、能力不足等发展中的问题。要积极引导社会组织健康有序地发展，就必须创造更为良好的体制环境和提供更为良好的资源条件。以政策和制度为保障，吸引专业社会工作人才进入社会组织，可以有效地为社会组织提供优质的人力资源，以增强社会组织的能力，支撑社会组织进入社区等公共生活领域承接社会公共服务，这就开辟了社会组织健康发展的体制空间，提供了人才支撑，同时也为政府转变职能，改善公共服务供给方式探寻了新的路径。

社会工作作为现代社会解决社会问题、促进社会良性运行的社会服务机制，对当代中国改善民生、促进社会和谐、建设现代化的社会体制有着特殊的社会功能和制度效应。社会工作人才队伍建设也已经列入了国家人才建设系列，成为社会建设的一项重要任务。然而人才队伍的建设最终是为了人才的使用，社会工作专业人才需要有职业化的专业岗位来吸纳，使专业社会工作者进入社会组织和社区，在社会组织中创业，在社区服务中发挥专业特长。社会工作职业化、专业化的进程才有更广阔的舞台和更深厚的基础。

通过进一步的制度建设，实现社区、社会组织和社会工作人才的有机整合，必将有效地创新社区的治理机制，并推进整个社会体制的改革。

（作者系南京师范大学社会学院教授）

责任编辑：黄 杰