检察机关诉讼监督评价工作机制初探

马 卫，赵 燕，刘振球，罗道工

（芜湖市弋江区人民检察院，安徽 芜湖 24100）

当前的检察机关诉讼监督评价机制的价值取向和激励效果一直受到基层检察院（重点被考核对象）质疑和排斥。如何建立科学、合理、公平的诉讼监督考核机制，规范诉讼监督工作方法，保障考核工作的真实性，从而激励检察人员进行诉讼监督的主动性，促进诉讼监督工作的良性发展，是当前诉讼监督考评工作亟待解决的问题。

1 检察机关诉讼监督评价工作存在的基础

1.1 法律基础

2012年修改后刑事诉讼法和民事诉讼法对检察机关的诉讼监督工作新增了诸多规定和任务，2009年高检院也专门就诉讼监督出台了 《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，对诉讼监督工作提出了更加明确具体的要求，由此诉讼监督日渐成为各界关注检察业务工作之重点。为进一步加强和改进诉讼监督工作，增强监督实效，2010年高检院相继出台了 《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见》（以下简称“实施意见”）和《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则》，各地方检察院随之出台了各种考核评价办法，其中对诉讼监督工作作出了相对具体的计分规则，以期凸显近年来的“强化法律监督，维护公平正义”检察工作主题。

1.2 现实需求

尽管当前的检察业务考评机制在检察机关内部也备受争议，但作为一项可以量化、指标化的“奖惩器”，它解决了评价业务工作的可操作性。在诉讼监督日渐成为各界关注检察业务工作重点的今天，对诉讼监督的评价工作不可或缺。

（1）设立具体化的评价标准，可以提高检察机关诉讼监督工作的社会认知度，有效解决诉讼监督工作缺乏监督的现状。

诉讼监督评价最直接的价值应该是实现检察机关的内部监督和内部管理控制，促进检察机关诉讼监督工作的施行，而诉讼监督工作作为诉讼活动的重要组成部分，以往多是诉讼主体加以关注。当前检察机关对诉讼监督评价工作的重视从另一层面确实反映出实践中检察机关诉讼监督工作的乏力和薄弱，当诉讼监督工作作为评价对象被量化后，诉讼监督工作会易于被社会公众所了解和关注，检察机关将成为被更广泛监督的诉讼监督者。

（2）对诉讼监督的评价工作有利于提高检察机关诉讼监督的公信力。

对诉讼监督工作进行评价实质也是对司法工作的一项评价，有异议认为使用具有主动性、积极性的行政管理方法对司法活动进行考查，是违反司法规律的。但正如同“错案追究制”在国外鲜有闻，而在我国却顶在舆论之风口浪尖，很多法官认为是不该有的规制，然司法现实证明，这项制度起码部分挽救了我们的执法公信力。诉讼监督的目的在于保障司法的公正，保障人权合法的享有，诉讼监督作为一项司法活动，其自身的公正性也需要逐步确立。正如同丹宁勋爵所说，“公正必须来源于信任”[1]。构建科学的诉讼监督评价机制有利于推动检察人员依法实施法律监督，并以一种看得见的方式向公众展示诉讼监督工作的状况，提高检察机关诉讼监督的社会公信力。

2 当前检察机关诉讼监督评价工作存在的问题及其原因

2.1 单一的内部自我评价主体影响评价工作的公正性

从最高检的“实施意见”和各地方检察院考核评价工作办法的规定可以看出，检察机关各项业务考核的主体是上级检察机关各业务部门，而所设的考评领导小组是上级检察院临时成立，实际也仅仅是接受各业务部门的评分结果和依据。从监督视角看，这种完全内部主体评价计分模式只能解决检察机关的内部监督问题，而无法体现评价系统中应有的外部主体评价客观、公正的效果。只有单一的内部评价主体会导致评价工作本身的透明度、公信力和满意度的丢失，从而无法将诉讼监督的社会效果加以提升和优化。

2.2 没有独立的诉讼监督评价机制，诉讼监督考核缺乏系统性、连贯性

当前对诉讼监督考核散见于考核检察业务办法中，多地区检察机关在考核办法分则中将对诉讼监督的考核归口到各个业务项中。诉讼监督工作体系应该是围绕“立案监督、侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、民事行政执行监督以及控告申诉监督”六个方面展开，但是由此将诉讼监督考核办法也分散到各个业务项进行，会削弱检察机关内部对诉讼监督工作的整体性和综合性的关注，并影响到诉讼监督本身程序上的连贯。

2.3 诉讼监督评价角度单一，没有全面体现法律监督的价值

当前的各地诉讼监督考核方法简单，反映在：一是以绝对数量作为考核加减分项，没有周期的计算，也没有对当地法律事件的总量考量，导致考核科学性不足；二是只设立诉讼监督显性效果短期效果的评价，而对其隐形效果及综合效果不作评价，致使考核缺乏前瞻性；三是对诉讼监督的评价重效果轻过程，使得诉讼监督评价仅仅成为打分的手段而没有对改善诉讼监督局面设计出更具操作性和指导性的办法。评价角度的单一会影响法律监督的公平性、公正性，也会从客观上限制检察人员自身法律素养的提升。

2.4 诉讼监督评价功能定位不明确，直接损害评价本身的价值

当前各地诉讼监督评价多是立足于发现、纠正、侦办诉讼活动中的问题和错误，这种评价机制的重点当然是在诉讼监督的主动性方面，而当诉讼监督评价预设了极多的主动性工作加分项后，各级检察机关会不自觉的去追求和迎合考核指标，甚至严重的发展为虚拟考核加分事项。准确的诉讼监督评价对于构建诉讼监督规范具有直观的价值。诉讼监督评价应当能够反映其具有诉讼规则所规定的，与诉讼法密切相关、以及与诉讼规范结构相适应的特性。唯此才能作出相对客观的诉讼监督评价。建立一套规范、程序清晰、符合法律规律的评价标准，以具体规则来核定诉讼监督工作效果，更多的重视诉讼监督否定项的评价标准。

3 检察机关诉讼监督工作评价机制应坚持的原则

建立完善的诉讼监督工作评价机制是为了提高机关的诉讼监督实效，促进诉讼监督工作良性发展，从而实现“强化法律监督，维护公平正义”的价值目标。如何将考评的导向功能、激励功能、调节功能有效的统一，并最终推动诉讼监督工作向良性、有序、有效的方向发展，是检察机关建立合理诉讼监督评价机制的出发点和落脚点。从考察诉讼监督评价的价值取向、功能和一般特征出发，诉讼监督工作评价应坚持如下原则：

3.1 科学、合理评价原则

法学家佩里（Stephen R.Perry）曾指出：原则本质上是一种价值导向[2]。诉讼监督工作评价的导向功能决定了它是诉讼监督工作运行的“指挥棒”，诉讼监督的考评结果直接与检察官个人、检察机关领导的业绩、晋升和福利等切身利益相关，如果考评标准设置不恰当，检察机关的诉讼监督工作难免一味迎合和追求考评指标。因此诉讼监督的评价指标体系设置必须科学、合理：

一是要尊重诉讼规律。诉讼监督必须遵循侦查活动的及时、高效运行，审判活动的被动性、中立性、终局性等诉讼规律。在建立诉讼监督评价机制和设置评价指标体系时，必须分考虑到诉讼监督的的谦抑性和应遵行的规律，不得背离“维护国家法律统一实施，实现司法公平正义”的价值目标。

二是评价方式要定量与定性相结合。当下诉讼监督考评机制对数量考评的片面追求时明显不合理的，在各项诉讼监督业务中要合理设置定量考评和定性考评的指标体系，将量化指标和非量化指标统筹协调，以全面反映诉讼监督工作的实效。

三是要坚持要实体监督与程序监督并重。诉讼监督行为既有程序性的又有实体性的内容，无罪率、撤回起诉率、抗诉采纳率等实体性能容并不能全面反映诉讼监督工作的工作量和成效，日常的无显性效果的程序性监督行为也是促进司法公正所必须的。

3.2 客观、中立评价原则

保持评价内容客观、评价主体中立，是任何一种评价机制必须具备基本特性，诉讼监督考评工作作为评价机制的一种，自然要坚持评价行为的客观、中立原则。

一是评价主体要多元化。当前诉讼监督的评价主体单一是上级院业务部门，考评程序随意性强，导致一些基层院为了考核存在做人情、留面子、拉关系的现象。要保持评价主体的客观中立，就必须将评价主体多元化，可以尝试采用检察系统内部评价主体（上级院业务部门、人民监督员）和外部评价主体（如邀请人大政协、专家学者参与诉讼监督考评或者民意测评）相结合的方式，以保证考评工作的公正、公开、客观、务实。

二是评价内容要客观化。多灵等人曾直言：“检察官乃世界上最客观之官署！”[3]。诉讼监督评价工作作为对检察官之考评，考评内容应坚持客观化原则毋容置疑。当前的评价模式过多参考了法院公安的意见，评价内容过于主观化，导致一些检察机关为了考评年底突击补材料等弄虚作假行为的出现。在设置考评内容时，应考评内容应客观、动态、务实，可以尝试建立以诉讼监督工作评价信息管理系统为主要载体的评价形式，随时记录诉讼监督工作的进展、工作量、工作效率和效果，实现对监督力度、质量、效率、效果等信息化的动态化、客观化评价，能有效降低了“说情”“拉关系”等因素对评价中立性、客观性的影响[4]。

3.3 系统性评价原则

诉讼监督工作的评价体系是一项系统性工程，各种评价模式和各项评价标准要全面、协调、统一，这样的评价工作才能全面反映诉讼监督工作的好坏优劣，才能更有效促进诉讼监督工作的良性发展。坚持系统性评价原则：

一是要积极构建诉讼监督力度、质量、效率与效果等多元统一的评价标准体系。数量反映诉讼监督力度，质量衡量诉讼监督水平，效率与效果体现诉讼监督能力，因此诉讼监督的评价要实现数量与质量、效率与效果的全面协调统一，方能实现诉讼监督 “强化法律监督、维护公平正义”的价值追求。

二是要构建协调统一的评价方式、评价内容、评价视角。在诉讼监督的评价方式上应坚持静态评价与动态评价相结合，既对诉讼监督结果进行静态评价，又对诉讼监督过程进行动态评价，实现结果性的静态评价与过程性的动态评价的协调统一。在评价内容上，既要对个案监督工作进行具体评价，又要对整体监督工作进行综合评价。对重点部位、重点环节实施进行个案监督，可以突出工作重心。对某一方面、某一类问题应进行整体监督，可以扫清盲区。因此实现个案监督的具体评价与整体监督的综合评价的有机结合才是诉讼监督的应有之义。在评价视角上，要坚持内部评价与外部评价相结合。内部评价的目的在于规范诉讼监督，形成诉讼监督工作激励机制，营造良好的内部监督环境；外部评价的目的主要是督促检察机关不断改进和提升诉讼监督工作，反馈诉讼监督的社会效果，为诉讼监督工作构建良好的外部环境[5]。只有坚持内部评价与外部评价相结合的视角，才能真正反映诉讼监督工作的好坏优劣。

3.4 注重监督实效评价原则

诉讼监督的效果是诉讼监督存在的意义和生命线，诉讼监督如果不能取得实效，检察机关的威信无从树立，地位无从确立，监督职能无从体现。诉讼监督效果的评价应该充分发挥对诉讼监督工作的导向作用，更加注重诉讼监督的实效：

一是要坚持近期效果与远期效果并重，既要考虑个案监督取得的立竿见影的近期效果，又要考虑到检察机关日常潜移默化的监督行为对司法机关起到的制衡作用，从而产生意义深远的远期效果。

二是要实现法律效果与社会效果的统一。“一个良好的诉讼监督行为既应取得良好的法律效果，同时也应该具有良好的社会效果”[5]。诉讼监督效果的评价标准体系要充分体现诉讼监督的法律价值和社会价值，努力实现诉讼监督的法律效果与社会效果的统一。

三是要坚持实体效果与程序效果并重。检察机关一直以来在诉讼监督效果上 “重实体轻程序”的取向被广为诟病，实际上程序公正既具有独立的价值，也是实体公正的保障，考评诉讼监督的效果时理应将实体效果和程序效果置于同等重要的地位，倾注同等的力量来保证效果实现。诉讼监督应加强程序公正的监督力度，将实施程序公正监督的要求分项列入考核办法，通过考核激励，引起检察机关的层层重视[6]。

3.5 奖惩结合评价原则

考评机制是诉讼监督工作发展的“助推器”，一切推动工作有序开展目的的考评均应建立相应的激励、惩戒和责任追究机制，只有如此才能促使检察机关的诉讼监督取得实效，引导诉讼监督工作良性有序发展。

一是评价标准设置要差别化。既然是具有激励功能的考评机制，评价标准的设置就要能充分体现诉讼监督工作力度、质量、效率、效果等方面的差距，有差别才能有实取得实际的激励效果。

二是要建立科学合理、奖罚分明的激励机制。对诉讼监督工作成绩突出的部门和人员给予表彰、物质奖励、晋职优先等，激发诉讼监督主体的积极性和主动性。同时，在考评中加重惩戒比重，引入诫勉谈话、降级撤职等多种惩戒方式，对“不敢监督、不愿监督，疏于监督、滥用监督”的行为予以惩罚，促使检察人员切实做到“敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督”，用以保障诉讼监督预期效果的实现。

4 完善诉讼监督评价工作机制的初步构想

对诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责，是社会主义司法制度、检察制度的重要特色，是检察机关法律监督职能的重要体现。只有对诉讼监督工作进行正确评估和准确评价，才能正确引导诉讼监督的走向，并真正取得诉讼监督工作的实效。结合诉讼监督评价工作的理论与实践，我们认为现阶段应该从评价模式、评价标准、评价主体等方面构建完善的诉讼监督评价工作机制。

4.1 构建全面、统筹、协调的诉讼监督工作评价模式

一是要在当前内部评价机制的基础上，引入外部评价机制。比如，应将人民监督员对职务犯罪案件撤案、不诉、不服逮捕复议意见作为外部考评的重点，纳入业务工作考评机制当中，同时，还要把诉讼参与人的反馈意见，公安、法院等司法机关的评估意见，以及人大代表、发案单位、新闻舆论的意见，或者年底考评时的民意测评等等，作为考评的重要参考依据，以督促检察机关在诉讼监督工作中切实做到法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

二是要采用多元化、前瞻性的评价视角。在现有考评机制评价视角的基础上，将评价诉讼监督工作和履行追诉职能与履行客观义务情况一并考核[7]。履行追究犯罪的控诉职能和在追诉中承担的客观义务都是检察官的职责。在对诉讼监督工作评价时，不能片面的考核立案、逮捕、起诉、判决等追诉职能，而应将在履行追诉职能中因纠正错误出现的撤案、不捕、不诉、无罪等情形一并纳入考评，因为这样的纠正，考虑了被告人、被害人的利益，案件处理取得了较好的法律效果和社会效果。将履行追诉职能与履行客观义务情况一并考核，不仅体现了履行追诉职能和保障人权的职能获得同等的评价，同时还激励引导检察官全面有效地履行检察职能。

4.2 构建科学、合理、客观的诉讼监督工作评价标准

对诉讼监督工作，无论是实践的必然结果还是实践追求的目标，抑或社会的期待和要求，都需要有一个客观的评价标准。对照当前检察业务工作考评标准，结合诉讼监督评价工作，我们认为诉讼监督工作的评价标准应注意以下两个方面：

一是宜以办案数量为考评依据的类型。办案数量同其他工作的数量一样，确实反映了承办部门、承办人员为此付出的工作量，理应得到尊重，但公正执法、依法办案要求检察工作的立足点还是应当在办案的质量和效率上。因此，检察机关的诉讼监督工作要讲办案数量，但更重要的还是要通过质量和效率来反映这种数量的存在。即评价数量应当放在反映了严格执法主观能动性的案件上，如民行抗诉的案件，刑事立案、侦查、审判、执行监督的案件，甚至是自行立案侦查的案件等，就应当通过考评予以肯定。

二是不能以办案客观数量多少来单列考评的案件。案件由于不是单纯依靠主观努力就能决定的，还要受到所辖区域内经济、文化、人口、地理等多方面因素的制约，在各地区发展不平衡，因此涉诉案件数量是不相同的。对于此类案件的考核应该结合案件审结率，以办案效率的形式进行考评更为合理。因此完善诉讼监督工作评价标准，应首先应健全完善案件质量评价标准。这一标准可以在刑事诉讼规则及相关证据标准基础上，截取若干关键点作为评定的指标，结合办案实际确定评价标准。此块评价指标的设定应尊重检察办案的司法属性，淡化对办案数量、不捕率、不诉率等客观指标的过分倚重，而以办案程序的履行、办案实体把握及群众关心、有社会影响、案件办理质量效果等因素作为主要评价指数，以反映办案人员主观能动性和业务素质因素的一系列数据加强体现。只有将检察业务考评的重心从“量”和“率”的传统模式中解脱出来，才能真正实现从形式考评向实质考评转变，才能从注重犯罪惩处的单项考核，向控制犯罪与注重程序公正并重的考核模式转变。三是诉讼监督工作评价标准的设置除了突出重点工作外，还需要注重检察机关各部门之间的联系与配合。特别是对于一些涉及几个部门的全院性工作，如侦捕诉联动、自侦案件线索移送、控告申诉首办责任制，若无诉讼监督工作评价标准的正确引导，很容易造成各部门之间的相互推诿，不利于诉讼监督工作的积极开展。有意见认为要独立设立检察机关诉讼监督的考核体系，从司法操作层面看也存在以下困难：(1)诉讼监督工作本身是贯穿于各个检察业务不同阶段和不同部门，单独设立该项考核不会减少考核内容和对象，反而会人为加重考核负担；(2)将诉讼监督考核单独设立，有违司法效率原则，会造成重复评价和过度评价。要制定独立完整系统的诉讼监督评价机制并将其合理有效的融入检察业务考核当中去，而非建立独立的诉讼监督考评办法，当前需要从理念层面解决诉讼监督系统化、程序化的问题，而具体的考评办法还是应以简明实用为宜。

4.3 构建多元化的诉讼监督工作评价主体

孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不足以自行。故有其人，然后有法；有其法，尤贵有人”。无论多么完善的制度，都要有人来执行，人的作用最终决定制度运用的成败。同样的道理，诉讼监督评价工作究竟由什么样的人充当评价主体以及他们能否正确地选择科学的评价模式并客观公正地运用评价标准，将会在很大程度上对评价工作起到决定性的作用。鉴于当前诉讼监督工作评价主体是上级检察机关各业务部门，系单一的内部自我评价主体。由于业务上的关系，考核者与被考核者关系比较熟悉，行政色彩浓厚，考核随意性强，完全由上级部门说了算，容易使评价结果的客观公正性大打折扣。完善诉讼监督评价模式要在保障内部主体评价科学性的基础上，建立新的外部评价主体用以保障评价的客观、中立和真实，从而避免评价对象利用评价规则对自我报送资料的“自利性”（比如可以将检察机关人大报告中关于诉讼监督工作单列，在经过相关公安机关、法院的认可下，诉讼监督工作的真实性才有更强的说服力），改善内部评价主体评定价值的单一性。因此应以客观公正的态度，建立专门的诉讼监督工作评价机构。现在各级检察机关正在设立案件管理中心，案管中心主要职责就是负责对案件各个诉讼环节的程序管理；负责对职务犯罪侦查部门不立案、撤案、不捕不诉等案件实行复查；负责对侦查监督、公诉部门不捕、不诉、撤诉、复议、复核案件，捕后变更强制措施、被法院改变定性等案件实行复查；负责对案件质量进行考评等，案管中心的成立使业务部门摆脱了大量程序性、事务性工作的困扰。在此基础上，建议应在市级以上检察机关案管中心设置专门的诉讼监督工作评价机构，该机构由案管中心人员并吸收人民监督员组成。下级案管中心对本院各类业务数据进行统计、归类、汇总、分析后上报给上级案管中心，由该中心设置的专门诉讼监督工作评价机构负责对诉讼监督工作进行考评，并综合外部考评意见，即人民监督员对职务犯罪案件撤案、不诉、不服逮捕复议意见和诉讼参与人的反馈意见以及公安、法院等司法机关的评估意见等。该机构只对检察长负责，这样才能增强诉讼监督评价工作的严肃性、务实性和公正性。

[1]丹宁勋爵.家庭故事[M].伦敦：伦敦巴特沃斯出版公司,1981：87.

[2]甄贞,等.法律监督原论[M].北京：法律出版社,2007：15.

[3]林钰雄,台湾.检察官论[M].北京：法律出版社,2008：25.

[4]齐冠军.诉讼监督工作的评价模式和标准研究[J].中国刑事法杂志,2012(10)：76-88.

[5]吴波,吴海伦.诉讼监督效果及评价[J].辽宁公安司法干部管理学院学报,2011(3)：25-28.

[6]龙显日,钟耀嵘.浅议检察机关对程序公正的法律监督[M]//检察论丛：第 3 卷,北京：法律出版社，2011：59.

[7]向泽选.检察业务考评机制探析[J].国家检察官学报,2010,18(4)：64-70.