文化产业发展的法制保障问题与对策

王家鹏

(重庆市北碚区人民检察院，重庆 400711)

党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》提出了建设社会主义文化强国的历史任务，要求“加快发展文化产业，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。”［1］而推动文化产业发展，法制保障是关键。目前，我国陆续出台了文化产业或与文化产业密切相关的法律法规，如《著作权法》、《专利法》、《文物保护法》等，并制定了一些配套的实施细则。各省市也制定了文化产业发展的地方性法规，如北京、重庆、西藏、云南等。但从总体来说，我国文化产业法律制度与文化产业的发展还不相适应，依然存在许多亟待解决的问题。

一、文化产业发展的法制保障问题

(一)文化产业的法律法规体系不健全

当前，我国的文化产业正处于快速发展阶段，2010年我国文化产业法人单位实现增加值11052 亿元，比2004 年增长了221.3%，占国内生产总值的比重由1.94%上升到2010 年的2.75%。［2］与文化产业快速发展相比，我国文化产业立法还处于探索期，对资产、产权、人才、信息、技术等文化要素市场多是通过行政法规、规章、政策来调整，缺少高层次立法。既没有发展文化产业的产业基本法，而且一些对文化产业发展不可或缺的法律法规，如《新闻法》、《出版法》、《文艺演出法》、《电影法》、《广播电视法》、《网络法》等都有待建立。［3］即使是现有的与文化产业发展有关的法律法规，如《著作权法》、《专利法》等相互之间既有重合的地方，也有冲突之处，导致整个法律体系缺少严密性，许多规定过于粗陋，缺乏可操作性。同时，缺乏国外文化产品输入对我国文化产业造成不利影响的应对机制，民族文化品牌在国外屡屡遭遇商标抢注的现象还没有得到彻底解决，进而，当出现各种文化产品进出口出现纠纷时，在国内还存在无法可依的尴尬局面。

(二)地区文化产业发展未形成合力

从诸葛亮故里之争到李白故里之争，再到孔子故里之争，引起人们热议，虽然褒贬不一，但它着实反映各地大力发展文化产业的愿景，也真切地揭示了各地发展文化产业中协作少、地方保护多的乱象。各地区由于历史原因和地缘因素形成了某些具有共性或共同的文化产业资源，如巴蜀文化、长江旅游等。但是，各地往往是独自发展，地方保护的问题还很突出。由于受地方保护主义的影响，各地区相互之间缺乏协调交流，即使有时也召开一些研讨会，也主要是交流经验。由于考虑各地的自身利益，往往无法达成共识，错失发展的良机，或者又走回各自为政的旧途，从而导致各地结合本地实际制定的一系列招商引资、促进地方经济发展的优惠政策往往发生了相互冲突的现象。正是协作上的不够充分，缺乏一个相互交流的信息平台，导致文化产业发展的法治保障出现缺口，无法形成促进文化产业发展的合力。

(三)文化法制队伍和执法环境尚未根本改善

完善的法治秩序，要有立法、执法和监督等机制的相互配合与协调，其中执法是关键。目前，我国个别地区的文化执法部门对文化事业和文化产业的区别尚不清晰，以管理文化事业的方式方法管理文化产业，势必制约文化产业的发展;个别地方文化产业立项、开发等方面存在不透明、不公开等现象;有些地方只追求一时的经济效益，忽视可持续发展的重要性，造成环境污染与资源浪费，使文化产业发展陷入恶性循环。同时，文化执法队伍的执法理念和执法水平尚不足以应对文化产业快速发展的需要。个别地方由于缺乏有力的执法和监督机制，使得文化市场秩序混乱，色情、赌博、暴力、愚昧、迷信等违法内容充斥其间，音像集中经营场所沦为非法制品集散地，文物走私贩私、盗掘古墓现象越演越烈，这些问题的存在严重扰乱了文化市场正常的经营秩序，束缚了文化产业的发展内在驱动力，影响了中国文化产业产品在国际上的形象与声誉。造成这些问题的一个很重要的原因是执法水平不高，有法不依、执法不严、违法不究的执法环境没有得到根本改善。

二、完善文化产业发展法制保障的建议

(一)制定文化产业发展的基本大法，实现依法治文

随着我国文化产业在发展中暴露出的问题，有学者呼吁制定一部文化产业发展方面的相关法规。有人从文化产业的特殊性出发，结合我国目前文化产业管理的实际状况，提出借鉴美韩等国发展文化产业的成功经验，建立与文化产业政策、文化投资环境、文化市场管理、文化经营人才培养、文化市场营销等相适应的文化产业法。并认为“文化产业不能很好地管理，将导致文化产业发展的落后。”［4］也有学者从文化资源开发、利用的引导和鼓励、文化产业集群建设和规模效应、文化产业市场、消除文化产业发展中的垄断倾向、侵权救济与责任追究法律制度等方面论述，提出制定文化产业促进法，并强调通过对行政责任、民事责任、刑事责任的明确规定，实现对文化产业发展中对侵权行为的防范与惩治。就目前而言，全国急需这样一部文化产业发展的基本法规。第一，制定文化产业发展的基本法。将发展文化产业的政策上升为法律，并依据基本法制定相关的具体法律法规，形成文化产业发展的专类法律法规体系，并成为我国发展社会主义市场经济法律法规的重要组成部分。第二，制定文化产业发展的基本法，以法律的形式向外界表明国家发展文化产业的决心，特别是向文化市场主体及其他参与者发出强烈的信号，更有利于文化产业的快速发展。第三，制定文化产业发展的基本法，可以提高立法层次，保证立法质量，对各级地方政府具有严格的约束力，强化了执行力，增强法律的可操作性，理顺各种文化产业发展的法律法规之间的矛盾与冲突，加大对文化市场各要素的有序调节，保障文化产业健康发展。此外，制定文化产业基本法也是与国际文化产业发展相对接，实现我国文化产业国际化的现实需要。总之，通过制定文化产业基本大法可以确立我国文化产业发展的基调，为文化企业在具体发展目标的制定上起到明确方向、框边定界的作用，丰富文化产品市场，促进文化企业发展壮大，进而实现文化产业的振兴，为文化产业“走出去”奠定坚实的制度保障。

(二)完善文化产业投融资法律法规，营造良好的外部环境

我国文化产业在民间资本投资上存在不足，一方面，民间资本与国有资本在市场准入条件上存在差异，民间资本进入文化产业的标准较高，壁垒比较森严。另一方面，文化产业所具有的意识形态特性也使其具有某些垄断特征，竞争不够。因此，必须改革文化产业融资办法，逐步放宽民间资本的进入。第一，降低民间资本的准入门槛。充分利用调动民间资本，为文化产业拓宽投融资渠道，必须打破垄断，鼓励竞争，降低民间资本的准入门槛，支持民间资本投资文化项目，实现文化投资主体多元化和融资渠道的多样化，充分发挥市场调节和配置资源的强大优势和关键作用。第二，承诺对外资开放的文化领域应同时向本国民间资本开放。对文化产业投资中的外资实施的优惠政策当然地适用于民间资本，凡准许外资进入的，同样允许民间资本进入。第三，建立文化产业发展的金融平台，优化融资渠道。在融资方式上，可以采用合资、独资、合作、合营等方式，既可以资金方式投融资，也可以劳务、技术、固定资产、无形资产等方式投资入股;既可以通过公司股票、债券等方式筹集资金，也可以通过流动资金的贷款、固定资产贷款、产权市场上的溢价转让和拍卖及项目贷款等间接融资方式解决资金短缺的问题。第四，发挥政府在文化产业投融资中的作用。市场经济运作中政府扮演着特殊的角色，政府通过财政拨款对文化产业进行直接投资，不但可以弥补文化产业发展中资金短缺的问题，还可以积极吸引其他投资主体将资金汇集到文化产业上来。此外，政府还可以积极利用优惠税收政策和设立文化产业发展基金等方式扩大文化产业的资金投入。总之，通过制定相应的投融资法律法规、办法、条例及配套的产业经济法规政策，并督促贯彻落实，形成一整套行之有效的规范文化产业投融资的法律法规体系，营造有法可依、有章可循的良好的投融资环境，奠定文化产业发展的物质基础。

(三)建立文化产业发展的地区协作机制，形成联动发展格局

文化产业的发展具有自己特殊的发展模式，其中的特色文化产业群发展模式是在文化产业当中借鉴产业集群的思路和方法而形成的。这种模式已经进入国家的宏观战略层面。［5］悠久的历史和独特的地缘优势使得我国各地区有发展特色文化产业群的可能，如:四川与重庆可发展以巴蜀文化为核心的产业群、河南与陕西以历史文化为核心的产业群、青海与西藏发展以手工业为核心的产业群等。要大力发展地区的特色文化产业群，必须加强地区协作，形成良好的制度框架和完备的法律保障。地区文化产业发展的协作机制应破除地方保护主义的藩篱，积极促成省(自治区、直辖市)与省(自治区、直辖市)之间文化产业发展协作机制，加大各地区在省市级层面的合作。省市级层面的协作机制主要有以下内容:第一，招商引资优惠政策的协同性、产业群的共同管理和责任分担、产业群的收益分配等方面，共同打造文化产业的集群效应。第二，各省可在协作机制基础上建立文化产业发展法治协调小组，小组成员由各省(自治区、直辖市)分管文化产业部门负责人组成，对文化产业发展过程中出现的各种制度上的障碍进行协调，为区域性文化产业发展提供良好的法律制度环境。第三，加强投资的法制协调，统一文化产业执法标准和执法手段及责任追究机制，建立法治信息平台共享机制，对破坏文化产业发展的各种行为形成打击的合力。第四，在加强地区协作的同时，也要强化与其他国家或地区的经验交流与合作，借鉴其在地区文化产业发展中的法治经验，以开放的胸襟和广阔的视野不断审视自身发展中遇到的制度性问题，寻求更科学合理的解决办法。

(四)组建文化市场综合执法部门，加强文化法制队伍建设

文化产业发展涉及多个门类，各门类间虽都有一定联系，但是各有各的主管部门，政出多门、各自为政的现象普遍存在，确定哪个部门为主导，恐都难以形成合力，都会阻碍文化产业的快速健康发展。同时文化产业产品有其特殊性，涉及影视、旅游、演出、音像、文化娱乐、图书报刊、文物和艺术品等市场，执法的难度和复杂性都比其他产业更为明显。因此，发展文化产业，加强文化市场的执法，必须建立一个专门的执法主体，专项负责文化产业发展的管理与协调，并独自承担责任。正如文化部部长蔡武所言:“我们要建立的文化市场是统一、开放、有序、竞争的市场，要求不能多头执法、不能各个部门自行其是，必须建立统一的执法主体。”［6］因此，我国从2004 年开始启动文化市场综合行政执法改革试点工作，到2011 年基本完成，文化市场综合行政执法改革工作走过7 个年头，综合执法改革的初衷是要解决文化市场长期存在的交叉管理和管办不分的问题。过去文化市场的“审批权”和“管理权”是由同一个部门行使的，也就是说决定你能否进入市场的人也就是将来负责监管你经营行为的人。组建独立执法机构以后，审批权和管理权由不同的部门行使，大大降低了造成行政腐败和监管不严等问题的隐患。［7］同时，2011 年12 月6 日文化部部务会议审议通过《文化市场综合行政执法管理办法》并于2012 年2 月1 日起施行。因此，各地区必须抓紧部署组建文化市场综合执法部门，切实履行职责，改变多头管理的局面，强化文化市场的执法职能，为文化产业发展营造良好的市场环境。同时，加强文化执法队伍建设，严格依法行政，并结合文化市场的特殊性和文化产业发展的规律，对现有文化市场执法队伍进行教育培训，着重从思想政治、文化产业法律法规、业务技能等方面入手，不断提高文化执法队伍的思想觉悟、法治理念和执法水平;加强文化执法队伍的招录工作，对有文化和文化产业发展相关专业及工作经验的优先录用，不断充实文化执法队伍;加大财政投入，增加文化市场管理工作所需经费，针对有些文化产品的高科技含量和高智能化，配备必需的稽查检测鉴定设备，为文化市场执法工作提供设备物质条件，保障文化市场监督检查和治理整顿工作的顺利开展;认真贯彻落实文化产业管理的法律法规，规范执法行为，提高执法质量，加大对侵害知识产权行为和违法经营行为的查处力度，逐步建立和完善行政执法责任制度和错案责任追究制度，坚决纠正有法不依、执法不严、滥用职权、徇私枉法等行为，为文化产业发展提供健全、规范、统一、有序的市场环境。

［1］中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定［N］，人民日报，2011-10-26.

［2］朱之鑫.加快发展文化产业推动文化产业成为国民经济支柱性产业［N］.经济日报，2011-12-3.

［3］张晓玲.完善我国文化产业法律环境的思考［J］，经济纵横，2007，(3):23-24.

［4］何党生.价值中国网［EB/OL］.http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2006-8-14/40435.html.

［5］孟航.中国文化产业的西部模式［M］，昆明:云南大学出版社，2011.156.

［6］张中江.蔡武谈文化市场执法主体:全国一级尚无大文化 机 制［EB/OL］.http://news.163.com/09/0914/17/5J6HJB7G000120GU.html.

［7］乔申颖.全国文化市场综合执法改革任务基本完成［N］.经济日报，2012-2-13.